संघीयतामाथि संकटका कारकहरू

‘संघीयताका विरोधीहरू प्रदेशमाथि आक्रमण गरेर व्यवस्थामाथि अनास्था फैलाउने कोसिसमा रहेकाले जनतालाई राम्रो ‘डेलिभरी’ दिएर प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई बलियो बनाउनुपर्ने आवश्यकता’ पनि उनले औंल्याए । त्यसको भोलिपल्टै, कांग्रेस महामन्त्री गगन थापाले एउटा सार्वजनिक कार्यक्रममा संविधान जोगाउनका निम्ति प्रदेश संरचना र निर्वाचन प्रणालीका केही संवैधानिक प्रावधान नै संशोधन गर्नु आवश्यक रहेको बताए । सकारात्मक कोणबाट हेर्दा मुलुकको प्रधानमन्त्री र संसद्को सबभन्दा ठूलो दलको महामन्त्रीले संघीय संविधानलाई बचाउन र प्रभावकारी कार्यान्वयन गर्न देखेको आवश्यकता र अभिव्यक्त चिन्ता राजनीतिक प्रणालीको हित लक्षित छन् भन्न सकिन्छ ।

तर, अहिले संघीयतामाथि मडारिएको संकटको बढी जिम्मेवार, प्रधानमन्त्री दाहालले भनेझैं वैचारिक रूपले संघीयताका विरोधीहरू हुन् कि यिनै संघीयताका पक्षधर भनिएका दलहरूको चरम गैरसंघीय राजनीति हो ? यो प्रश्नको इमानदार उत्तर पहिले खोज्नुपर्छ । अहिलेका सत्तारूढलगायत मूलधार भनिएका दलहरूले अपनाएको समग्र राजनीतिको स्वरूप नै गैरसंघीय चरित्रको छ । यसले गैरसंघीय चरित्रकै आर्थिक एवम् प्रशासनिक अभ्यास मौलाउने धरातल बढाइरहेको छ । राजनीतिमा झाँगिँदै गएको यो गैरसंघीय प्रवृत्तिलाई समूल सुधार नगरी संविधान वा निर्वाचन प्रणालीमा मात्रै सुधार गरेर संघीयतालाई सबल र सुचारु बनाउन सकिएला ?

संघीयता असम्मत राजनीति

सतहमा हेर्दा प्रदेशहरूमा सरकार परिवर्तनको अनियन्त्रित शृंखला, संघीय सरकारको राजनीतिक समीकरणमा गरिएको लगातारको वैचारिक आधारहीन परिवर्तन, सत्ताकै सुविधाका लागि स–साना राजनीतिक दलबीच मौलाएको गुट र फुट आदि कारणले संघीय राज्य प्रणाली आलोचनाको सिकार भएको देखिन्छ । समस्याको चुरो यो भन्दा निकै गहिराइमा छ । कुनै पनि सक्रिय दलको मुख्य राजनीतिक अभीष्ट र उद्देश्य नै संघीयताको स्वामित्व लिने, यसलाई संस्थागत गर्ने तथा यही राज्य व्यवस्थामार्फत् सार्वजनिक सेवा प्रदाय (पब्लिक सर्भिस डेलिभरी) लाई जनअपेक्षाअनुरूप बनाउने देखिँदैन ।

पहिलो, संघीय लोकतन्त्र पद्धति कोरा संसदीय अंकगणितको खेल मात्र होइन । संघीय प्रणालीको दिगोपन संस्थागत गर्न राजनीतिक खेलाडी शक्ति तथा व्यक्तिहरूको यो प्रणालीप्रति अविचलित वैचारिक निष्ठा एवम् यसका शासकीय सबलताप्रतिको विश्वास अपरिहार्य हुन्छ । तर अहिले संघ होस् वा प्रदेश, साधारण बहुमतको अंक पुर्‍याएर सत्तासीन हुन घोषित संघीयताविरोधी र यो व्यवस्थालाई विस्थापित गर्न उद्यत् शक्तिहरूलाई सत्ता समीकरणको केन्द्रमा राख्ने कार्य तथाकथित संघीयता पक्षधर भनिएका दलहरूबाटै निरन्तर, निःसंकोच भइरहेको छ । एकातर्फ संघीयता खारेजी र राजसंस्था पुनःस्थापनाको खुलेआम वकालत गरिरहेको राष्ट्रिय प्रजातन्त्र पार्टी वा संघीयतालाई खर्चिलो र कुशासनको जड बताइरहेको राष्ट्रिय स्वतन्त्र पार्टीजस्ता शक्तिसँगको सत्ता सहकार्य सहजै गर्ने र अर्कोतर्फ संघीयताको सुदृढीकरण गर्ने दाबी खोक्रो राजनीतिक आडम्बर मात्र हो ।

दोस्रो, संघीय राज्यप्रणाली लागू गर्नुको एकल प्रमुख उद्देश्य उपराष्ट्रिय राजनीतिक–प्रशासनिक इकाइहरूको सञ्चालन निर्णयाधिकारलाई केन्द्रीय नियन्त्रण अथवा सामन्तवादी शैलीको दासताबाट मुक्त राख्नु हो । तर, नेपालको हकमा यस्तो अधिकारको अभ्यास माग र आपूर्ति दुवैतर्फबाट हुन सकेन । ‘राष्ट्रिय’ तहमा शक्तिको अभ्यास गर्ने राजनीतिक एवम् प्रशासनिक संगठनहरूको केन्द्रीकरणको दमित अभिलाषाले अक्सर विषाक्त फणा उठाइर≈यो र संविधानले दिएका अधिकारहरू प्रयोग गरेर आफ्नो औचित्य स्थापना गर्ने हिम्मत एवम् कौशल नयाँ अस्तित्वमा आएका उपराष्ट्रिय संरचनाहरूले गर्न सकेनन् ।

हरेक पटक संघको राजनीतिक समीकरण परिवर्तन हुँदा प्रदेशमा मुख्यमन्त्री वा सत्तासमीकरण मात्र फेरिने गरेको छैन, प्रदेश प्रमुख नै फेर्ने कुसंस्कार बसालिएको छ । सरकार परिवर्तनसँगै विदेशी नियोगका राजदूत र मन्त्रालयमा सचिवहरू समेत सहज राजनीतिक आस्थाका खोज्ने ‘स्पोइल्स सिस्टम’ लाई गैरसंघीय राजनीतिले नै सनातन अभ्यासमा ल्याएको हो । (यो ‘स्पोइल्स सिस्टम’ को थप बहसका लागि हेर्नु, अमेरिकी राजनीतिज्ञ विलियम एल मार्सी (सन् १७८६–१८५७) को ‘विजेताको निर्वाचन पुरस्कार’ सम्बन्धी अवधारणा) ।

तेस्रो, संघीय प्रणाली सञ्चालनका लागि आवश्यक न्यूनतम राजनीतिक नैतिकता, मतको ‘म्यान्डेट’ अनुरूपको शासकीय भूमिकको सीमाको सम्मान र योग्यता/अनुभवका आधारमा जिम्मेवारी दिने आदि संविधान वा कानूनले नकिटेका तर अत्यन्तै महत्त्वपूर्ण अवयवहरू राजनीतिक वृत्तको बहस र कदरबाहिर छन् । असल अभ्यासबिना संघीयता आत्माविहीन हुनु आश्चर्य होइन ।

संघीय अर्थतन्त्र

संघीय राजनीतिक प्रणालीको औचित्य स्थापित गर्ने एकमात्र सर्त त्यस प्रणालीअन्तर्गत अर्थतन्त्रको प्रभावकारिता हो । प्रणाली परिवर्तनपछि जनताले राज्यबाट पाउने सेवा सुविधा थप प्रभावकारी अनुभव भएनन् र पूर्वाधार एवम् आर्थिक विकास आशालाग्दो गति र दिशामा अगाडि बढेनन् भने त्यो राज्य प्रणालीको औचित्यमाथि प्रश्न स्वतः उठ्छ । अहिले संघीयता प्रश्नको घेरामा आउनुको प्रबल कारण यही हो ।

निरन्तरको सरकार परिवर्तनको राजनीतिक उद्योगबाट सिर्जित अस्थिरता नीतिगत रूपान्तरण र योजना कार्यान्वयनमा निश्चय नै बाधक भएका छन् । यो तथ्यलाई राजनीतिले मनन गरेको छैन । यसबाहेक, अर्थतन्त्रको संरचनागत स्वरूपलाई संघीयताअनुरूप ढाल्ने र तथ्यहीन नकारात्मक भाष्यलाई चिर्ने प्रयास पनि संघीय एवम् प्रादेशिक सरकार र विधायिकाहरूबाट बिलकुलै भएको छैन । स्थानीय तहहरूले प्रयास र इच्छाशक्ति त देखाएका छन्, तर माथिल्ला सरकारहरूको साथ, सहयोग र शासकीय सीप पाएका छैनन् ।

संघीय सरकारले प्रस्तुत गर्ने बजेटको अवधारणा, तयारी र स्वरूपमा संघीयता कतै प्रतिबिम्बित हुँदैन । केही तोकिएका अनुदान र राजस्व बाँडफाँटको रकम हस्तान्तरण मात्रको अभ्यासले संघीय अर्थतन्त्र निर्माण हुँदैन । केन्द्रीय योजना आयोगले योजना र बजेटको सीमा तोक्ने, संघीय मन्त्रालयहरूले बजेटमा हानथाप गर्ने र प्रादेशिक एवम् स्थानीय सरकारहरूका प्राथमिकता र चासोहरूसमेत ख्याल नगरी संघीय बजेट बन्ने पञ्चायतकालीन अभ्यासमा तात्त्विक परिवर्तन भएको छैन ।

अझै, स्थानीय तहहरूले नियमित पाउनुपर्ने वित्तीय समानीकरण अनुदानको अन्तिम किस्ता नदिएर विनियोजनको २५ प्रतिशत रकम संघीय सरकारले नै हडप्ने भएपछि गाउँपालिका राष्ट्रिय महासंघ र नगरपालिका संघका प्रतिनिधिहरू अघिल्लो साता सरकारको निर्णयविरुद्ध धर्ना र प्रदर्शन गर्न अर्थ मन्त्रालयबाहिर पुगे । रकम दिनुपर्ने माग सात दिनभित्र सम्बोधन नभए ७ सय ५३ वटै स्थानीय तह बन्द गरेर सिंहदरबार घेर्ने चेतावनी दिए । प्रधानमन्त्री र अर्थमन्त्री उनीहरूका माग सम्बोधन गर्न तयार भए ।

संघीयता महँगो भयो भन्ने भाष्य चिर्न राजनीतिक नेतृत्व असफल भएको छ । यसका लागि यथार्थ तथ्य–तथ्यांकको तुलनात्मक अध्ययन पस्कने जाँगर कुनै सरकारी निकायले देखाएका छैनन् । पञ्चायतकालमा चौध जना अञ्चलाधीश शासन गर्थे । पचहत्तर जिल्लामा राजनीतिक संयन्त्र थिए । ४ हजार गाउँ र नगर पञ्चायत थिए । प्रजातन्त्र पुनःस्थापना भएपछि पनि तिनै कायम भए । एउटा गाविसमै ४७ जनप्रतिनिधि हुन्थे । निर्वाचित प्रतिनिधिको संख्या नै १ लाख ५६ हजार थियो । अहिले जम्मा साढे २८ हजारजति छन् । सञ्चालन खर्च निश्चय कम छ । प्रशासनिक र शासकीय खर्चको प्रभावकारिता बढेको छ । यो वास्तविकता तथ्यांकहरूले प्रस्ट्याउन सक्नुपर्छ ।

प्रत्येक प्रदेश र स्थानीय तहहरू आफैं अलग्गै अर्थतन्त्र हुन् र हुनुपर्छ भन्ने अनुभूति तत्तत् तहका जनप्रतिनिधिलाई पनि संघीय शासनले अपेक्षा गर्ने तहमा भएको छैन । उनीहरूले यही आर्थिक स्वयत्तता अभ्यास गर्न सकुन् भनेर नै आ–आफ्नै वित्त नीति (बजेट) बनाउने अधिकार संविधानले दिएको हो । आर्थिक क्षेत्राधिकार र आफ्नै स्रोतको राजस्व विस्तारको परिकल्पना गरिएको हो । तर अहिले उनीहरू संघबाट अनुदान र राजस्वको भागस्वरूप जति रकम झर्छ त्यसकै आधारमा बजेट बनाउने संकुचित अभ्यासमा छन् । वास्तवमा योजना छनोट, प्राथमिकीकरण र विस्तारकारी बजेट बनाउन नै धेरैले जानेका छैनन् । सिक्ने, सिकाउने संस्कारलाई खराब राजनीतिको अहंकारले निषेध गरेको छ ।

समानीकरण अनुदान कटौती नगर्न अर्थ मन्त्रालयमा प्रदर्शन गर्न आउने पालिका प्रमुखहरूलाई उपलब्ध आर्थिक स्रोतको प्रभावकारी खर्च समयमै गर्ने क्षमता नभएको हेक्का छैन । आफूले गर्न नजानेका र नसकेका कामका कारण आर्थिक गतिविधि विस्तार हुन नसक्नुको दोषसमेत माथिल्ला सरकारलाई दिएर उम्कने सजिलो बाटो उनीहरूले लिन थालेका छन् । देशभरिका प्रादेशिक र स्थानीय सञ्चित कोषहरूमा अहिले पनि करिब २ खर्ब रुपैयाँ जम्मा भएर बसेको छ । पुँजीगत खर्च गर्न नसक्ने रोग संघबाट तल्ला तहहरूमा सरेको छ । सार्वजनिक खरिद लगायतका अनेकौं जटिलता त्यसका कारक हुन् । स्थानीय तहहरूमा भ्रष्टाचार मौलाएका प्रतिवेदनहरू महालेखा निरीक्षक र अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग लगायतले दिएका छन् । यसमा सम्बन्धित तहका सरकारहरू आफैंले अनुसन्धान गर्ने इमानदार प्रयास गर्नुपर्छ । संघीय इकाइहरूले सघाउनु, सिकाउनुपर्छ, जुन भइरहेको छैन ।

शासकीय संघीयता

संघीय निजामती सेवा ऐन संघीय संसद्बाट पारित भएपछि र प्रहरी समायोजनका दुई काम सकिएपछि संघीय प्रशासनिक स्वरूपले पूर्णता पाउँछ भन्ने सन्देश राजनीतिक नेतृत्वले दिन खोजेको देखिन्छ । ती निश्चय नै महत्त्वपूर्ण कोसेढुंगा हुन् । र, यी दुवै काम यति ढिलोगरी किन गरिँदै छ र तिनको गुणवत्ता कस्तो छ भन्ने प्रश्न अलग्गै छन् ।

मूल समस्या संघीय शासन व्यवस्थाको भावना र आवश्यकता अनुरूपको प्रशासनिक संरचनाको परिकल्पनामा नै देखिन्छ । प्रदेश लोक सेवा आयोगले स्थानीय तहसम्मका लागि आवश्यक जनशक्ति पूर्ति हुनेगरी कर्मचारी छनोट गर्ने परिकल्पना नै गलत छ । अहिले समग्र बजेटको करिब २८ प्रतिशतजति स्थानीय तहबाट, १० प्रतिशत प्रदेश तहबाट र ६२ प्रतिशत संघीय सरकारले खर्च गरिरहेको देखिन्छ । संविधानको अनुसूची ८ ले दिएका जिम्मेवारीअनुरूप सेवा प्रवाह गर्न चाहिने सबै जनशक्ति प्रदेश लोक सेवाले भर्ना गर्ने र प्रदेश सरकारले उनीहरूलाई कार्यस्थलमा नै खटाउने जुन प्रबन्ध छ, त्यसको प्रभावकारिता अहिले नै अनुमान लगाउन सकिन्छ । संघले कर्मचारी छानेर स्थानीय तहमा पठाउने चुनौतीभन्दा यो धेरै फरक हुने छैन ।

खासगरी डाक्टर, इन्जिनियर, कृषि र पशु प्राविधिक, योजना प्रबन्धक, विपत् व्यवस्थापक आदि उच्च सीपयुक्त जनशक्ति दिगो रूपमा कार्यस्थलमा उपलब्ध नहुने जुन समस्या छ, त्यो यो शैलीको प्रशासकीय योजनाबाट सम्बोधन हुँदैन । आफ्नो आवश्यकताका सम्पूर्ण कर्मचारी पालिका तहहरूले नै आफ्नो स्रोतको सम्भाव्यता र आवश्यकताअनुसार भर्ना गर्न पाउने व्यवस्था गर्दा मात्र ती कर्मचारी स्थानीय कार्यपालिकाप्रति उत्तरदायी हुन्छन् । प्रमुख कार्यकारी र लेखा प्रमुखजस्ता केही पदमा मात्र प्रदेशको तजबिजले खटाउने व्यवस्था हुनुपर्छ ।

खासगरी स्थानीय तहमा खटिएर जाने कर्मचारीहरूको क्षमता विकास, विद्वत्वृद्धि र कार्यप्रदर्शनी अनुगमनको व्यवस्था झन् चुनौतीपूर्ण छ । पालिकाहरूको सेवाको मागको अवस्थाअनुरूप जनशक्ति व्यवस्थापन गर्न आवश्यक पर्ने संगठन एवम् व्यवस्थापन सर्वेक्षण (ओएन्डएम सर्भे) पनि केही नगरपालिकाहरूले मात्र गरेका छन् । दूरदराजका गाउँपालिकालाई समेत यस कार्यमा सघाउने तत्परता संघ र प्रदेश सरकारका कार्ययोजना र बजेटमा देखिँदैनन् । दामासाहीमा कर्मचारी बाँड्ने सूत्रले प्रदेश सरकारहरूले सिफारिस गर्ने र प्रदेश लोक सेवा आयोगहरूले कर्मचारी छनोट गर्ने जोखिम टड्कारो छ । यो प्रक्रियाले पूर्ति हुने जनशक्तिबाट संघीय शासनको ‘घरघरमा सिंहदरबार’ को परिकल्पना ‘सोम शर्माको सातुको भुड्को’ मात्र हुनेछ ।

सारमा, समग्र राजनीतिक विचार र आदर्शमा आधारित नभई, मुख्य राजनीतिक पात्रहरूको अस्वाभाविक पदलोलुप चरित्र नबदलिई र अंकगणितभन्दा माथि उठेर लोकतन्त्रका मर्यादा र मूल्यहरूको निःसर्त अवलम्बन गर्ने संस्कार नबसालीकन संविधान र निर्वाचन प्रणाली जतिपटक फेरे पनि संघीयता सुदृढ हुने बाटोमा अघि बढ्दैन । जो संघीयता उल्ट्याएपछि सबै समस्याको समाधान आउने तर्क गरिरहेका छन्, उनीहरूका हकमा पनि त्यही कुरा लागू हुन्छ । मर्यादाहीन राजनीति र नैतिकहीन राजनीतिकर्मीले चलाउने कुनै पनि नाम वा स्वरूपको सत्ता जनहितकारी हुन सम्भव छैन । राज्य प्रणाली साधन मात्र हो । साध्य होइन । त्यो साधन चलाउने पात्र सक्षम र असल भएमात्र चाहनाअनुरूपको परिणाम निस्कन्छ ।