महालेखा परीक्षकको स्वायत्तता र स्वतन्त्रता

विश्वभर नै सर्वोच्च लेखा परीक्षण संस्थाको कामको प्रशंसा, कार्यक्षेत्रको विवाद र कार्यात्मक स्वायत्तता तथा स्वतन्त्रता र लेखा परीक्षकहरूको आचारसंहिताका बारेमा चर्चा हुने गर्छ । यस लेखमा केही दृष्टान्तसहित महलेखा परीक्षकको स्वायत्तता तथा स्वतन्त्रताका बारेमा उल्लेख गरिएको छ ।

सन् २०१७ मा दक्षिण अफ्रिकामा भ्रष्टाचार व्याप्त भएपछि त्यहाँका राष्ट्रपति ज्याकोब जुमाले राज्य कब्जाविरुद्ध छानबिन गर्न जाँचबुझ आयोग गठन गर्न बाध्य भए । प्रधानन्यायाधीश रेमोन्ड जोन्डोको अध्यक्षतामा गठित आयोगले सबै सरकारी निकायको कामकारबाही जाँच परीक्षणपश्चात् सन् २०२२ मा प्रतिवेदन जारी गर्‍यो । धेरैजसो सरकारी निकाय भ्रष्टाचारमा लिप्त भएका र गैरराज्य अभिकर्ताहरूको प्रभाव र दबाबमा काम गरेको पाइयो । यस्तो बेलासमेत राज्य कब्जाविरुद्ध प्रतिरोध गर्नेमा संवैधानिक अदालत र महालेखा परीक्षक जस्ता केही निकाय मात्र बचेका थिए ।

सन् २०२१ मा सियरा लियोनका महालेखा परीक्षक र एक उपमहालेखा परीक्षकलाई महालेखा परीक्षकको वार्षिक प्रतिवेदन पेस गर्ने पूर्वसन्ध्यामा त्यहाँका राष्ट्रपतिले निलम्बन गरे । राष्ट्रपति कार्यालयको खर्चमा अनियमितता देखाएको र सरकारको वित्तीय विवरणमा प्रतिकूल राय दिन लागेकामा आपत्ति जनाई निलम्बन गरिएको थियो । सन् २०२० को जुलाईमा हाइटीका महालेखा परीक्षकलाई राष्ट्रपतिले १६९ दिन बिदा बस्न र कार्यालयको सम्पूर्ण काम आफ्नो सहायकलाई हस्तान्तरण गर्न आदेश दिए ।

अर्थ मन्त्रालयसँग सम्बन्धित खरिदको भुक्तानी सम्बन्धमा महालेखा परीक्षकको प्रतिवेदनमा उल्लिखित विषय पुष्टि गर्न चुनौती दिएपछि विवाद भएको थियो । सन् २०२३ मा साइप्रसका महान्यायाधिवक्ताका तर्फबाट त्यहाँका महालेखा परीक्षकलाई आफ्नो कार्यक्षेत्र नाघेको र अनुपयुक्त व्यवहार गरेको आरोप लगाई संवैधानिक अदालतमा निलम्बनका लागि याचिका पेस गरेका छन् । यो विषय अदालतमा विचाराधीन छ । २०२४ जुनमा ट्रिनिडाड एन्ड टोबागोमा अर्थमन्त्री र महालेखा परीक्षकबीच सरकारको वित्तीय विवरण त्रुटि भएको विषयमा विवाद भएपछि यो मुद्दा अदालतसम्म पुगेको छ ।

नेपालको सन्दर्भमा २०७४/७५ मा महालेखा परीक्षकको प्रतिवेदन सार्वजनिक सञ्चारमाध्यममा प्रचारप्रसार भएपछि उच्च राजनीतिक तथा प्रशासनिक पदाधिकारी वृत्तमा महालेखा परीक्षक अति दृश्यमान भएको टिप्पणी भयो । परिणामस्वरूप आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व ऐन २०७६ तर्जुमा गर्दा महालेखा परीक्षकको बेरुजु सम्परीक्षण गर्ने अधिकार कटौती गरियो । यो विषयमा सार्वजनिक लेखा समितिबाट २०७७ असारमा सबै लेखा उत्तरदायी अधिकृतलाई निर्देशन जारी गरियो । हालै मात्र प्रतिनिधिसभाअन्तर्गतको सार्वजनिक लेखा समितिले महालेखा परीक्षकलाई बेरुजु फर्छ्योटको रणनीतिक कार्ययोजना पेस गर्न निर्देशन दिएको विषय प्रकाशमा आएको छ ।

नेपालको महालेखा परीक्षकलाई संविधानबमोजिम नियमितता, मितव्ययिता, कार्यदक्षता, प्रभावकारी र औचित्यसमेत विचार गरी परीक्षण गर्ने र जुनसुकै बेला प्रतिवेदन पेस गर्न सक्ने व्यवस्था छ । वित्तीय, परिपालना र कार्यमूलक लेखा परीक्षण गर्ने कार्यक्षेत्र भएकाले साधारणतया कुनै विषय छुट्दैन । तर व्यवहारमा ती अधिकार प्रयोगमा अड्चन आउने गरेका छन् । समयसमयमा कार्यात्मक स्वतन्त्रतामा पनि संकुचन ल्याउने प्रयास हुने गर्छ । महालेखा परीक्षकले लेखा परीक्षण गर्दा प्रयोग गर्ने मूल ऐन लेखा परीक्षण ऐन २०७५ हो । जसले महालेखा परीक्षकलाई लेखा परीक्षणको तरिका, क्षेत्र र अवधि तोक्ने, लेखा परीक्षण गर्दा देखिएका व्यहोरामा तथ्य दर्शाउने, विवेचना गर्ने, आलोचना गर्ने र रायसहितको प्रतिवेदन जारी गर्ने अधिकार दिएको छ ।

अर्कोतर्फ आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व ऐन २०७६ मा लेखा परीक्षण ऐन २०७५ का प्रावधानसँग बाझिने गरी व्यवस्था गरिएका छन् । महालेखा परीक्षकले स्थापनाकालदेखि प्रयोग गर्दै आएको अधिकार कटौती गरेकाले तीन वर्षदेखि संघीय सरकारी निकायको बेरुजु सम्परीक्षण भएको छैन । अहिले सरकारी निकाय, संसदीय समिति र महालेखा परीक्षकका लागि यो विषय एक समस्याका रूपमा देखापरेको छ । जहाँसम्म सम्परीक्षण महालेखा परीक्षकले गर्ने कि संसदीय समितिले भन्नेमा विगतको अभ्यास र अन्तर्राष्ट्रिय प्रचलनसमेतलाई अध्ययन गरी लेखा परीक्षण ऐन २०७५ र आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व ऐन २०७६ मा एकाअर्कामा बाझिएका विषयमा एकरूपता कायम गरी स्पष्ट गरिनुपर्छ ।

लेखा परीक्षणको सिद्धान्तअनुसार अडिटबाट देखिएको व्यहोरा वर्षौंसम्म नसल्टी थाती रहनुपर्ने नै होइन । अघिल्लो वर्षको अडिटबाट देखिएको कैफियत पछिल्लो अडिटको समयमा सम्बोधन भइसक्नुपर्ने हो । अझ लेखा परीक्षण सम्पन्न भई प्रारम्भिक प्रतिवेदनमा प्रतिक्रियापश्चात् जटिल प्रकृतिका बाहेक अन्य व्यहोरा फर्छ्योट हुनुपर्ने हो । तर प्रतिक्रियाबाट हट्ने प्रतिशत अत्यन्त न्यून मात्र छ । अडिटको उद्देश्य बेरुजु निकाल्ने, फर्छ्योट गर्ने र अर्को पटक त्यही व्यहोरा दोहोरिने अनि पुनः फर्छ्योट गर्ने भन्ने कदापि होइन । आगामी दिनमा यस्ता कैफियत नदोहोरिने प्रबन्ध गर्ने र विगतमा भएका कैफियतमा जिम्मेवार निकायका पदाधिकारीलाई जवाफदेही बनाउने पद्धति पनि हो । महालेखा परीक्षकले राष्ट्रपतिमार्फत संसद्मा पेस गर्ने प्रतिवेदन बेरुजुको सँगालो मात्र होइन । यो त संसद्बाट पारित नीति तथा कार्यक्रम, बजेट तथा ऐन कानुनको सरकारी संयन्त्रद्वारा परिपालना तथा कार्यान्वयन र सोको नतिजाको अवस्था स्वतन्त्र रूपमा मूल्यांकन गरी संसद्लाई जानकारी गराइएको वस्तुस्थिति विवरण हो ।

सरकारी निकायको अडिटबाट देखिने कैफियत बेरुजु मात्र होइन । यो बेरुजु बनाउने अधिकारीलाई उनीहरूको कार्यसम्पादन मूल्यांकन गर्ने एउटा आधार पनि हो । हामी बेरुजु भएपछि त्यसलाई कसले, कसरी फर्छ्योट गर्ने भन्नेतर्फ लाग्यौं । बेरुजु बनाउनेलाई जिम्मेवार बनाई कारबाही गर्नेतर्फ लागेनौं । त्यसैले हरेक वर्ष बेरुजु थपिई ११८३ अर्ब पुग्यो । अन्ततः बेरुजु निकाल्नेले र सार्वजनिक लेखा समितिले नै फर्छ्योटको कार्ययोजना तयार गर्नुपर्नेसम्मको स्थितिमा पुग्दै छौं । यस तरिकाले मुलुकको वित्तीय प्रशासनमा सुधार हुँदैन र आर्थिक अनुशासन पालना हुँदैन । यो प्रक्रियालाई पूर्णतः बदल्नुपर्छ । सार्वजनिक लेखा समिति महालेखा परीक्षकको कार्यात्मक स्वतन्त्रतालाई प्रवर्द्धन गर्दै बेरुजु बनाउनेलाई कारबाही गर्ने र भविष्यमा त्यस्ता व्यहोरा नदोहोरिने सुनिश्चितता गराउनेमा केन्द्रित हुनुपर्छ ।

बेरुजुलाई कार्यसम्पदान वा वृत्तिविकाससँग नजोडी सुधार हुँदैन । हाम्रो सन्दर्भमा एक पटक सचिव बढुवा वा ठूला आयोजनाका प्रमुखमा खटाउँदा विगतको आर्थिक अनुशासन पालनाको स्थिति मूल्यांकन गर्ने प्रणाली अपनाइएको थियो । गत आम निर्वाचन र स्थानीय तहको निर्वाचनमा व्यक्तिगत पेस्की वा बेरुजु र सरकारी बाँकी भए उम्मेदवारले चुक्ता गर्नुपर्ने व्यवस्था गरियो । यसमा सजगता देखिएको थियो । महालेखा परीक्षकको वित्तीय स्वतन्त्रताको कुरा गर्दा यो सरकारी बजेटमा निर्भर हो । कर्मचारीको सेवा सुविधा, भौतिक पूर्वाधार, कार्यालय सञ्चालनमा सरकारी बजेटबाट नै व्यहोरिन्छ । सरकारी स्रोतमा संकुचन भएमा महालेखा परीक्षकको कार्यालयमा पनि असर पर्छ ।

२०७६ सालमा प्रदेशस्तरमा कार्यालय स्थापना गर्ने सरकारबाट निर्णय भयो । कर्मचारी दरबन्दी थप भएर नियुक्ति तथा बढुवा पनि भयो । तर बजेट तथा भौतिक पूर्वाधार व्यवस्थाको अभावमा प्रदेशमा कार्यालय स्थापना गर्न सकिएन । काठमाडौं कार्यालयबाट प्रदेशको काम भइरहेको छ । संघीयता कार्यान्वयन सिलसिलामा प्रदेश सरकारका कार्यालय स्थापना भए । कतिपय संघीय र प्रदेशको कार्यक्षेत्रमा दोहोरो पर्ने गरी पनि सरकारी कार्यालय बनेका छन् । तर संघ, प्रदेश तथा स्थानीय तहसमेत तीनै तहको सरकारी निकायको लेखा परीक्षण गर्ने कार्यक्षेत्र भएको संवैधानिक निकायलाई प्रदेशस्तरमा कार्यालय स्थापना गर्न स्रोतको अभाव भयो । स्थानीय तहसम्मको लेखा परीक्षण प्रभावकारी बनाउन महलेखा परीक्षकको संरचना र कार्य प्रणालीको गहन अध्ययन विश्लेषण गरी पुनःसंरचना गरिनुपर्छ ।

अहिले कुनै कर्मचारीलाई नियुक्ति, बढुवा र कारबाही गर्नुपर्‍यो भने सरकारमार्फत मात्र हुने गर्छ । सेवाका माथिल्लो पदाधिकारीको बढुवामा पनि महालेखा परीक्षकको कुनै भूमिका हुँदैन, सल्लाह परामर्शबिनै निर्णय हुन्छ । महालेखाका कर्मचारी कार्यात्मक रूपमा महालेखा परीक्षकप्रति जवाफदेही भए पनि कानुनी रूपमा सरकारप्रति जवाफदेही छन् । सेवा सञ्चालनका हिसाबमा महालेखा परीक्षकप्रति जिम्मेवार र जवाफदेही छैनन् । यस अर्थमा सरकारका कर्मचारीले स्वतन्त्र महालेखा परीक्षकका तर्फबाट सरकारकै कारोबारको परीक्षण गरिरहेका छन् । यो स्वार्थको द्वन्द्वको विषय हो, यसमा सुधार हुनुपर्छ ।

स्वायत्तता र स्वतन्त्रताको कुरा गर्दा कोही पनि सिंगो टापु कदापि हुन सक्तैन । संवैधानिक निकाय पनि राज्य संयन्त्रबाट पूर्णतः अलग रहन सक्दैनन् । कसैले नियुक्ति गर्नैपर्छ, कसैले वित्तीय स्रोत तथा साधन दिनैपर्छ र यदि तिनीहरू आफैंले अनियमित गर्न थाले भने कसैले तिनलाई नियन्त्रण गर्नैपर्छ । यस कारण पूर्ण स्वतन्त्रता आवश्यक हो तर सम्भव छैन । संसद्, संसदीय समिति तथा सरकारी निकाय आफ्नो जिम्मेवारी पूरा गर्नका लागि कानुनद्वारा प्रदत्त अधिकार प्रयोग गर्ने आधिकारिक निकाय र वैधानिक अधिकारी हुन् । सरकारी लेखा परीक्षक आर्थिक कारोबारको सारभूत विषय पत्ता लगाउन सक्षम हुनुपर्छ भने लेखा परीक्षण गरिने सरकारी कार्यालय र पदाधिकारीप्रति पनि उत्तिकै सम्मानजनक व्यवहार गरिनुपर्छ । संसद्, संसदीय समिति, महालेखा परीक्षक तथा सरकारका निकाय एकअर्काका परिपूरक हुन् । प्रतिस्पर्धी र प्रतिद्वन्द्वी होइनन् भन्ने मनन गरिनुपर्छ ।

महालेखा परीषकको प्रतिवेदनमा उठाइएका विषयले संसद् र सञ्चार जगत्मार्फत आम नागरिकलाई तरंगित पार्छ । कति विषय भ्रष्टाचारका गहन छानबिनका विषय बन्छन्, कति अध्ययन अनुसन्धानका विषय र कति सार्वजनिक टीकाटिप्पणीका बन्छन् । मेरो अनुभवमा महालेखा परीक्षकको कार्यालय व्यवस्थापनमा पूर्वाधार तथा स्रोत साधनका सीमितताका आफ्नै समस्या छन् । कर्मचारीका वृत्तिविकास र सेवा सुविधाका छुट्टै पीरमर्का र कठिनाइ पनि छन् । तिनलाई मध्यनजर गरी समाधानतर्फ लाग्नुपर्छ । अडिटरहरूको काममा गुनासो आउन नदिन तथा उनीहरूको आचारसंहिताभित्र राख्न फिल्डमा खटेका बेला कमसेकम दैनिक खर्च धान्न पुग्ने गरी भत्ता सुविधा दिनुपर्छ ।

विगतमा राजस्वका सरकारी निकायमा व्यावसायिक लागत वृद्धि भयो भन्ने गुनासो आएपछि प्रोत्साहन भत्ताको व्यवस्था गरियो । यसबाट गुनासो घटेको र राजस्व संकलनमा वृद्धि भएको अनुभव छ । अडिटको कामलाई पनि गुनासोरहित र व्यवस्थित तथा प्रभावकारी बनाउन विगतमा प्रोत्साहनको व्यवस्था गरिएकामा स्रोतको अभावमा कटौती भएको छ । लेखा परीक्षणलाई गुनासोरहित र कर्मचारीलाई उत्प्रेरित गर्नका लागि कार्यसम्पादनमा आधारित प्रोत्साहन भत्ता दिनुपर्छ ।

सरकारी लेखा परीक्षकहरूलाई अन्य निजामती सेवाका कर्मचारीको भन्दा फरक सेवा सर्त र सुविधाको व्यवस्था गरिनुपर्छ । सरकारी कोषबाट खर्च व्यहोर्न नसकिने हो भने अडिट गरिने सरकारी निकायको कारोबार र भौगोलिक अवस्थितिका आधारमा अडिट फि तोकी त्यसैबाट अडिटरहरूलाई प्रोत्साहन सुविधा दिनेतर्फ पनि सोचाइ राख्न सकिन्छ । हाल सार्वजनिक संस्थानहरूको लेखा परीक्षण गर्दा महालेखा परीक्षकले अडिट फि तोकी लेखा परीक्षकहरू खटाउने गरेका छन् । यो प्रारम्भिक सोच मात्र हो । यस्ता मोडालिटी अरू पनि हुन सक्छन् । यसमा गृहकार्य गरी एउटा निष्कर्षमा पुगेर यो समस्या सदाका लागि अन्त्य गरिनुपर्छ ।

महालेखा परीक्षक दक्षिण अफ्रिकामा स्टेट क्याप्चरको अवस्थामा पनि आफ्नो साख बचाएको संस्था हो । अन्य मुलुक र नेपालमै पनि अनेक आरोह अवरोह र जोखिम पार गर्दै अस्तित्व कायम राखेको संस्थाको छवि जोगाउनुपर्छ । महालेखा परीक्षक र त्यहाँ कार्यरत कर्मचारी पेसागत आचारसंहितामा अडिग रहनुपर्छ । संसद्, संसदीय समिति र सरकारले महालेखा परीक्षकको स्वायत्तता तथा स्वतन्त्रताको संरक्षण गर्दै उपयुक्त कार्यवातावरण निर्माण गरी मुलुकमा आर्थिक अनुशासन कायम गराउनुपर्छ ।

– शर्मा पूर्वमहालेखा परीक्षक हुन् ।