विधिको शासन भर्सेस विधिद्वारा शासन

त्यसैले, लिखित संविधान अवलम्बन गरेका मुलुकको प्रजातन्त्र वा लोकतन्त्र केवल लोकतन्त्र मात्र नभई संवैधानिक लोकतन्त्र कहलिन्छ । प्रस्तुत आलेखमा प्रजातन्त्रमा हुने विधिको शासनको महत्त्वबारे संक्षिप्त चर्चा गरिएको छ ।

‘तिमी जतिसुकै माथि होऊ, तिमीभन्दा माथि कानुन छ’ भन्ने सार विधिको शासनको हो । विधिको शासनलाई ‘कानुनको शासन’, ‘कानुनको सर्वोच्चता’, ‘संवैधानिक सर्वोच्चता’ नामले समेत जान्ने गरिन्छ । फराकिलो अर्थमा विधिको शासनको अन्तर्य मानिसले कानुनको पालना गर्नुपर्ने र कानुनद्वारा शासित हुनुपर्ने भन्ने हो । तर, कानुनी तथा प्राविधिक अर्थमा विधिको शासनको प्रत्यक्ष अन्तरसम्बन्ध राज्य, यसका एजेन्सी र पदाधिकारीहरूसँग हुन्छ । जहाँ सरकार/राज्य र यसका एजेन्सी/पदाधिकारी कानुनद्वारा सञ्चालित हुन्छन् र कानुनको अधीनमा रहन्छन् । यसैकारण विधिको शासनलाई ‘गभर्मेन्ट बाई ल, नट बाई मेन’ भन्ने गरिएको हो ।

सरकार/राज्य र यसका एजेन्सी/पदाधिकारी कानुनको अधीनमा रही कानुनद्वारा सञ्चालित हुने विषय सरकार/राज्य वा त्यस्ता एजेन्सी/पदाधिकारीको अख्तियारी र शक्तिसँग सम्बन्धित छ । जसको अर्थ, प्रत्येक राज्य/सरकार वा सरकारी एजेन्सी/पदाधिकारीले आफ्नो शक्ति वैध ढंगले प्राप्त गर्छन् र त्यसको प्रयोग कानुनअनुरूप मात्र गर्छन् भन्ने हो । अर्थात्, कुनै पनि सार्वजनिक वा सरकारी अधिकारीले कुनै खास कानुन वा कानुनी नियमले अख्तियारी प्रदान नगरेसम्म कुनै शक्ति वा अधिकार प्रयोग गर्न सक्दैन । अवैधता र असंवैधानिकता विधिको शासनका विपरीत मान्यता हुन् ।

हाम्रो समाजमा विधिको शासनको सधैं उल्लंघन र अनादर हुँदै आएको छ । राज्य सञ्चालनको जिम्मेवारी पाएकाहरूले कानुनलाई आफूखुसी व्याख्या गर्ने र आफ्ना निहीत स्वार्थ प्राप्त गर्न त्यसको दुरुपयोग गर्ने गरेका छन् । राज्य सञ्चालनमा बसेकाहरूले विधिको शासन (रुल अफ ल) र विधिद्वारा शासन (रुल बाई ल) बीचको भेदलाई छुट्याउन र आत्मसात गर्न सकेको देखिँदैन । संविधानवाद र लोकतन्त्रले अपेक्षा गरेको विधिको शासन ‘रुल बाई ल’ को अवस्था होइन । अपितु ‘रुल अफ ल’ को विषय हो । राज्य सञ्चालकले संविधान वा कानुनलाई माध्यम बनाई आफ्नो चाहनाबमोजिम शासन सञ्चालन गर्ने अवस्था ‘रुल बाई ल’ को हो । नयाँ लोकतन्त्र प्राप्तिपछि पनि हामी ‘रुल बाई ल’ कै अवस्थामा छौ, जुन अत्यन्त दुःखद् र संवैधानिक लोकतन्त्रको मर्मविपरीत छ । हाम्रो संवैधानिक अपेक्षा पूर्णतः विधि र विधिमात्रको शासन व्यवस्था हो । जहाँ सबै प्रकारका स्वेच्छाचारिता, असमानता, विभेद, भ्रष्टाचार, अनियमितताजस्ता खराबीको कुनै उपस्थिति रहँदैन र कानुन नै सर्वोच्च हुन्छ । यसका लागि कुनै ठूलो बलिदानी, त्याग वा समर्पणको आवश्यकता पर्दैन । केवल, ‘म जतिसुकै माथि होऊँ, मभन्दा माथि कानुन छ’ भन्ने विधिको शासनको मर्मलाई आत्मसात गर्न सके पुग्छ ।

अरस्तुले करिब दुई हजार वर्षपहिले नै कुनै एक व्यक्तिको शासनभन्दा कानुनको शासन उपयुक्त हुने धारणा राखेका थिए । मध्य युग (मिडल एज) मा ईश्वरको होस् वा मानिसको कुनै न कुनै प्रकारको कानुनद्वारा मात्र संसार शासित/सञ्चालित हुनुपर्छ भन्ने सोच फैलिँदै गयो । त्यसै क्रममा तत्कालीन दार्शनिकहरूले कानुनबमोजिमको न्याय (जस्टिस एकर्डिङ टु ल) शासक र शासित दुवैको हकमा लागू हुन्छ र स्वयं राजा पनि कानुनको अधिनमा रहन्छन् भन्ने धारण जोडदार रूपमा राखे । यो अभियानमा जोन लक, ब्रेक्टन, मन्टेस्क्यू, जेएस मिलजस्ता पश्चिमा दार्शनिकहरू अग्रस्थानमा थिए । सन् १६१० मा बेलायती न्यायाधीश लर्ड कोकले एक मुद्दामा त्यसबेलाका प्रसिद्ध दार्शनिक ब्रेक्टनलाई उद्धरण गर्दै लेखेका थिए– ‘द किङ हिमसेल्फ अट नट टु बी सब्जेक्ट टु म्यान, बट सब्जेक्ट टु गड एन्ड दि ल, बिकज दि ल मेक्स हिम किङ ।’

पूर्वीय दर्शनका वेद, उपनिषद्, महाभारत, रामायण आदिमा चर्चा भएका धर्मको पालनाको महत्त्वलाई विधिको शासनकै मर्मका रूपमा लिन सकिन्छ । कारण, विधिको शासनको अभीष्ट राज्यका पदाधिकारी वा व्यक्तिलाई अनुशासित र मर्यादित बनाउने भन्ने हो । यससम्बन्धी सामग्री पर्याप्त रूपमा बाहिर नआएका र त्यसको उचित प्रचारप्रसार नभएकाले पूर्वीय दर्शनका थुप्रै गहकिला अध्ययन–अनुसन्धान र मान्यताहरू चर्चामा छैनन् ।

संसद्को शक्तिको वृद्धिसँगै विधिको शासनको अवधारणामा केही नयाँ आयाम विकसित भए । उदाहरणका लागि, कानुन सर्वोच्च हुन्छ तर त्यस्तो कानुनलाई संसद्ले आवश्यकताअनुसार परिमार्जन गर्न सक्छ भन्ने मान्यता स्थापित भयो । फलस्वरूप संसदलाई कानुन निर्माण र परिमार्जन गर्ने सर्वोच्च निकायको रूपमा स्थापित गरियो । तर, विधिको शासनमा राज्यका प्रत्येक निकायको वैधताको स्रोत कानुन हुने र कानुनबाटै उनीहरूले शक्ति र अख्तियारी प्राप्त गर्ने हुँदा संसद्लाई समेत कानुनको अधीनमा राख्न संवैधानिक सर्वोच्चताको अवधारणा प्रादुर्भाव भयो । यो अवधारणाअनुसार संसदले कानुनको निर्माण गर्ने तर त्यस्तो कानुन संविधानको सीमाभित्र हुनुपर्ने अवधारणा विकसित भयो । यस अर्थमा राज्यका सबै प्रमुख निकाय न्यायपालिका, कार्यपालिका, व्यवस्थापिकाबीच शक्तिको पृथकीकरण गर्ने र ती निकायलाई निरङ्कुश हुनबाट रोक्न शक्ति सन्तुलनको व्यवस्था गर्ने काम विधिको शासनले गर्छ । यसअन्तर्गत व्यवस्थापिकालाई कानुन निर्माण गर्ने, कार्यपालिकालाई त्यसको कार्यान्वयन गर्ने र न्यायपालिकालाई ती कामको संवैधानिकता परीक्षण गर्ने अख्तियारी दिइएको हुन्छ । शक्ति सन्तुलन गर्ने उद्देश्यले व्यवस्थापिका र कार्यपालिकाका कामकारबाहीलाई न्यायपालिकाले जाँच्न गर्छ र न्यायाधीशहरूको नियुक्ति तथा बर्खास्तीमा व्यवस्थापिका र कार्यपालिकाले भूमिका खेल्छन् । हामीकहाँ सर्वोच्च अदालतका न्यायाधीशहरूको नियुक्ति प्रक्रियामा संसदीय सुनुवाइको व्यवस्था गरिएको छ । साथै, उनीहरूविरुद्ध व्यवस्थापिकाले महाभियोग लगाउन सक्छ ।

आधुनिक संविधानवाद र विधिको शासनको एक महत्त्वपूर्ण सिद्धान्तको रूपमा रहने शक्ति पृथकीकरणको अवधारणालाई कम्तीमा चार बुँदामा संक्षेपीकरण गर्न सकिन्छ ।

१) राज्यका तीन महत्त्वपूर्ण कार्य हुन्छन्– व्यवस्थापिकीय, कार्यपालिकीय र न्यायिक । २) राज्यका यी प्रमुख कार्य राज्यका तीन प्रमुख अंग व्यवस्थापिका, कार्यपालिका र न्यायपालिकाद्वारा सम्पादित हुनुपर्छ ।

३) राज्यका यी अंग एकापसमा समान र स्वतन्त्र हुनुपर्छ ।

४) जोन लकले भनेजस्तो व्यवस्थापिकाले आफ्नो अत्यावश्यकीय शक्ति प्रत्यायोजन गर्न सक्दैन ।

शक्ति पृथकीकरणका यी अवधारणा अवलम्बन गर्ने क्रममा सन् १७८७ मा फिलाडेल्फियामा लेखिएको अमेरिकाको संविधानदेखि सन् १७८९ मा फ्रान्सको मानिस तथा नागरिकको अधिकारसम्बन्धी घोषणा र अफ्रिका तथा एसियाका नयाँ राज्यले समेत राज्यका अंगलाई तीन प्रमुख विभागमा विभाजन गरेका छन् । जुन नेपालको हकमा पनि समान रूपले लागू हुन्छ ।

आधुनिक समयमा विधिको शासनको अवधारणालाई विस्तार गर्ने व्यक्तिको रूपमा बेलायती संविधानविद् एभी डायसीलाई लिने गरिन्छ । उनले आफ्नो प्रसिद्ध पुस्तक एन इन्ट्रोडक्सन टु दि स्टडी अफ दि ल अफ दि कन्स्टिट्युसन (१८८५) मा विधिको शासनको तीन अर्थको चर्चा गरेका छन् । पहिलो, स्वेच्छाचारी अधिकारको अनुपस्थिति । यसको अर्थ राज्यमा कानुनको सर्वोच्चता हुनुपर्छ र कुनै पनि प्रकारको निरंकुश वा स्वेच्छाचारी अधिकारले स्थान पाउनु हुँदैन भन्ने हो । जहाँ, कुनै पनि मानिस कानुनभन्दा माथि हुँदैन र कानुन उल्लंघन गरेको अवस्थामा बाहेक कसैलाई सजाय दिन सकिँदैन ।

दोस्रो, कानुनको अगाडि समानता । यसको अर्थ जुनसुकै ओहदा वा हैसियत भए पनि प्रत्येक व्यक्ति सामान्य कानुन र सामान्य अदालतको संरक्षण र क्षेत्राधिकारभित्र रहन्छ । डायसीको समानताको अवधारणाले एउटा राज्यमा दुई व्यक्तिका लागि दुई कानुन र दुई अदालती व्यवस्थालाई निषेध गर्छ । आधुनिक राज्यमा सामान्य कानुन र अदालतका अतिरिक्त विशेष प्रकृतिका कानुन र अदालत गठन गरिएका हुन्छन्, यो उनको दोस्रो मान्यताको अपवाद हो । उदाहरणका लागि, हामीकहाँ तीन तहका साधारण अदालत (सर्वोच्च, पुनरावेदन र जिल्ला) का अतिरिक्त खास प्रकृतिका विवाद र मुद्दाका लागि विशेष अदालत, श्रम अदालत, प्रशासकीय अदालत, राजश्व न्यायाधीकरण आदि गठन गरिएका छन् । त्यसैगरी, छुट्टाछुट्टै विषयमा विशेष प्रकृतिका सयौं कानुन लागू छन् ।

तेस्रो, सामान्य कानुन वा अदालती निर्णयको सर्वोच्चता । बेलायतमा छुट्टै र एकीकृत संविधान नभएको सन्दर्भमा डायसीले यो तेस्रो अवधारणा बाहिर ल्याएको अवस्था हो । उनको विचारमा संविधान वा संवैधानिक संहिता कानुनका स्रोत होइनन् । सामान्य कानुन वा अदालतद्वारा गरिएका निर्णय कानुनका वास्तविक स्रोत हुन् । जसले व्यक्तिको अधिकार वा स्वतन्त्रतालाई संरक्षण गरेको हुन्छ । अर्को अर्थमा भन्दा लिखित संविधान अवलम्बन गरिएका देशको अवस्थाविपरीत डायसीले संविधानलाई सामान्य कानुनको उपजको रूपमा हेरेका छन् । जबकि, लिखित संविधान अवलम्बन गरिएको राज्यमा संविधान सर्वोच्च कानुन हुन्छ र अन्य सबै सामान्य कानुन त्यसका उपज हुन्छन् । यो बुँदामा डायसीले वैयक्तिक स्वतन्त्रताको संरक्षणलाई विधिको शासनको तेस्रो अनिवार्य सर्त मानेका छन् ।

उदारवादीहरूले विधिको शासनलाई खुला समाजको एक अभिन्न अंग मान्छन् । उनीहरूका अनुसार विधिको शासनमा प्रत्येक व्यक्ति कुनै राजा, महाराजा वा नोकरशाहको स्वेच्छाचारी निर्णय वा आदेशबाट नभई सार्वजनिक रूपमा जानकारी र लागू गरिएको कानुनद्वारा शासित हुन्छ र हुनुपर्छ भन्ने हो । त्यस्तो कानुनको मुख्य अभीष्ट सबै मानिसहरूको स्वतन्त्रताको संरक्षण गर्दै उनीहरूको खुसी प्राप्तिमा सहयोग गर्नु हो । अर्थात्, उनीहरूको विचारमा कानुन मानव जीवनमा खुसीयालीको वृद्धि र दुःखको निराकरण वा न्यूनीकरण गर्ने संयन्त्रको रूपमा विकसित हुनुपर्छ ।

विधिको शासनका लागि केही पूर्वसर्त परिपालना भएको हुनुपर्छ, तीमध्ये तीन वटा महत्त्वपूर्ण सर्तको संक्षेपमा यहाँ चर्चा गरिन्छ ।

लिखित संविधान : संवैधानिक सर्वोच्चताका लागि संविधान लिखित रूपमा हुन आवश्यक छ वा छैन भन्नेबारे विधिशास्त्रीहरूमा एउटै मत नभए पनि आधुनिक राज्य व्यवस्थामा सरकारको वैधता र सीमांकनका लागि संविधान अनिवार्य सर्त हो । संविधानले नै सम्पूर्ण राज्यव्यवस्था र राजनीतिलाई वैधता प्रदान गर्छ र उनीहरूको सीमा निर्धारण गर्छ । संविधानको अनुपस्थितिमा विधिको शासनको पूर्णता सम्भव छैन ।

सीमित सरकार : सीमित सरकारको अवधारणा लोकतन्त्र र संविधानवादको अवधारणा नजिक छ । जहाँ, सरकारको शक्तिलाई विभाजन गरी सन्तुलन र नियन्त्रणको व्यवस्था मिलाइएको हुन्छ, यसलाई शक्ति पृथकीकरण र शक्ति सन्तुलन भनिन्छ । जसको एउटै उद्देश्य सरकार वा राज्यको निरंकुशताबाट व्यक्तिको स्वतन्त्रता तथा अधिकारको संरक्षण गर्नु हो । कानुन र संविधानमा लेखिएबमोजिम सिद्धान्त र व्यवहारमा सञ्चालन हुने सरकार सीमित सरकार हो । यो स्वेच्छाचारी, अनियन्त्रित, तानाशाही, अधिनायकवादीजस्ता सरकारको विपरीत रूप हो । सीमित सरकारको अन्तरसम्बन्ध लोकतन्त्र र संविधानवादसँग हुन्छ ।

न्यायिक पुनरवलोकनको अधिकारसहितको स्वतन्त्र न्यायालय : स्वतन्त्र न्यायपालिका वा न्यायालयका लागि आवश्यक धेरै तत्त्वमध्ये संरचनागत र कार्यगत रूपमा न्यायपालिका राज्यका अन्य निकायबाट पृथक् र स्वतन्त्र रहनुपर्छ भन्ने विधिको शासनको मर्म हो । जसको मुख्य उद्देश्य राज्य वा सरकारको निरंकुश र स्वेच्छाचारी कार्य वा हस्तक्षेपबाट नागरिकको आधारभूत अधिकारको संरक्षण गर्नु हो । यस अर्थमा, न्यायालयको स्वतन्त्रता कुनै न्यायाधीश वा कानुन व्यवसायीको हितका लागि भन्दा पनि सर्वसाधारण नागरिकको हितका लागि हो भनेर बुझ्नुपर्छ । नागरिकको अधिकार संरक्षण गर्न र संविधानद्वारा प्रदत्त मौलिक हकको कार्यान्वयन गर्न गराउन न्यायालयलाई विशेष अधिकार चाहिन्छ । जसलाई हामी न्यायिक पुनरवलोकनको अधिकार भन्छौं ।

लोकतन्त्रको विश्व अभ्यासले स्थापित गरेको तथ्य हो– विधिको शासनबिना लोकतन्त्रको संरक्षण, सम्वर्द्धन र उत्थान सम्भव छैन । देशको समृद्धि, स्थायित्व र खुसी कुनै राजनीतिक दल विशेषको वादबाट नभई विधिको शासनको प्रत्याभूतिबाट मात्र सम्भव छ । शक्ति वा अख्तियारीको प्राप्ति, त्यसको प्रयोग र त्यसप्रतिको जवाफदेहिता निर्धारित विधि वा पद्धतिमा आधारित हुने अभ्यास हामीले विकसित गर्न सक्यौं भने विधिको शासनको प्रत्याभूति सम्भव हुन सक्नेछ ।

सन् २०२३ मा एक गैरराजनीतिक तथा गैरसरकारी अन्तर्राष्ट्रिय संस्था विश्व न्याय परियोजना (डब्लूजेपी) ले १४२ राष्ट्रमा गरेको विधिको शासनका आठ महत्त्वपूर्ण सूचक (सरकारको सीमितता, भ्रष्टाचारको अनुपस्थिति, खुला सरकार, मौलिक अधिकार, सुरक्षा र व्यवस्था, नियमनकारी अवस्था, देवानी न्याय र फौजदारी न्यायको सर्वेक्षण) मा नेपाल ७१ औं स्थानमा रहेको छ । दक्षिण एसियाली मुलुकमा नेपाल पहिलो स्थानमा छ । यो सर्वेक्षण र हाम्रै धरातलीय यथार्थलाई हेर्दा राज्य सञ्चालनमा रहेका व्यक्तिले कानुनी शासनको पालनालाई एउटा आदत र संस्कारको रूपमा विकास गर्न सके नयाँ संविधानले प्रतिज्ञा गरेका धेरै लक्ष्य सजिलै हासिल गर्न सकिनेछ । राजनीतिक, सामाजिक र आर्थिक न्याय यो संविधानका प्रमुख विशेषता हुन् । जसको प्राप्तिका लागि संविधानले समावेशिता र विविधताको संरक्षणलाई उच्च स्थान दिएको छ । संविधानले ३१ वटा मौलिक हकको प्रत्याभूति गरेको छ । यी हकको कार्यान्वयनका लागि संसद्ले थुप्रै कानुन बनाई लागू गरेको छ । आजको आवश्यकता संविधान र कानुनका ती सबै प्रावधानको वास्तविक कार्यान्वयन हो । यो केवल विधिका शासनको प्रत्याभूतिबाट मात्र सम्भव छ ।

निचोडमा भन्दा कानुनी निश्चितता, कार्यविधिगत निष्पक्षता र त्यसको वास्तविक कार्यान्वयन विधिका शासनका मुख्य मर्म हुन् । पहिलोले स्पष्ट र निश्चित कानुनी व्यवस्थाअन्तर्गत मात्र राज्य सञ्चालन हुनुपर्ने र राज्यका पदाधिकारी सोही कानुनद्वारा शासित हुनुपर्ने कुरामा जोड दिन्छ । दोस्रोले कानुनको प्रयोग गर्दा व्यक्तिबीच कुनै भेदभाव वा पक्षपातपूर्ण ढंगले गर्न नपाइने कुरालाई जोड दिन्छ । आशा गरौं, अबको नेपाल पूर्णतः विधिको शासनमा आधारित हुनेछ । यसका लागि राज्य सञ्चालनमा बसेकाहरूले विधिको शासन (रुल अफ ल) र विधिद्वारा शासन (रुल बाई ल) बीचको भेद छुट्याई ‘रुल अफ ल’ को संस्कारलाई विकसित गर्न सक्नुपर्छ ।

– आचार्य संविधानविद् हुन् ।

(राजनीति मात्र होइन, उद्योग, व्यवसाय, कृषि, शिक्षा, स्वास्थ्य, पर्यटन, बैंकिङ, सिनेमा, साहित्य सर्वत्र अहिले निराशा छ । देशले यो निराशाको भारी लामो समय बोक्न सक्दैन । सजीव विश्वास प्रवर्द्धन गर्न कान्तिपुरले सुरु गरेको छ विचार शृंखला– ‘प्रस्थानबिन्दु’ जहाँ फरक–फरक विज्ञले लेख्नेछन् सुधारका प्रस्तावना, निरन्तर ।)