किन कमजोर छ संघीय सुशासन ?

केही पश्चिमी देशमा पहिले नै ‘नगर राज्य’ का रूपमा राष्ट्रियता बलियो बनेको र पछि सबल ‘राज्य’ निर्माणका लागि एकीकरणमा गएको देखिन्छ भने संयुक्त राज्य अमेरिका, क्यानाडा– लगायतमा सार्वभौम राज्यहरू नै आपसमा मिलेर ‘संघ’ निर्माण भएको इतिहास छ ।

नेपाल, बेल्जियम, स्पेन, इथिओपियाजस्ता एकात्मक राज्यबाट संघीय राज्यमा पुनःसंरचना गरिएका देशहरूमा भने पहिले राज्य निर्माण भइसकेपछि ‘जातीय–सांस्कृतिक राष्ट्रियता’ को भावना विकास भएको पाइन्छ । लामो समयको एकात्मक राज्यको अभ्यासबाट अनुभूति गरिएको बहुसंख्यकको तानाशाही, सापेक्षिक आर्थिक वञ्चितीकरण, पहिचानको समस्या, स्थानीयवादप्रतिको मोह आदि कारणले संघीयताको माग यी देशमा भएको देखिन्छ ।

अमेरिकी संविधानका निर्मातामा संघीयता र अझ संघभित्रको एकाइ राज्यप्रति बढी मोह देखिन्थ्यो । जनताको भावनात्मक लगाव केन्द्रीय सरकारभन्दा राज्यप्रति हुन्छ किनकि यसले जीउ, धन र व्यक्तिगत स्वतन्त्रताको रक्षा राम्रोसंग गर्छ भन्ने मान्यता संविधाननिर्माताहरू म्याडिसन र ह्यामिल्टनको थियो । स्थानीय स्तरमा लोकतान्त्रिक सहभागिता बढी हुने, सामाजिक, भाषिक र जातीय एकरूपता हुने हुँदा विविधताको सम्बोधन हुने तथा स्थानीय सरकारका एजेन्डाहरूमाथि नै जनताको नियन्त्रण हुने भएकाले राज्यहरूलाई बढी अधिकार दिइनुपर्छ भनेर उनीहरूले बहस नै छेडेका थिए ।

सन् १९४५ पछि उपनिवेशबाट मुक्त भई जन्मिएका स्वतन्त्र राज्यहरूले साम्राज्यवादी शक्तिले गरेको गल्ती नदोहोर्‍याउने भन्दै आफ्ना जनताको लोकतान्त्रिक लालसाको सम्मान गर्ने र राजनीतिक शक्ति बाँडफाँट गरेर राष्ट्रिय एकता मजबुत बनाउन संघीयता अवलम्बन गर्ने क्रम बढ्न थाल्यो । द्वन्द्वपश्चात्को संक्रमणकालीन व्यवस्थापनमा लागेका कंगो, इराक, सुडान, दक्षिण अफ्रिका, नेपाललगायतले सबै वर्ग र भेगलाई आपसमा समेटेर एकताको आधार विविधतालाई बनाउन संघीयता अवलम्बन गरे । अहिले संघीयता अवलम्बन गर्ने देशको संख्या २९ छ र विश्व जनसंख्याको ४० प्रतिशत जनता संघीय शासन प्रणालीबाट शासित रहेको अनुमान छ ।

नेपालले संघीयता अवलम्बन गरेको आठ वर्ष व्यतीत भसकेको छ भने संघीय एकाइहरू प्रदेश र स्थानीय तहको दोस्रो चरणको निर्वाचनबाट आएका जनप्रतिनिधिहरू कार्यरत छन् । यस अवधिमा संघीयता कार्यान्वयन र कार्यसम्पादनलाई लिएर मिश्रित धारणा सार्वजनिक भइरहेको छ । बौद्धिक भनिने जमातका बहुसंख्यक यसको आलोचक देखिएका छन् भने, स्थानीय वस्तुस्थितिसँग परिचित हुनेहरूचाहिँ पूर्ण समर्थक नदेखिए पनि कमै आलोचना गर्छन् । आलोचकहरू संघीयता सेतो हात्ती भयो र यसलाई राज्यको स्रोतसाधनले धान्न नसकिने तर्क दिने गर्छन् । यसका समर्थक यसलाई सयौं वर्षदेखिको एकात्मक राज्यको धङधङी बोकेका केन्द्रीयतावादी मानसिकताको संज्ञा दिने गर्छन्् । जे भने पनि एउटा सत्य के हो भने, यसको अभ्यास भएका आठ वर्षमा तीन तहका सरकारबीच सहकार्य, समन्वय र सहकारितामा भने कमी देखिएकै हो ।

आधुनिक नेपालको निर्माण भएको अढाइ सय वर्षसम्म एकात्मक राज्यप्रणालीमा रहेको नेपालका लागि जटिल प्रक्रिया र सञ्जालीकृत शासनमा काम गर्नुपर्ने यो व्यवस्था चुनौतीपूर्ण हुने नै भयो । यसबाहेक केन्द्रले प्रदेश र स्थानीय तहलाई मातहत निकाय (सब्सिडायरी युनिट) को व्यवहार गर्न खोज्नु एवं प्रदेश र स्थानीय सरकारले आफूलाई राष्ट्रबाहिरको छुट्टै टापु (आइसोलेटेड आइल्यान्ड) का रूपमा प्रस्तुत गर्न खोज्नुले संघीयताको सुखद भविष्य देखाउँदैन । यस संविधानका निर्माता भनिने ठूला दलका नेताहरूले नै संविधान र संघीयताप्रति इमानदार नभई स्वामित्व लिन नचाहनुले यो नयाँ व्यवस्था कमजोर हुँदै छ ।

प्रदेशहरूको पनि केही अपरिपक्वता देखिन थालेको छ । प्रदेश सरकारहरूले के बुझ्न जरुरी छ भने, उनीहरू छुट्टै राष्ट्र होइनन्, संघभित्रका एकाइ हुन् । पूर्व अमेरिकी राष्ट्रपति अब्राहम लिंकनले यस सम्बन्धमा स्पष्ट पार्दै बोलेका थिए, ‘राज्यको अस्तित्व संघमा मात्र हुन्छ । यसबाहेक अन्य कानुनी अस्तित्व हुँदैन । उनीहरूले यसको उल्लंघन कानुन तोडेर क्रान्तिको माध्यमबाट मात्रै गर्न सक्छन् ।’ केन्द्र र अन्य तहका सरकारहरूले आफ्ना सीमा नबुझ्दा समस्या हुन थालेको छ ।

एकात्मक राज्य प्रणालीबाट संघीय स्वरूपमा रूपान्तरण गर्ने काम ज्यादै चुनौतीपूर्ण त छँदै छ, यो निकै जोखिमपूर्ण पनि हुने गर्छ । एकात्मक राज्य संयन्त्रका कार्यशैली, शक्तिका स्रोत, उत्तरदायित्व केन्द्र, अधिकार र अधिकारीहरूबीचको अन्तरसम्बन्ध सबै भत्किएर नवीन स्वरूपमा जानुपर्दा यसमा अभ्यस्त हुन नै लामो समय लाग्न सक्छ । नेपालका लागि त अझ अप्ठेरो स्थिति यस कारणले छ कि, हाम्रो संघीयता सार्वभौम राष्ट्रहरू मिलेर ‘संघ’ निर्माण भएको हैन, केन्द्रमा भएको अधिकारको विस्तारण (डिफ्युजन) गरिदिएर नेपालको राष्ट्रियतालाई अझ सबल बनाउन खोजिएको हो । तर संविधानमा अधिकार क्षेत्रको बाँडफाँट गरिदिएर संघीयता आफैं कार्यान्वयन हुने होइन, त्यसका लागि पूर्वाधारहरू तयार पार्ने काम केन्द्रको हो ।

अहिलेसम्म छाता ऐन भनिएको संघीय निजामती ऐन जारी भएको छैन जसले गर्दा प्रदेशहरूले प्रदेश निजामती ऐन कार्यान्वयन गर्न सकेका छैनन् । प्रहरीतर्फ त झन् भद्रगोल छ । प्रहरी समायोजन ऐन–२०७६ एवं नेपाल प्रहरी र प्रदेश प्रहरी (कार्यसञ्चालन, सुपरिवेक्षण र समन्वय) ऐन–२०७६ जारी भएको चार वर्षसम्म पनि नियम, निर्देशिका नबनेको बहाना देखाएर प्रहरी समायोजन हुन सकेको छैन । केन्द्रको कर्मचारी समायोजनमा देखिएको भद्रगोलले थप समस्या उत्पन्न भएको छ । कर्मचारीतन्त्रको असहयोगी व्यवहारले प्रशासनिक संघीयता जटिल बन्दै गएको छ । संविधानको धारा २८५ र अनुसूचीहरूमा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको आफ्नै सार्वजनिक सेवा हुने स्पष्ट उल्लेख हुँदाहुँदै स्थानीय सरकारको प्रमुख प्रशासकीय अधिकृतसम्म केन्द्रले पठाउनुले उच्च तहका कर्मचारीहरूमा केन्द्रीकृत मानसिकता रहेको बुझ्न सकिन्छ ।

केन्द्रबाट खटिएका कर्मचारीहरूको उत्तरदायित्व केन्द्र/संघमा हुनुले उनीहरूलाई आफूप्रति वफादार बनाउन प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई समस्या परेको देखिन्छ । यसबाहेक यी कर्मचारीहरू कामप्रति लगनशील हुनुभन्दा सरुवा हुने मनस्थितिमा सुरुदेखि नै हुनुले कार्यसम्पादनप्रति प्रतिबद्ध हुन नसकेको स्थिति छ । यिनै समस्याहरू समाधान होऊन् भनेर प्रदेश मुख्यमन्त्रीहरूले समेत केन्द्रमा सामूहिक दबाब दिइरहेका छन् । हालै सम्मानित राष्ट्रपतिले समेत ठूला दलका नेताहरू बोलाएर प्रदेशहरूको समस्या फुकाइदिन भनेको खबर सार्वजनिक भएको थियो । धेरथोर अपरिपक्वता प्रदेश र स्थानीय सरकारहरूमा देखिए पनि संघीयताको प्रभावकारी कार्यान्वयनमा मुख्य कमजोरी केन्द्र सरकारकै देखिन्छ । संविधानले अभिभावकको भूमिका दिएको संघले अन्य तहका सरकारलाई ‘अवाञ्छित शिशु’ को व्यवहार गर्न मिल्दैन ।

कुनै पनि राजनीतिक प्रणाली आफैं साध्य होइन, नागरिकका हित कल्याणको साधन मात्र हो । त्यसैले सरकारहरू जनतासंग राम्रो सम्बन्ध विकास गरेर आफ्नो वैधानिकता कायम गर्न राज्य संयन्त्रहरूको सचेत व्यवस्थापन गरी सुशासन दिन सक्षम हुनुपर्छ । जब जनप्रतिनिधिहरू जनताप्रति बढी जवाफदेह हुन्छन्, जब राज्य र सरकारले वितरण गर्ने सेवा निष्पक्ष, समन्यायिक र प्रभावकारी हुन्छ तब सुशासन छ भनिन्छ । सुशासन त्यसैले जनताको अनुभूतिमा खोज्नुपर्ने हुन्छ । यसको प्रत्याभूति केन्द्रले भन्दा जनतानजिकको सरकारले बढी गर्न सक्छ भन्ने मान्यता बनेको छ । किनकि उनीहरू जनताका दैनन्दिन समस्या समाधान गर्न जनतासँगै काम गर्नुपर्छ । जनताको नजरमा केन्द्रका कर्मचारीहरू ‘रिमोट ब्युरोक्रेट्स’ हुन् जसले जनताको मागको राम्रो प्रतिनिधित्व गर्न सक्दैनन् । जनताको यही विश्वास नै अहिले स्थानीय र प्रदेश सरकारका लागि निल्नु न ओकल्नु भइरहेको छ ।

गान्धी, मन्डेला, केनेडीहरूलाई फरक नेतृत्व क्षमताका कारण अहिलेसम्म सम्झिने गरिन्छ । उखान छ, ‘अवसरबिनाको क्षमता खेर जान्छ भने क्षमताबिनाको अवसर व्यर्थ हुन्छ ।’ अहिले अवसर पाएकाहरूले क्षमता देखाउन सक्नुपर्छ ताकि मतदाताले गर्व गर्न सकून् । केनेडीले तत्काल असम्भव लाग्ने चन्द्रमामा मानव पठाएर अमेरिकी झन्डा गाड्ने सपना देखे । उनले भनेका थिए, ‘यो सफल हुनेछ र यो दशकको अन्त हुनुअघि नै सफल हुनेछ ।’ उनको यो सपना लक्ष्यको एक वर्षअघि नै सफल भयो । यसलाई ‘कास्ट आइरन’ प्रतिबद्धता भन्ने गरिन्छ । हाम्रा निर्वाचित जनप्रतिनिधिहरू यस्तै दीर्घकालीन सोचले काम गरे साँच्चै राजनेताका रूपमा स्थापित हुनेछन् । ह्यारोल्ड ल्यासबेलले ‘थ्योरी आफ प्रोपगान्डा’ मा लेखेका छन्, ‘निर्वाचित सरकारहरूले चार प्रकारले काम गर्छन्— पहिलो रमाइलो गर्ने (ब्लोविङ बबल), दोस्रो चाचापापा बाँड्ने (डिस्ट्रिब्युटिङ गुडिज), तत्काल समाधान गर्ने (फाइटिङ फायर) र भविष्य बुन्ने (विभिङ फ्युचर) । अहिले निर्वाचित हुनेहरूको तत्काल वाहवाही पाउने काममा ध्यान जान थालेको देखिएको छ । भविष्यपरक सोच कमैमा देखिएको छ ।

सुशासन दिने हो भने मुख्य तीन पक्षमा ध्यान दिनुपर्छ । पहिलो हो— प्रक्रिया । अर्थात्, प्रक्रियालाई पारदर्शी तुल्याउने । दोस्रो, सेवाको सार सामग्री (कन्टेन्ट) । अर्थात्, वितरण गरिने सेवाहरूलाई तल्लो वर्गको मागअनुरूप बनाउने । तेस्रो, सेवा वितरणीयता (डेलिभरेबल) । अर्थात्, गरिब र निमुखाको जीवनस्तर र प्रतिष्ठा बढ्ने गरी सेवा वितरण गर्ने । सबै वर्गका सार्वजनिक सेवाहरूका माग एकनासका हुँदैनन् । त्यसैले नयाँ सेवाको ‘डिजाइन’ र ‘डेलिभरी’ मा सिर्जनशीलता देखाउन सक्नुपर्छ । जनताप्रति उत्तरदायी हुन संस्था र प्रक्रियामा जनताको प्रतिनिधित्व कुनै न कुनै रूपमा गराउन सक्नुपर्छ ।

सुशासनका चार स्तम्भ छन्— जनताको स्वामित्व, पारदर्शिता र उत्तरदायित्व, समता र पूर्वानुमेयता । उत्तरदायित्व र पारदर्शिताको प्रत्याभूति सुशासनको पहिलो शर्त हो । खुला सरकारको अवधारणा अनुरुप आफ्ना कामकारबाही जनताका लागि खुला राख्ने प्रबन्ध गर्नुपर्छ । जनताको आवाज मुखरित गर्ने मंच र क्षेत्रहरू उपलब्ध गराउन सक्नुपर्छ । सार्वजनिक सुनुवाइ, गुनासा सुनुवाइ, रिपोर्ट कार्ड, सेवाग्राही सर्वेक्षण, नागरिक बडापत्र, सामाजिक र सार्वजनिक लेखापरीक्षणजस्ता मञ्चहरू र नागरिक परामर्श समिति, नागरिक कचहरी, नागरिक सिनेट, सिटिजन जुरीजस्ता संरचनात्मक व्यवस्था (एरेना) दिएर उत्तरदायी सरकार भएको सन्देश दिन सकिन्छ । यसबाहेक सेवाग्राहीको सन्तुष्टि मापन गर्न ‘ह्याप्पिनेस मिटर’ को व्यवस्था यूएईको दुबई सरकारले लागू गरेको छ, जुन हाम्रा लागि पनि उपयोगी हुन सक्छ । अहिले नयाँ अवधारणा ‘नयाँ सार्वजनिक शासन’ केही देशमा सफलतापूर्वक लागू गरिएको छ । यसमा सह–उत्पादन (को–प्रोडक्सन) का नाममा सार्वजनिक सेवाको डिजाइन र डेलिभरीमा सेवाग्राही नागरिकहरू नै संलग्न गराइने तथा सह–निर्माण (को–कन्स्ट्रक्सन) का नाममा नीति निर्माणमा सरोकारवाला नागरिकहरूको ‘नीति समुदाय’ संलग्न गराउने व्यवस्था सफल भइरहेको छ । नेपालले यसअघि लागू गरेको सामुदायिक प्रहरी र सामुदायिक वन यस अवधारणाको नजिक देखिन्छन् ।

नेपाल संघीयता अवलम्बन गर्ने देशहरूमा पछिल्लो लहरमा पर्छ । त्यसैले संघीयताको जग निर्माण नै प्राथमिकतामा पर्दै गएको छ र सुशासन बलियो बनाउने काममा अलमल भइरहेको छ । केन्द्रको ‘हेजिमोनी’ कायम गर्न दिइने निर्देशनात्मक आदेश, अदालतको हस्तक्षेप, जनप्रतिनिधिहरूमा अनुभवको कमी, केही हदसम्म सेवाग्राहीको राजनीतिले कार्यसम्पादनमा असर पर्दै गएको देखिन्छ । व्यक्तिगत स्वार्थका लागि पद दुरुपयोग हुनु, भ्रष्टाचार बढ्नु, क्षेत्राधिकारसम्बन्धी विवाद हुनुलगायतले सुशासन सुदृढ हुन सकेको छैन । भर्खरै संघीयतामा गएकाले सुशासनको अनुभूति गर्न समय त लाग्छ नै, तर अहिलेसम्म जनताको प्रतिक्रिया सकारात्मक हुन सकेको छैन । केही स्थानीय तहको प्रशंसनीय काम अपवाद हो, अधिकांश प्रदेश र स्थानीय सरकारले सुशासनको जग बसाल्न सकेका छैनन् ।

सुशासन राज्यका कार्यहरूको अत्युत्तम व्यवस्थापनको स्थिति हो । विश्व बैंकका अनुसार, सुशासनको स्थिति देखाउने छ वटा सूचक छन्— जनताको आवाज र उत्तरदायित्व, राजनीतिक स्थिरता, सरकारको प्रभावकारिता, नियामक गुण, विधिको शासन र भ्रष्टाचार नियन्त्रण । यी सूचकमा समग्र नेपालकै स्थिति नकारात्मक रहेको विश्व बैंकको प्रतिवेदनमा उल्लेख छ । ट्रान्सपरेन्सी इन्टरनेसनलको पछिल्लो प्रतिवेदनले पनि नेपाललाई ३४ प्राप्तांकसहित भ्रष्ट देशको सूचीमा ११० औं स्थानमा राखेको छ । यस्तो स्थितिमा संघीय संरचनाका तीनै तहका सरकारहरूको सुशासन प्रवर्द्धनमा प्रभावकारिता नदेखिएको मान्नुपर्छ ।

संघीय राज्यप्रणाली भनेकै नागरिक एकभन्दा बढी सरकारबाट प्रशासित हुनु हो । एकात्मक सरकार हुँदा आफ्नो अधिकार संकुचित होला भनेर भयमा रहेका नेपालीलाई अब तीन तहका सरकारबाट स्वतन्त्रता बचाउनु परेको छ । यी सरकारहरूको नीतिगत हस्तक्षेपले नागरिक सुविधा भोग्नभन्दा हैरानी बेहोर्न बाध्य भएका छन् । करमाथि करको बोझ थपिएको छ र काम गराउन धाउनुपर्ने केन्द्रहरू बढेका छन् । केही देशमा जस्तै ‘कस्टमर जर्नी म्यापिङ’ गरेर हेरेमा हैरानीको भयावह चित्र सामुन्ने आउनेछ । अझ कुन सेवाका लागि को जिम्मेवार हो भन्ने अन्योलसमेत देखिन थालेको छ ।

प्रकोप व्यवस्थापन, महामारी नियन्त्रणको समयमा एकले अर्को तहलाई दोषारोपण गरेको तथ्य हाम्रा सामु छ । समयमै यी समस्याहरूको सचेत व्यवस्थापन गर्न सकियो भने संघीय सुशासनले सार्थक रूप लिन सक्छ । अहिलेको परिवर्तन साँच्चै क्रान्तिकारी छ । सिंहदरबार सात प्रदेशमा पुग्नु र प्रशासकीय केन्द्रहरू ७५३ स्थानमा पुग्नु आफैंमा ठूलो परिवर्तन हो । तर यो परिवर्तनलाई सुशासनको प्रत्याभूतिमा सार्थक बनाउन सक्नुपर्छ । संविधानमा रहेका अन्योल हटाउने, आवश्यक कानुन जारी गर्ने, कर्मचारी व्यवस्थापनमा स्वायत्तता दिएर प्रदेश र स्थानीय सरकारको क्षमता बढाउने, सुपरिवेक्षण होइन निगरानी र अधीनस्थ होइन समन्वयको नीति लिने काम संघ सरकारले तत्काल गर्नुपर्छ । प्रदेश र स्थानीय सरकारहरूले आफ्ना संगठनहरूलाई नैतिक संगठन बनाउन नैतिक पूर्वाधार तयार पार्ने, उथलपुथलपूर्ण परिवर्तन ल्याउने प्रवर्तनीय कामहरू गरेर अन्य सरकारभन्दा आफू अगाडि भएको देखाउन सक्नुपर्छ । यसो भयो भने प्रतिस्पर्धात्मक वातावरण बन्न गई सुशासनको प्रत्याभूति पनि हुँदै जान्छ ।

प्रदेश र स्थानीय सरकारमा अनुभवको कमी छ र सिक्दै प्रणाली बसाल्नुपरेको छ । तर जसले आफूपनि नवीन प्रवर्तन गर्न सक्दैन र अरूको नक्कल पनि गर्न सक्दैन, ऊ पछि पर्ने निश्चित छ । जनतालाई राजनीतिक प्रणालीको मतलब हुँदैन, उनीहरूका लागि सुशासनको अनुभूति गर्न पाउनु नै ठूलो कुरा हो । यी सरकारहरूले सञ्जालीकृत शासनमा काम गर्न सिक्नुपर्छ न कि एकलकाँटे व्यवहार (साइलो मेन्टालिटी) देखाउनुपर्छ । यो सञ्जाल पनि ‘फिसरनेट’ जस्तो आत्मीय हुनुपर्छ, ‘फायरवुड नेट’ जस्तो हलुका होइन ।

तीनै तहका सरकारले सहकारिताका आधारमा काम गरेर जनतालाई सुविधा दिन सक्नुपर्छ । अहिलेको स्थिति हेर्दा हाम्रो संघीयता ‘पिकेट फेन्स’ मोडालिटीको जस्तो देखिएको छ जहाँ अधिकारका लागि एकअर्कासँग लड्ने गरिन्छ । यो स्थितिमा सुधार हुनुपर्छ र संघीय सुशासनको प्रत्याभूति दिन सक्नुपर्छ । नत्र ह्यारोल्ड लास्कीले जस्तै संघीयताको युग गयो (दी इपोक अफ फेडरालिज्म इज ओभर) भन्ने अवस्था आउनेछ ।