कम पुँजीगत खर्चको सकस

विकासे मन्त्रालय र अन्तर्गतका निकायहरूलाई असारे विकासको रफ्तार हाँक्न भ्याइ–नभ्याइ छ भने, अन्य सरकारी निकायहरूलाई पनि पाएको बजेट बढीभन्दा बढी कसरी खर्च गर्ने भन्ने चटारोले रातदिन पिरोलेको हुनुपर्छ । अधिकांश नीतिगत, कानुनी, प्रक्रियागत र कार्यान्वयन स्तरका समस्या सम्बोधन भइसक्दा पनि प्रत्येक वर्ष बजेट खर्च गर्न असारै पर्खनुपर्ने र विगतकै समस्यालाई थप जटिल बनाई प्रस्तुत गर्ने प्रवृत्तिले बजेट कार्यान्वयनको समस्याको जरो के हो र यो निरन्तर किन दोहोरिन्छ भन्ने जटिल प्रश्न सुमेरु पर्वतका रूपमा हाम्रा अगाडि खडा भएको छ ।

बजेट प्रस्ताव गर्दा अत्यन्त महत्त्वाकांक्षी र उत्साहित हुने तर कार्यान्वयनमा उदासीन हुने हाम्रो गैरजिम्मेवार कार्यशैलीले सार्वजनिक स्रोतको उपयोगमा मितव्ययिता, विकास आयोजना तथा कार्यक्रम कार्यान्वयनमा समय, गुणस्तर र नतिजालाई सधैं बेवास्ता गरेको देखाउँछ ।

समस्याको जरो केन्द्रीकृत मानसिकता

मुलुक संघीय संरचनामा रूपान्तरण भई प्रदेश र स्थानीय तह सञ्चालनमा आएको चार वर्ष भैसक्यो । ती निकायले संवैधानिक जिम्मेवारीअनुसार आफ्नो अधिकार क्षेत्रमा पर्ने आयोजना हस्तान्तरण गर्न र संघले आफ्नो अधिकार क्षेत्रभित्र रहेर मात्र कार्यसम्पादन गर्न बारम्बार अनुरोध गर्दै आएका छन् । विगतमा नेपाल सरकारले सञ्चालन गरेका विकास कार्यक्रम तथा आयोजनाहरू संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको कार्य जिम्मेवारीअनुरूप वर्गीकरण गरी बाँडफाँट गर्न २०७६ सालमा नेपाल सरकारले मापदण्ड नै बनायो । तर त्यसअनुरूप विकास कार्यक्रम तथा आयोजना स्रोतसाधनसहित प्रदेश र स्थानीय तहमा हस्तान्तरण भएनन् ।

यसका अलावा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको समन्वय तथा अन्तरसम्बन्ध सम्बन्धी कानुन–२०७७ को दफा ४(१) ले एकल अधिकारको अतिक्रमण नगर्ने र तीनै तहको साझा अधिकारका विषयमा कार्यान्वयन गर्दा राष्ट्रियस्तर वा राष्ट्रिय महत्त्वका वा एकभन्दा बढी प्रदेशमा विस्तार भएको पूर्वाधार संरचनाको निर्माणमा मात्र संघले हात हाल्नुपर्ने व्यवस्था गरेको छ । तर, संघीय बजेटको ढाँचा र विनियोजन हेर्दा साना, खुद्रे तथा स्थानीय तहले सञ्चालन गर्ने आयोजनाहरूमा समेत प्राथमिकताका साथ बजेट विनियोजन गरिएको छ ।

त्यस्तै प्रदेश र स्थानीय तहलाई हस्तान्तरण गर्नुपर्ने शिक्षा, स्वास्थ्य, सडक, कृषि, पशु, वन, भूमि व्यवस्था, सिँचाइलगायतका अधिकांश निकायका संगठन संरचना र आयोजना तथा कार्यक्रमहरू संघकै मातहत राखिएका छन् । यी सबै क्रियाकलाप हेर्दा बजेट तर्जुमा र कार्यान्वयनमा केन्द्रीकृत मानसिकता अझै त्याग्न नसकेको छर्लङ्ग छ । यो मानसिकता नै संघीय बजेट तथा आयोजना प्रस्तावमा देखिएको आधारभूत र जड समस्या हो ।

तर्साएन कागजी बाघले

पुँजीगत खर्च बढाउन प्रत्येक वर्ष बजेट वक्तव्यमार्फत विभिन्न नीतिगत व्यवस्था घोषणा गरिए तर तिनले कार्यान्वयनमा प्राथमिकता पाएनन् । आर्थिक वर्ष २०७४–७५ मा पुँजीगत खर्च बढाउन धेरै नीतिगत तथा कानुनी परिवर्तन गरिए । बजेट कार्यान्वयन कार्यतालिकादेखि आयोजनाको पूर्वतयारी, डीपीआर निर्माण, कार्यविधि/निर्देशिका तर्जुमा तथा संशोधन एवम् ठेक्का प्रक्रिया र सम्झौता गर्नेसम्मको समय तोकी सचिव, विभागीय प्रमुख र आयोजना प्रमुखलाई बजेट कार्यान्वयनमा जिम्मेवार बनाउने प्रावधानहरू कडाइका साथ लागू गर्ने उद्घोष गरियो । चौमासिक विभाजनसहित वार्षिक खरिद योजना, कार्यसम्पन्न भएको दस दिनभित्र बिल तयार गरी पेस गर्ने र त्यसको पन्ध्र दिनभित्र भुक्तानी दिने व्यवस्थालाई प्रायः निकायले चुनौती दिइरहे । आयोजना सम्पन्न भएर पनि समयमा भुक्तानी नदिने प्रवृत्तिले समेत असारअगाडि खर्च कम देखाउन केही न केही भूमिका खेल्ने गरेको छ ।

दोस्रो चौमासिकसम्म खर्च नभएको वा बाँकी अवधिमा खर्च हुन नसक्ने रकम अर्थ मन्त्रालयमा फिर्ता (समर्पण) गर्नुपर्ने व्यवस्था आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व सम्बन्धी कानुनको दफा २१ ले गरेको छ । यसको पालना भने पटक्कै भएको छैन । छानिएका आयोजनाहरूको लागत अनुमान तेस्रो पक्षबाट मूल्यांकन गर्ने, आयोजना सम्पन्न भएको पाँच वर्षसम्म निर्माण व्यवसायीले नै मर्मतसम्भार गर्ने, कार्यान्वयनको प्रगति ९० प्रतिशतभन्दा कम नभएसम्म आयोजना अवधिभर सम्बद्ध प्रमुखलाई सरुवा नगर्ने, राष्ट्रिय सतर्कता केन्द्रबाट आयोजनाको निर्माण गुणस्तरको प्राविधिक परीक्षण गराउनेजस्ता महत्त्वपूर्ण र बजेट कार्यान्वयनमा कोसेढुंगा साबित हुने प्रावधानहरू कार्यान्वयन गर्न कुनै निकायले चासो देखाएन । न त यी नीतिगत तथा कार्यान्वयनस्तरका व्यवस्थाहरू कार्यान्वयन नगर्दा जिम्मेवार पदाधिकारीले कतै जवाफ दिनुपर्‍यो न कारबाही नै भयो । परिणामस्वरूप बजेट खर्चलाई प्रभावकारी बनाउन निकै महत्त्व र तामझामसाथ घोषणा गरिएका सबै अस्त्र भुत्ते खुकुरी र कागजी बाघबाहेक केही भएनन् ।

असारे विकास र रकमान्तर मोह

दस वर्षको बजेट कार्यान्वयनको तथ्यांक हेर्दा, औसत बजेट खर्च ८३ प्रतिशत र पुँजीगत बजेट खर्च ७० प्रतिशत हाराहारी मात्र छ । विगतका तुलनामा पछिल्ला तीन वर्षको बजेट कार्यान्वयनको अवस्था झन् निराशाजनक छ । बजेट कार्यान्वयन कार्यतालिकाअनुसार आयोजना र कार्यक्रम कार्यान्वयन समयबद्ध रूपमा नगरी पहिलो चौमासिकमा सिन्कै नभाँच्ने, दोस्रोमा पाइला चाल्न मात्र खोज्ने र तेस्रो चौमासिकमा पनि चैत, वैशाख र जेठमा मात्र बामे सर्ने अनि असारमा खरायोको गतिमा कुद्ने परिपाटीले कुल पुँजीगत बजेट खर्चको ४० प्रतिशत असारमा मात्र भएको पछिल्ला पाँच वर्षको तथ्याङ्कले देखाउँछ ।

जेठ र असारको खर्च हेर्दा बजेटको औसत ५० प्रतिशत आर्थिक वर्षका अन्तिम दुई महिनामा खर्च हुने गरेको छ । दस–एघार महिना कुम्भकर्णलाई माथ गर्ने गरी शीतनिद्रामा लीन हुने र असारमा आएर प्रगति देखाउनकै लागि हतारहतार काम गर्दा एकातिर कामको गुणस्तरमा बारम्बार प्रश्नचिह्न उठ्ने गरेको छ भने, अर्कातिर आर्थिक अनुशासनसमेत उल्लंघन भएका घटना बारम्बार बाहिरिने गरेका छन् । यसरी प्रगति देखाउनकै लागि हतारमा गरिने असारे विकास पनि आवश्यक ठाउँमा नपुगी सुगम र छिटो खर्च गर्न सकिने ठाउँमा केन्द्रित भएको तथ्य उपत्यकालगायतका सहरी क्षेत्रहरूमा पिच सडकमाथि पुनः पिच थप्ने कार्यले पुष्टि गरेको छ ।

बजेटको कहिल्यै निको नहुने अर्को रोग रकमान्तरप्रतिको मोह हो । बजेट खर्च नहुने आयोजनामा मन फुकाएर रकम विनियोजन गर्ने अनि सहज रूपमा कार्यान्वयन हुने र खर्च गर्न सकिने आयोजनामा न्यून बजेट विनियोजन गर्ने, आफ्नो सहजता र अनुकूलताका आयोजनामा वर्षको अन्त्यतिर रकमान्तर गरी खर्च गर्ने परिपाटीले प्रत्येक वर्ष बजेटको ठूलो हिस्सा प्रस्तावित आयोजना तथा कार्यक्रमबाट अन्यत्र रकमान्तर गर्नुपर्ने अवस्था सिर्जना भएको छ । पछिल्लो पाँच वर्षको तथ्यांक हेर्दा पुँजीगत बजेट औसत ३५.७ प्रतिशत रकमान्तर गरिएको छ भने, कुल बजेट खर्चमा यो हिस्सा २३.८ प्रतिशत छ । राष्ट्रिय नीतिअनुरूप आयोजनाको प्राथमिकता निर्धारण गरी पहिलो प्राथमिकतामा मुलुकको आर्थिक–सामाजिक तथा पूर्वाधार विकासमा उल्लेख्य योगदान पुर्‍याउने र छिटो सम्पन्न गर्न सकिने थोरै आयोजनालाई पर्याप्त बजेट विनियोजन गर्नुपर्नेमा सबैलाई भाग पुर्‍याउने गरी बजेट छर्ने परिपाटीले ९१ प्रतिशत आयोजना पहिलो प्राथमिकतामा राखिएका छन् भने दोस्रोमा ९ प्रतिशत मात्र ।

जब्बर निर्माण व्यवसायी

आयोजना कार्यान्वयनको जिम्मा लिने निर्माण व्यवसायीले ठेक्का हात पार्न आपसमा मिलेमतो गर्ने र काम सम्पन्न गर्नेभन्दा आयोजना ओगटेर धेरैतिर हात हाल्ने प्रवृत्ति मौलाएको छ । समयमा कार्य थालनी नगर्ने, विभिन्न बहानामा आयोजनाको लागत बढाउने भेरिएसनमा जोड दिने र यसलाई सरकारी पक्षबाटै मलजल हुनुले औंलामा गन्न सकिने निकै कमबाहेक सबैजसो आयोजना समयमा सम्पन्न भएका छैनन् । गुणस्तरमा बेवास्ता गर्दा टेकुमा बनिसकेको र बानेश्वर–कोटेश्वर जोड्ने वाग्मती पुलमा निर्माण थालिएको पक्की पुलको हालत हाम्रा अगाडि नै छ ।

समय थप गर्ने र भेरिएसनका माध्यमबाट आयोजनाको लागत वृद्धि गर्ने रोग जलविद्युत्, सडक, सिँचाइ, खानेपानीलगायत प्रायः आयोजनामा जटिल बन्दै छ । कार्यार्देशअनुसार काम नगर्ने निर्माण व्यवसायीलाई प्रचलित कानुनअनुसार कारबाही गर्नुको सट्टा उनीहरूकै जोडबलमा २०७३ मा दुई पटक र २०७६ सालमा एक वर्षमै चार पटक सार्वजनिक खरिद नियमावली संशोधन गरेर सरकारले काम नगर्ने अटेरी प्रवृत्तिलाई प्रोत्साहन गरेको जगजाहेर नै छ । एकातिर निर्माण व्यवसायीको वित्तीय र प्राविधिक परीक्षणबिना ठूला ठेक्का दिने, अर्कातिर समयमा काम नगर्ने, मोबिलाइजेसन पेस्की लिएर चम्पट ठोक्ने र अन्तिम समयमा आएर विभिन्न बहाना बनाई जोगिन खोज्नेलाई संरक्षण र प्रोत्साहन हुनु एवं त्यस्ता कार्य दण्डनीय नहुनुले आगामी दिनमा आयोजना कार्यान्वयनमा थप समस्या बढ्दै जाने निश्चित छ ।

अनुगमन : देखाउने दाँत मात्रै

बजेट कार्यान्वयन विभागीय मन्त्रीको प्राथमिकतामा नपरेको तथ्यलाई मनन गर्दै आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्वसम्बन्धी ऐन–२०७६ ले आफ्नो मन्त्रालयको बजेट कार्यान्वयनको त्रैमासिक रूपमा अनुगमन तथा मूल्यांकन मन्त्रीले गर्नुपर्ने अनिवार्य व्यवस्था गरेको छ । बजेट प्रस्तावदेखि कार्यान्वयन, अनुगमन र मूल्यांकनसम्मको वित्तीय उत्तरदायित्व विभागीय मन्त्रीले वहन गर्नुपर्ने, मातहतका जिम्मेवार अधिकारीको कार्यसम्पादनको नियमित निगरानी गर्नुपर्ने र विभागीय मन्त्रीको निगरानी प्रधानमन्त्रीबाट हुने थप व्यवस्था पनि यस ऐनले गरेको छ । तर, न बजेट कार्यान्वयनमा विभागीय मन्त्रीको चासो र निगरानी छ न त प्रधानमन्त्रीबाटै नियमित अनुगमन र निगरानी हुन्छ ।

राजनीतिज्ञलाई आफूले भनेको र आफ्नो क्षेत्रमा आयोजना तथा कार्यक्रम पार्न सकेमा अर्को पटक भोटको बलियो आधार बन्ने हुनाले एक मात्र चासो त्यतैतिर छ । प्रत्येक मन्त्रालयमा अनुगमन तथा मूल्यांकन महाशाखा/शाखा र मन्त्रालयस्तरीय विकास समस्या समाधान समिति छन्, जसले मातहतका विकास आयोजना कार्यान्वयनमा देखिएका समस्या छलफल गरी निकास दिनुपर्छ र मन्त्रालयस्तरमा समाधान गर्न नसकिने भएमा प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा सबै विभागीय मन्त्री सदस्य रहेको राष्ट्रिय विकास समस्या समाधान समितिमा पुर्‍याई समस्या समाधान गर्नुपर्छ । तर, यी दुवै निकायले चौमासिक समीक्षामा रमाउनेबाहेक केही निकास दिन सकेका छैनन् । जस्तो— दस वर्षदेखि विकास आयोजनामा देखिएका साझा समस्याका रूपमा प्रत्येक समीक्षामा जग्गा अधिग्रहण र मुआब्जा, वन तथा निकुन्ज क्षेत्र, स्रोत व्यवस्थापन, आयोजनाको मोडालिटी, ठेक्का व्यवस्थापन, साइट क्लियरेन्स, निर्माण सामग्री आपूर्ति, जनशक्ति आपूर्ति तथा व्यवस्थापन, निकायगत समन्वय र ठेकेदारबाट समयमा काम नहुनुजस्ता विषयबारे निरन्तर छलफल मात्रै भइरहेका छन् ।

राज्यले चाहेमा यी र यस्ता समस्या समाधान गर्न नसकिने भन्ने हुँदैन । राष्ट्रिय गौरवका र प्राथमिकताप्राप्त आयोजना कार्यान्वयन गर्न छुट्टै कानुनी व्यवस्था गर्ने घोषणा पटकपटक गरियो तर २०७५ सालमै सरकारकै अनुरोधमा नेपाल कानुन आयोगले तयार गरेको ‘राष्ट्रिय प्रथामिकताप्राप्त केही आयोजनाहरूको द्रुततर निर्माण तथा विकाससम्बन्धी ऐन–२०७५’ को मस्यौदा कुन निकायको दराजमा थन्किएको छ, कसैलाई थाहा छैन । योजना आयोग, प्रधानमन्त्री कार्यालय र सम्बन्धित मन्त्रालयहरूले पनि संयुक्त र छुट्टाछुट्टै गर्ने अनुगमनको प्रतिवेदन समयमै पेस नहुने, अनुगमनबाट देखिएका कैफियत समयमा सम्बोधन नहुने र गलत गर्ने जिम्मेवार पदाधिकारीहरूलाई कारबाही नहुनेजस्ता कार्यले अनुगमनप्रतिको विश्वसनीयता क्रमशः घट्दै गएको छ । वैदेशिक सहायतामा सञ्चालित आयोजनाहरूको अनुगमन र मूल्यांकनमा अत्यधिक रूपमा परामर्शदाताको भर पर्ने तर अनुगमनकर्ता दातृ निकायप्रति नै उत्तरदायी हुने परिपाटीले पनि आयोजना कार्यान्वयनमा समस्या देखिएको छ ।

चिसा विकास साझेदार

वैदेशिक सहायतामा सञ्चालित आयोजना कार्यान्वयनमा विकास साझेदारका कामकारबाहीले गर्दा पनि ढिलो हुने गरेको छ । खासगरी खरिद प्रक्रियाका प्रत्येक तहमा स्वीकृति लिनुपर्ने, स्थानीय मिसनहरूमा पर्याप्त अधिकारको अभावमा मुख्य कार्यालयबाट स्वीकृति लिँदा लामो समय लाग्ने, सानातिना समस्या र प्रक्रियामा समेत चासो राख्ने, शोधभर्ना र निकासा प्रक्रियामा समय लाग्नेजस्ता समस्या विकास साझेदारका तर्फबाट देखिएका छन् । वित्तीय विवरण र लेखापरीक्षण प्रतिवेदन तयारीमा समय लाग्ने, त्यसको प्रतिवेदनबिना थप रकम निकासा नदिने, सार्वजनिक खरिदमा दाताको छुट्टै कार्यविधि अवलम्बन गर्नुपर्ने, कतिपय अवस्थामा आयोजना छनोटकै चरणमा अनावश्यक रूपमा राष्ट्रिय नीतिविपरीत स्थानीय जनताको अधिकार, स्वामित्व, मानव अधिकारजस्ता विषयहरूसँग जोडी समस्या उत्पन्न गराउनसमेत प्रत्यक्ष–अप्रत्यक्ष रूपमा सघाउने गरेको पनि देखिएको छ । यी र यस्तै समस्या र कारणहरूले पनि वैदेशिक सहायतामा सञ्चालित आयोजनामा पुँजीगत खर्च वृद्धि हुन सकेको छैन ।

राष्ट्रिय प्राथमिकताप्राप्त ठूला आयोजना सम्पन्न हुन बीसौं वर्ष लाग्नु, लागत दोब्बरभन्दा बढी हुनु र आयोजनाको गुणस्तरमा प्रश्न उठ्नुले पुँजीगत बजेट खर्चमा देखिएका जटिलतालाई उजागर गरेको छ । यसको निराकरणका लागि विषयगत मन्त्रालय नतातेसम्म अर्थ मन्त्रालय र योजना आयोगको प्रयासबाट मात्र केही हुन सम्भव छैन ।

बजेट कार्यान्वयनमा देखिएका उल्लिखित जटिलतालाई हाम्रो समग्र शासकीय प्रणाली र सुशासन एवम् कानुन कार्यान्वयनको पक्षसँग जोडेर हेर्नुपर्ने अवस्था छ । विकासमा राजनीति, कानुन कार्यान्वयनमा उदासीनता र पक्षपात एवं गलत काम गर्नेलाई संरक्षण र प्रोत्साहन रहिरहेसम्म एउटा क्षेत्रमा गरिने सुधारको कुनै औचित्य रहँदैन । आयोजना छनोटदेखि नै राजनीति सुरु हुने, जग्गाप्राप्ति, क्षतिपूर्ति, मुआब्जा निर्धारण र वितरणमा पृष्ठभूमिमा बसेर जनता उचाल्ने प्रवृत्ति तत्काल बन्द गरी यस्ता कार्यलाई राजनीतिक दलहरू र तिनका भ्रातृ संगठनले प्रोत्साहन गरेमा बिनामोलाहिजा तत्काल कारबाही गर्नुपर्छ ।

संसदीय समिति, खासगरी सार्वजनिक लेखा समिति, राष्ट्रिय सतर्कता केन्द्र, अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगजस्ता निगरानी गर्ने निकाय (ओभरसाइट एजेन्सी) ले पनि काम सुरु नगर्दै वा कार्यान्वयनको चरणमा रहेका बेलामै फाइल झिकाउनुभन्दा काम सकिएपछि विस्तृत छानबिन गर्दा कार्यान्वयनमा बाधा पुग्दैन । नतिजामूलक अनुगमन प्रणाली अवलम्बन गरी समय, लागत र गुणस्तरलाई ध्यानमा राखी राम्रो काम गर्ने ठेकेदार तथा आयोजना प्रमुख र अन्य जिम्मेवार कर्मचारीलाई पुरस्कृत एवं काम नगर्ने, दायित्वबाट पन्छिने तथा जिम्मेवारी नलिने ठेकेदार र कर्मचारीलाई प्रचलित कानुनबमोजिम समयमै कारबाही गर्नु अर्को महत्त्वपूर्ण अस्त्र हो ।

त्यस्तै, उपलब्ध स्रोतसाधनका आधारमा वस्तुगत सूचकमा आधारित कार्यसम्पादन करार, रकमान्तरलाई निरुत्साहन, तोकिएको समयमा बजेट समर्पण नगर्ने–नगराउनेलाई कारबाही, निकायगत समन्वय, कार्यसम्पादनमा पारदर्शिता एवम् आफूले सम्पादन गरेको कामको जवाफदेह हुने संस्कृतिको विकास गर्नैपर्छ । यी कार्यका अतिरिक्त केन्द्रीकृत मानसिकता त्यागी संघीय शासन प्रणालीअनुरूप सोच र व्यवहार देखाउन सकेमा मात्र आगामी दिनमा पुँजीगत खर्च वृद्धि हुने मात्र होइन, मुलुकमा सुशासन नै कायम हुनेछ ।

(सुवेदी पूर्वअर्थसचिव हुन् ।)