अध्यादेश अर्थात् लोकतन्त्रको उपहास

कानुन आवश्यक रहेको मन्त्रिपरिषद्ले निर्णय गरे बाह्य परामर्शसहित विधेयकको मस्यौदा तयार गरिन्छ । दुई सदनमा पेस भएपछि विधेयक धेरै पटक ‘रिडिङ’ हुन्छ, समितिको सुनुवाइ र संशोधन हुँदै जान्छ । अन्तिम मस्यौदामा बहस र मतदान हुन्छ । संसद्का दुवै सदनबाट आवश्यक बहुमतसहित पारित भएको विधेयक राष्ट्रपतिसमक्ष प्रमाणीकरणका लागि पठाइन्छ, त्यसपछि त्यो ऐनमा परिणत हुन्छ । तर केही मुलुकमा अपवादका रूपमा कार्यपालिकालाई पनि व्यवस्थापिकासरह ऐन बनाउने अधिकार संविधानले दिएको हुन्छ ।

सरल भाषामा भन्दा, कार्यपालिकाले असाधारण अधिकार प्रयोग गरी संसद्ले पारित कानुनजस्तै प्रभावको कानुन ल्याउनु अध्यादेश हो । नेपालको संविधानको धारा ११४ ले राष्ट्रपतिलाई अध्यादेश जारी गर्ने अधिकार दिएको छ, तर यसका लागि तीन सर्त पूरा गर्नुपर्छ । पहिलो, संसद्का दुवै सदनको अधिवेशन चालु नरहेको अवस्थामा≤ दोस्रो, तत्काल कारबाही गर्नुपर्ने आवश्यक परिस्थितिहरू भएमा≤ र तेस्रो, मन्त्रिपरिषद्को सिफारिस हुनुपर्ने । यसरी जारी भएको अध्यादेश सदनको अधिवेशन प्रारम्भ भएको ६० दिनभित्र अनुमोदन नगरे स्वतः निष्क्रिय हुन्छ ।

असाधारण परिस्थितिमा संसद् डाकी छलफल गरेर कानुन बनाउँदा ढिलो हुने भएकाले तत्काल कानुन बनाउनका निम्ति अध्यादेश प्रत्यायोजित अधिकार हो । तर संविधानले परिकल्पना गरेको परिस्थिति र मर्मका आधारमा सायदै अध्यादेश जारी भएको छ । संसद् अधिवेशन कुर्न नसक्ने ‘तत्काल’ परिस्थिति उत्पन्न भएको पनि हुन्न ।

जुनसुकै राजनीतिक धारको दलको सरकार भए पनि, विधायिका प्रक्रियालाई पन्छाएर अध्यादेश जारी गर्नु नियमित कार्य बनेको छ । यो अभ्यासलाई विपक्षीको प्रतिरोधबाट बच्न मात्र नभई संसदीय वा सार्वजनिक जवाफदेही छल्न पनि राजनीतिक औजारका रूपमा प्रयोग गरिन्छ । अध्यादेशमार्फत फौजदारी संहितामा प्रस्तावित संशोधन यसको पछिल्लो उदाहरण हो । अध्यादेशमार्फत मुलुकी फौजदारी कार्यविधि संहिता ऐन–२०७४ को दफा ११६ मा राजनीतिक प्रकृतिका मुद्दा फिर्ता लिन पाउने व्यवस्था थप गर्न प्रस्ताव गरिएको छ । नयाँ सरकार गठनमा बहुमत पुर्‍याउने उद्देश्यले देउवा सरकारले यसलाई ल्याइएको देखिन्छ । २०७२ सालको टीकापुर घटनाका कथित ‘मुख्य योजनाकार’ रेशम चौधरी र सीके राउत नेतृत्वको पार्टीका केही नेता–कार्यकर्ताविरुद्ध सरकारले लगाएको मुद्दा फिर्ता लिई तिनको पार्टीको साथ लिन अध्यादेश ल्याउने निर्णय भएको जगजाहेर छ ।

अध्यादेश दुरुपयोगको यो पहिलो उदाहरण होइन । देउवा सरकारले २०७८ सालमा बहुमत पुर्‍याउन पार्टी विभाजन सम्बन्धी प्रावधान संशोधन गर्ने अध्यादेश ल्याएको थियो । त्यसको केहीअघि ओली सरकारले संवैधानिक परिषद्को कामकारबाही सम्बन्धी अध्यादेश ल्याएको थियो । अध्यादेशको व्यवस्था दुरुपयोग गरी सरकारले कार्यपालिका र व्यवस्थापिकाको अधिकार हातमा राख्नु संसदीय उत्तरदायित्व तथा शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तको चरम उल्लंघन हो ।

दक्षिण एसिया र अध्यादेश–त्रासदीको अध्याय

धेरै देशमा कार्यपालिकालाई संकटकालबाहेकको समयमा असाधारण अधिकार दिइएको छैन । दक्षिण एसियाका देशहरूमा भने संविधानले नै अध्यादेशी अधिकार सुनिश्चित गरेको छ । बेलायती उपनिवेशको प्रभावका कारण भारत, पाकिस्तान र बंगलादेशले संविधानमा अध्यादेश सम्बन्धी प्रावधान समावेश गरेका छन् । तर श्रीलंका, मलेसिया र सिंगापुर लगायतमा आपत्कालीन अवस्थामा मात्र अध्यादेश जारी गर्ने व्यवस्था छ ।

छिमेकी भारतमा पनि नेपालको जस्तै अध्यादेश सम्बन्धी संवैधानिक व्यवस्थामा सरकारहरूले गर्ने व्यवहार खासै फरक छैन । प्रोफेसर शुभंकर दामको ‘प्रेसिडेन्सियल लेजिस्लेसन इन इन्डिया’ पुस्तक अनुसार, सन् २००९ सम्ममा भारतमा ६५१ अध्यादेश जारी भएका थिए, प्रतिवर्ष औसत १०.८५ का दरले ।

नेपालमा अध्यादेश प्रावधान किन राखिएको भनी संविधान बनाउँदा खासै बहस भएन । भारतमा भने संविधानको मस्यौदामा बहस हुँदा अध्यादेशको दुरुपयोग हुने सम्भावनाबारे धेरैले चिन्ता गरेका थिए । पोकर साहिबले बेलायती औपनिवेशिक सरकारको उदाहरण लिँदै नागरिकलाई व्यक्तिगत स्वतन्त्रताबाट वञ्चित गर्न सरकारले सो अधिकार दुरुपयोग गर्ने खतरा औंल्याएका थिए । एचबी कामथ र एचएन कुंजरुले शक्ति सन्तुलनको सिद्धान्तलाई अध्यादेशले असन्तुलित गर्ने चिन्ता प्रकट गरेका थिए । संविधान मस्यौदा समितिका अध्यक्ष भीमराव अम्बेडकारले अध्यादेश सीमित परिवेशमा प्रयोग हुने भएकाले संविधानमा राख्दा असर नपर्ने भनेका थिए । भारतको प्रथम लोकसभाका सभामुख जीबी मावलंकरले अपरिहार्य अवस्थामा बाहेक अध्यादेश जारी गर्ने प्रवृत्ति निर्माण भयो भने संसद्को चुनौती छल्न प्रयोग हुन्छ र संसद्लाई ‘रबर–

स्ट्याम्प’ बनाइने बताएका थिए । नभन्दै स्वतन्त्रताको आन्दोलनताका अध्यादेशलाई ‘लादिएको अपमान’ भनेका जवाहरलाल नेहरूले आफ्नो प्रधानमन्त्रीकालमा १०२ अध्यादेश जारी गरेका थिए । अझ इन्दिरा गान्धीको पालामा अध्यादेशको चरम दुरुपयोग भएको थियो । पार्टीभित्रको चुनौती पन्छाउन अध्यादेशमार्फत एकपक्षीय निर्णय गरेर उनले भारतका १४ बैंकलाई राष्ट्रियकरण गरेकी थिइन् । यसले भारतीय कांग्रेस कार्यकर्ता तथा जनतामाझ उनको प्रभाव बलियो भएको थियो । उनले अध्यादेश नै जारी गरी आपत्काल पनि घोषणा गरेकी थिइन् ।

यस्तो दुरुपयोगलाई रोक्न भारतका अदालतहरू अहिले तम्सिएका छन् । कुमारविरुद्ध बिहार राज्यको सन् २०१७ को मुद्दामा अध्यादेशलाई सदनमा प्रस्तुत नगर्नु संविधानको गम्भीर उल्लंघन र शक्तिको चरम दुरुपयोग भनिएको छ । र सदनलाई पन्छाएर पुनः अध्यादेश जारी गर्नु संविधानप्रतिको धोकाधडी र लोकतान्त्रिक विधिलाई भत्काउनु हो भनी फैसला भएको छ ।

पाकिस्तानको अवस्था पनि योभन्दा भिन्न छैन । पाकिस्तानमा निरंकुश शासकहरूले बारम्बार लोकतन्त्रमा अतिक्रमण गरेका छन् । सन् १९७३ मा संविधान जारी भएपछि १७०० भन्दा बढी अध्यादेश जारी गरिएका छन् । जनरल जियाउल हक र जनरल परवेज मुसर्रफको नेतृत्वको लगभग ११ वर्ष चलेको पूर्ण सैन्य शासनका दौरान ६८० अध्यादेश जारी गरिए, जुन औसतमा ६३ प्रतिवर्ष हो । पाकिस्तानमा अध्यादेश सैन्य शासन कायम राख्न सहज संवैधानिक औजार भएको थियो । त्यसैले सन् २०१० मा संविधान संशोधन गरेर अध्यादेशको १२० दिने समयसीमालाई छल्न अध्यादेशलाई पुनः जारी गर्ने परिपाटीमाथि रोक लगाइएको थियो ।

अमुक राजनीतिक उद्देश्यप्राप्तिका लागि संसद्लाई छल्ने औजार हो— अध्यादेश । यो अधिकारबाट आतंकित कतिपय देशमा यसबारे पुनः विचार भइरहेको छ, जुन अनुभव नेपाललाई पनि काम लाग्न सक्छ ।

अगाडिको बाटो

अध्यादेशलाई संवैधानिक वैधता प्रदान गरिएकाले लोकतान्त्रिक व्यवस्था झन् कमजोर बन्दै गएको छ । नेपालजस्तो लोकतान्त्रिक व्यवस्था शैशव कालमै रहेको राष्ट्रलाई परिपक्व लोकतन्त्रमा परिणत गर्न अध्यादेश जारी गर्ने अधिकारलाई पूर्ण रूपमा खारेज वा सीमित गर्नुको विकल्प छैन । यस परिस्थितिमा नेपालको आवश्यकता, राजनीतिक यथार्थ तथा विश्वव्यापी र क्षेत्रीय अभ्यासमा आधारित भएर अध्यादेश बनाउने अधिकारमा बृहत् परिमार्जन हुनुपर्छ । पहिलो, केही विषयमा मात्र अध्यादेश जारी गर्न मिल्ने प्रावधान थप्ने । संसद् बैठक बस्न नसक्ने र तत्काल आवश्यक पर्ने भनी जुनै विषयमा पनि अध्यादेश जारी गर्ने प्रवृत्ति रोक्नुपर्छ । तसर्थ संविधानको धारा ११४ मा प्रावधान थपी अध्यादेशको क्षेत्राधिकार सीमित गर्नु उपयुक्त देखिन्छ । आपत्कालीन राष्ट्रिय सुरक्षा चाहिएका बेला, प्राकृतिक प्रकोप तथा स्वास्थ्य महामारीका बेला मात्र अध्यादेश जारी हुनुपर्छ ।

दोस्रो, अध्यादेश पुनः जारी गर्न निषेध गर्ने । संसद् बैठक बस्नु केही दिनअघि अध्यादेश जारी गर्ने वा जारी गर्नुअघि संसद् अधिवेशन अन्त गर्ने अभ्यास छ । त्यसैले अध्यादेश पुनः जारी गर्न निषेध गर्ने प्रावधान थप्नुपर्छ । तेस्रो, संसदीय अध्यादेश जाँचबुझ समिति गठन गर्ने । अध्यादेशले संसद्को अधिकारमाथि हस्तक्षेप गर्ने हुँदा संसद्ले आफ्नो बनोटका आधारमा अध्यादेश जाँचबुझ समिति गठन गर्नुपर्छ । यसले सरकारले तत्काल आवश्यक ठाने पनि संसद् बोलाउन नसकिने महसुस गरेको परिस्थतिमा उक्त अध्यादेशको जाँच गरी सिफारिसका आधारमा मात्र राष्ट्रपतिले जारी गर्ने व्यवस्था गर्नुपर्छ ।

चौथो, प्रत्येक अध्यादेशमा संसद्ले अनिवार्य राय व्यक्त गर्नुपर्ने । संसद्लाई छल्न जारी गरिएको अध्यादेश जनआवाज र संसद्को विरोधपछि फिर्ता, खारेज वा स्वतः समाप्त हुन दिने गरिन्छ । यो अवधिमा राजनीतिक अभीष्ट भने पूर्ति भइसकेको हुन्छ । तसर्थ, जारी गरेको अध्यादेश संसद् बैठक प्रारम्भ भएको मितिले ६० दिनभित्र पेस गरी निर्णय दिन अनिवार्य गर्नुपर्छ । त्यस्तै, कुनै अध्यादेश खारेज भए वा फिर्ता लिए वा स्वतः समाप्त भए पनि संसद्ले सोउपर अनिवार्य राय व्यक्त गर्नुपर्ने व्यवस्था गर्नुपर्छ । अभिलेख राख्नका लागि मात्र भए पनि यसो गरिनुपर्छ । पाँचौं, संविधानको मर्ममा आधारित अध्यादेशको न्यायिक व्याख्या गर्ने । दीर्घकालीन असर पार्ने संवेदनशील विषयमा ‘तत्काल केही गर्न आवश्यक परेको’ भनी अध्यादेश जारी गरी क्षणिक राजनीतिक लाभलाई वैधानिक बनाउने परिपाटी विकसित भएको छ । त्यसैले शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्त तथा संविधानका प्रावधानको प्रभावकारी कार्यान्वयनका लागि न्यायपालिकाले अध्यादेशको दुरुपयोगलाई निरुत्साहित गर्नुपर्छ ।

अचेल निर्वाचित सरकारहरूले नै वैधानिक विधि प्रयोग गरी लोकतन्त्रलाई कमजोर पार्ने गरेका छन् । अधिनायकवादी आवेग पूर्ति गर्न अध्यादेशको दुरुपयोग हुने खतरालाई कम आकलन गर्न सकिन्न ।