संघीयतामा अन्तरतह समन्वय

प्रतिनिधिसभाको अनुमोदनलाई राष्ट्रिय सभाले असार १५ मा सर्वसम्मत रूपमा पास गरिसकेको छ । यस कानुनमा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको अन्तरसम्बन्ध र एकल वा साझा अधिकारका विषयमा कानुन वा नीति बनाउँदा विचार गर्नुपर्ने आधारहरू, एकल र साझा अधिकारका कार्यान्वयन क्षेत्र र विषय, संघीय कानुनबाट व्यवस्थित हुने र प्रदेश वा स्थानीय तहबाट कार्यान्वयन हुन सक्ने विषयहरू छन् । समन्वय र परामर्श गर्नुपर्ने विषयहरू, आयोजना तर्जुमा र कार्यान्वयन, कानुनको प्रकाशन र अभिलेख, संघीय संसद्, प्रदेशसभा र स्थानीय तहका व्यवस्थापनका विषयमा गर्न सक्ने सहकार्य, राष्ट्रिय समन्वय परिषद् र विषयगत समितिको गठन एवं काम, कर्तव्य र अधिकार, प्रदेश समन्वय परिषद्को गठन एवं काम, कर्तव्य र अधिकार, जिल्ला समन्वय समितिको भूमिका, संघ, प्रदेश तथा अन्तरप्रदेशबीचको विवाद र समाधान गर्ने उपायलगायत पनि छन् उक्त कानुनमा ।

अन्तरतह सम्बन्ध भनेको संविधान तथा कानुनद्वारा निर्देशितभन्दा पनि अनुभव तथा अभ्यासबाट परिष्कृत हुने विषय हो । अधिकांश संघीय मुलुकहरूको अन्तरतह सम्बन्ध कानुनद्वाराभन्दा पनि विधिद्वारा सञ्चालित छ । विशेष गरी यस्तो व्यवस्था पुराना संघीय मुलुक अमेरिका, स्विट्जरल्यान्ड, जर्मनी, क्यानडा र ब्राजिलमा छ ।

नेपालमा अन्तरतहसम्बन्धी कानुन भर्खरै संसद्ले अनुमोदन गरे पनि कतिपय विषय कानुन नहुँदा पनि अभ्यासमा आइसकेका छन् । जस्तो— प्रधानमन्त्रीले प्रदेशका मुख्यमन्त्रीहरू, प्रतिनिधिसभाका सभामुख/उपसभामुख र राष्ट्रिय सभाका अध्यक्ष/उपाध्यक्षले प्रदेशका सभामुख/उपसभामुख, संघीय संसद्का विषयगत समितिहरूले प्रदेश संसद्का विषयगत समितिहरू, संघीय विषयगत मन्त्रालयहरूले प्रदेशका विषयगत मन्त्रालयहरू, राष्ट्रिय योजना आयोगले प्रदेशका योजना आयोगहरू आदिसँग प्रत्यक्ष–अप्रत्यक्ष रूपमा छलफल र अन्तरक्रिया गर्ने परिपाटीको सुरुआत भइसकेको छ ।

प्रदेश र स्थानीय तहका विषयगत ऐन/कानुनहरू तर्जुमा लगायतका लागि संघीय विषयगत मन्त्रालयहरूबाट नमुना कानुनहरू पठाउने, कोभिड–१९ लगायत विभिन्न मानवीय तथा प्राकृतिक विपत्तिहरूमा आवश्यक समन्वय तथा सहकार्य गर्ने, स्थानीय तह संघ/महासंघहरू, निजी तथा सहकारीसँग आबद्ध संघसंस्था आदिसँग विभिन्न विषयमा बहस/छलफल गर्ने परिपाटी बसिसकेको छ । अन्तरतह कानुनमा नपरेका कतिपय राम्रा अभ्यासको थालनी पनि भएको छ । अमेरिका, क्यानडा र ब्राजिलमा अन्तरतहसम्बन्धी संवैधानिक तथा कानुनी व्यवस्था खासै छैन, तैपनि त्यसमा कुनै दरार छैन । विधि तथा अभ्यासमा अन्तरतह सम्बन्ध परिष्कृत छ ।

स्विट्जरल्यान्ड र जर्मनीमा भने अन्तरतह सम्बन्धका केही राम्रा पाटाहरू संविधानमै लेखिएका छन् । जर्मनीमा व्यवस्थापिकाले नै अन्तरतह सम्बन्धलाई जोड्छ । उपल्लो सदन बुन्डेस्याटको रचनात्मक तथा निर्णायक भूमिकाका कारण जर्मन संघीयतामा अन्तरतह सम्बन्ध कसिलो छ । संविधानले प्रायः व्यवस्थापकीय अधिकार संघ र कार्यकारी अधिकार प्रदेश (ल्यान्डर) लाई प्रदान गरेको छ । संघले बनाएका नीति, नियम र कानुनहरूको कार्यान्वयन ल्यान्डरले गर्ने गर्छन् । तर कानुन बनाउने निकाय विशेष गरी उपल्लो सदनमा ल्यान्डरको भूमिका महत्त्वपूर्ण छ । जर्मनीमा प्रायः कानुन पहिला उपल्लो सदनमा पेस गर्ने चलन छ । संविधान संशोधन गर्दा दुवै सदनबाट दुई/दुई तिहाइ अनुमोदन आवश्यक पर्छ ।

संविधानले सीधै व्यवस्थापकीय अधिकार ल्यान्डरलाई प्रदान नगरे पनि अप्रत्यक्ष रूपले कानुन निर्माणमा भिटो प्रयोग गर्नेसम्मको अधिकार उपल्लो सदनमार्फत ल्यान्डरले गर्ने गरेका छन् । तल्लो सदनले पास गरेका कानुनलाई माथिल्लो सदनले भिटो प्रयोग गरेर उल्टाउने अधिकारसमेत छ । जर्मनीको यो राम्रो अभ्यास नेपालको राष्ट्रिय सभाका लागि अनुकरणीय छ । अन्तरतहसम्बन्धी कानुनको उठान राष्ट्रिय सभाबाट हुनुलाई राम्रो अभ्यासका रूपमा लिन सकिन्छ । अन्तरतह सम्बन्धलाई संविधानमा अलि व्यवस्थित गरेको पुरानो संघीय मुलुक स्विट्जरल्यान्ड हो ।

स्विट्जरल्यान्डमा संविधानमै संघ र प्रदेश (क्यान्टोन) को अन्तरसम्बन्धका सिद्धान्तहरू छन् । नेपालको संविधानमा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तका आधारमा हुने व्यवस्था छ । तर सिद्धान्त तथा आधारबारे संविधान मौन छ । स्विट्जरल्यान्डको संविधानमा संघ र क्यान्टोनले एकअर्काको अधिकारको सम्मान गर्ने र अधिकारहरू कार्यान्वयन गर्न सहयोग गर्ने, संघ–क्यान्टोन र क्यान्टोन– क्यान्टोनबीच कुनै विवाद भए आपसी छलफल तथा सहमतिमा सल्टाउने सिद्धान्तहरू छन् । संघको कुनै निर्णय प्रक्रियामा क्यान्टोनले भाग लिन चाहे अग्रिम जानकारी गराउनुपर्ने व्यवस्थासमेत छ । क्यान्टोनहरू आफैं मिलेर अन्तरप्रादेशिक संगठन बनाउन सक्ने, एकआपसमा सन्धिसम्झौता गर्न सक्ने र यस्ता बैठक तथा सभाहरूमा संघले समेत भाग लिन सक्ने व्यवस्था छ । यसै गरी विदेशनीतिसम्बन्धी छलफल र निर्णय गर्दा क्यान्टोनलाई पनि सहभागी गराउनुपर्ने व्यवस्था छ । तर जर्मनी र स्विट्जरल्यान्डमा अन्तरतहसम्बन्धी कानुन छैन । संविधानमा भएका व्यवस्था र अनौपचारिक रूपमा गरिएका अन्य असल अभ्यासका आधारमा हेर्दा यी देशको अन्तरतह सम्बन्ध कसिलो छ । जर्मनीको माथिल्लो सदनको राम्रो अभ्यास र स्विट्जरल्यान्डको राष्ट्रिय मुद्दा लगायतका विषयमा क्यान्टोनलाई पनि सहभागी गराउने विषय हाम्रा लागि लाभदायक हुन सक्छ ।

अन्तरतहसम्बन्धी कानुनमा यी विषयहरू नभए पनि अभ्यासका रूपमा अगाडि बढाउँदा राम्रै हुन्छ । तर यसका लागि संघीय सरकारको सोच फराकिलो हुन जरुरी छ । सन् ’९० को दशकताका संघीयतामा गएको दक्षिण अफ्रिकाको संविधानमा स्विट्जरल्यान्डकै जस्तै अन्तरतह सम्बन्धका सिद्धान्तहरूबारे चर्चा छ, जस्तै— सबै तहका सरकारले संवैधानिक मान्यता र अधिकारलाई सम्मान गर्ने, संविधानले निश्चित गरेभन्दा बढी अधिकारको अनुमान नगर्ने, एक तहको सरकारले अर्को तहको सरकारको भौगोलिक, कार्यात्मक र संस्थागत मूल्यमान्यतामा हस्तक्षेप नगर्ने आदि ।

संविधान र कानुनमा लेख्दैमा शासन प्रणाली राम्रो हुने र नलेख्दा बिग्रिहाल्ने हैन । सबभन्दा महत्त्वपूर्ण विषय शासन कसरी सञ्चालन भएको छ भन्ने हो । शासन सञ्चालनका आधारभूत मूल्यमान्यतालाई आत्मसात् गरिएको छ कि छैन, त्यो महत्त्वपूर्ण हो । संघीयतामा सरकारका विभिन्न निकायबीचको सम्बन्धलाई कसिलो बनाउने भनेकै अन्तरतह समन्वयकारी संस्थाहरूको उपस्थिति र क्रियाशीलताले हो । विशेष गरी संघीय एकाइहरूबीच साझा सरोकारका विषयमा समान धारणा बनाउन र एकआपसमा हुने विवाद, असमझदारी र मतभिन्नतालाई समाधान गर्न यी निकायहरूको भूमिका महत्त्वपूर्ण हुन्छ । यी निकायहरू जति क्रियाशील हुन्छन्, संघीयता पनि त्यति नै प्रभावकारी हुन्छ । यस आलेखको बाँकी खण्डमा नेपालको अन्तरतह समन्वयकारी संस्थाहरूबारे संक्षेपमा चर्चा छ ।

संघ–प्रदेश, प्रदेश–प्रदेश, प्रदेश–स्थानीय तह तथा स्थानीय तहहरूबीचको अधिकार क्षेत्रबारे भएको विवाद निरूपण लगायतका लागि संविधानमा संवैधानिक इजलासको व्यवस्था छ, जसमा प्रधान न्यायाधीश र न्याय परिषद्को सिफारिसमा प्रधान न्यायाधीशले तोकेका अन्य चार न्यायाधीश रहन्छन् । संवैधानिक इजलासलाई अधिकार क्षेत्रका सम्बन्धमा कुनै पनि तहका सरकारलाई आफ्नो सीमाबाहिर जान नदिने समन्वयकरी निकायका रूपमा बुझ्न जरुरी छ । यस इजलासले संविधानले दिएको अभिभाराअनुसार कार्य गरिरहेको पनि छ ।

समन्वयकारी संस्थाका रूपमा भने संविधानले सर्वोच्च निकायका रूपमा अन्तरप्रदेश परिषद्लाई मानेको छ । संघ र प्रदेश तथा प्रदेश–प्रदेशबीच उत्पन्न राजनीतिक विवाद समाधान गर्ने लगायतका प्रयोजनका लागि प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा अन्तरप्रदेश परिषद्को व्यवस्था संविधानमा छ । नेपाल सरकारका गृहमन्त्री, अर्थमन्त्री र सम्बन्धित प्रदेशका मुख्यमन्त्री यसको सदस्य हुन्छन् । संविधानमा राजनीतिक विवाद भनिए पनि अन्य विषयमा समेत छलफल गर्ने परम्पराको सुरुआत भएको छ । तर पनि अन्तरप्रदेश परिषद्कै समानान्तर संरचनाका रूपमा समन्वय तथा अन्तरसम्बन्ध व्यवस्थित गर्न प्रधानमन्त्री अध्यक्ष हुने राष्ट्रिय समन्वय परिषद्को व्यवस्था अन्तरतह सम्बन्धसम्बन्धी कानुनमा गरिएको छ । यसै गरी यही कानुनमा संघ र प्रदेशका सम्बन्धित विषय हेर्ने मन्त्रालय तथा स्थानीय तहबीच समन्वय कायम गरी नीति तथा योजना कार्यान्वयन र विकास–निर्माण लगायतमा प्रभावकारिता ल्याउन संघीय सरकारको सम्बन्धित विषय हेर्ने मन्त्रीको अध्यक्षतामा विषयगत समितिको व्यवस्था छ । अन्तरतह सम्बन्धको धागोलाई मजबुत पार्ने निकाय भनेकै विषयगत समितिहरू हुन् । सबैजसो संघीय मुलुकमा औपचारिक एवं अनौपचारिक रूपमा यस्ता समितिहरू क्रियाशील छन् । अन्तरतह सम्बन्ध कानुनले औपचारिक मान्यता भर्खर दिए पनि अनौपचारिक रूपमा यो संघीयता कार्यान्वयनको सुरुआती चरणदेखि नै कार्यान्वयन तहमा आइसकेको विषय हो ।

कानुनी, राजनीतिक र विषयगत अन्तरतह समन्वयकारी संस्थाका अलावा हामीकहाँ वित्तीय अन्तरसम्बन्धका लागि अन्तरसरकारी वित्त परिषद्को व्यवस्था अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐनमा छ । नेपाल सरकारका अर्थमन्त्री संयोजक हुने यस परिषद्मा प्रदेशका अर्थमन्त्री र प्रत्येक प्रदेशबाट दुईदुई पालिका प्रमुख/उपप्रमुखहरू सदस्य हुन्छन् । यसका अलावा प्राकृतिक स्रोतको बाँडफाँडसम्बन्धी विषयमा तीन तहका सरकारबीच हुन सक्ने सम्भावित विवाद निवारणका लागि राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको संवैधानिक व्यवस्था छ ।

प्रदेश र स्थानीय तहबीच नीतिगत सामञ्जस्य, योजना व्यवस्थापनमा रणनीतिक साझेदारी, साझा अधिकार क्षेत्रको प्रयोगजस्ता विषयमा एकरूपता कायम गर्ने लगायतका लागि मुख्यमन्त्रीको संयोजकत्वमा प्रदेश समन्वय परिषद्को व्यवस्था स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐनमा छ । अन्तरतह सम्बन्धसम्बन्धी कानुनले साबिक ऐनको व्यवस्थालाई प्रतिस्थापन गरेको छ । वास्तवमा प्रदेश र स्थानीय तहबीचको सम्बन्धलाई दरिलो पार्ने यो प्रभावशाली संयन्त्र हो । केही प्रदेशमा प्रदेश समन्वय परिषद् क्रियाशील हुँदा प्रदेश र स्थानीय तहको सम्बन्ध अति राम्रो छ । यसै गरी जिल्लाभित्रका गाउँपालिका र नगरपालिकाहरूबीच समन्वय गर्न, जिल्लामा रहने संघीय र प्रदेश सरकारी कार्यालय अनि गाउँपालिका र नगरपालिकाबीच समन्वय गर्ने प्रयोजन लगायतका लागि जिल्ला समन्वय समितिको व्यवस्था संविधानमा छ । तर वित्तीय अधिकार लगायतको कमीका कारण यो संस्था क्रियाशील हुन सकेको छैन ।

यी निकायहरूका अतिरिक्त राष्ट्रिय विकास समस्या समाधान समितिले पनि अन्तरतह समन्वयको काम गरेको छ । अन्तरतह समन्वकारी भूमिकाका लागि यति धेरै निकाय कुनै पनि संघीय मुलुकमा छैनन् । यी संस्था धेरै हुँदैमा संघीयता सुरक्षित र तहहरूबीचको सम्बन्ध प्रभावकारी र फलदायी हुन्छ भन्न सकिन्न । औपचारिक रूपमा एउटै समन्वयकारी संस्था नभए पनि अधिकांश संघीय मुलुकका तहहरूबीचको सम्बन्धमा कुनै समस्या छैन । नेपालमा पनि अनौपचारिक रूपमा कतिपय राम्रा अभ्यासको थालनी भएको छ । तर संघीयतालाई चुस्त र फलदायी बनाउने अनि संविधानले परिलक्षित गरेको विकास, समृद्धि र सुशासनलाई तीव्रता दिने हो भने अन्तरतह समन्वयकारी संस्थाहरूलाई निरन्तर क्रियाशील बनाउन जरुरी छ ।