राष्ट्रपतिलाई अध्यादेश अस्वीकार गर्ने अधिकार छ ?

मन्त्रिपरिषद्ले अध्यादेश पठाएको एक साता बित्दा पनि जारी गर्ने वा अस्वीकृत गर्ने विषयमा राष्ट्रपति विद्यादेवी भण्डारी निर्णय गरेकी छैनन् ।

नागरिक उन्मुक्ति पार्टी र जनमत पार्टीको मागबमोजिम जेलमा रहेका उनीहरूका नेता–कार्यकर्ता छुटाउन अघि बढाइएको अध्यादेशले एकैपटक कम्तीमा तीनवटा प्रश्न जन्माएको छ । पहिलो, यो अध्यादेशले मुद्दा फिर्ता लिने सम्बन्धमा नेपालले गर्दै आएको अभ्यासमा ‘पाराडाइम सिफ्ट’ गर्ने छ । प्रचलित फौजदारी न्याय प्रणालीमा यति ठूलो परिवर्तन जनताका प्रतिनिधिले छलफल नगरी कार्यकारीको इच्छाशक्तिमा मात्रै गर्न मिल्छ कि मिल्दैन ? दोस्रो प्रश्न हो– निर्वाचन सम्पन्न भएर ताजा जनादेश लिएर नयाँ जनप्रतिनिधि आउँदै गरेको सन्दर्भमा प्रतिनिधिसभाको अधिकारमा समेत हस्तक्षेप गर्ने गरी सरकारले राजनीतिक उद्देश्यले अध्यादेश ल्याउन पाउँछ कि पाउँदैन ? र, तेस्रो प्रश्न हो, हाम्रो संवैधानिक व्यवस्थामा राष्ट्रपतिलाई सरकारले पठाएको अध्यादेश जारी नगर्ने वा त्यसमा ‘विचार गर्ने’ अधिकार छ कि छैन ?

सुरुमा पहिलो प्रश्नलाई हेरौं– यो अध्यादेशले हाम्रो फौजदारी न्याय प्रणालीमा जे परिवर्तन गर्न खोजेको छ, संसद्मा छलफल नगरी कार्यकारीको अधिकारले मात्रै कानुनमा त्यो तहको परिवर्तन गर्न मिल्छ कि मिल्दैन ?

अध्यादेशले ‘मुलुकी फौजदारी कार्यविधि संहिता’ को दफा ११६ मा एउटा उपदफा थप्ने प्रस्ताव गरेको छ । उक्त दफामा रहेका ८ वटा उपदफाले निश्चित प्रकृतिका मुद्दा फिर्ता लिन सकिने व्यवस्था गरेका छन् र त्यसका लागि अपनाउनुपर्ने प्रक्रिया पनि तोकेका छन् । त्यहीअनुसार सरकारले कानुनमै रोक लगाइएका बाहेकका र जिल्ला अदालतमा विचाराधीन मुद्दा फिर्ता लिन सकिने व्यवस्था गरेको छ । सरकारले अहिले अध्यादेशमार्फत ‘जुनसुकै तहका अदालतमा विचाराधीन मुद्दा पनि फिर्ता लिन सक्ने’ व्यवस्था गर्न लागेको छ । कानुनविद्हरूका अनुसार यो अध्यादेशका विषयमा सबैभन्दा ठूलो समस्या यहीं छ । ‘अदालतका फैसलाहरू माथिल्लो तहको अदालतले फैसला नै गरेरबाहेक उल्ट्याउन सक्दैन । अध्यादेशको यो व्यवस्था कार्यान्वयन हुने हो भने जिल्ला वा उच्च अदालतका फैसलालाई सरकारले सिधै निष्क्रिय बनाउन सक्छ । सरकारले त्यत्रो ठूलो अधिकार आफूमा लिन खोजेको छ,’ एक पूर्वन्यायाधीशले भने, ‘यो कुरा हाम्रो संविधान, कानुन र सर्वोच्च अदालतले विकास गरेको नजिरसँग सिधै बाझिन्छ । यस्तो अधिकार कुनै पनि सरकारलाई छैन । यो त विधिको शासन र शक्ति पृथकीकरणको आधारभूत मान्यताकै विपरीत छ ।’

हुन पनि तल्ला अदालतले गरेका फैसलालाई माथिल्ला अदालतले न्यायिक प्रक्रिया पूरा गरेर मात्रै उल्टाउन सक्छन् । अध्यादेशले भने माथिल्ला अदालतमा निहित ‘पुनरावेदनको क्षेत्राधिकार’ अप्रत्यक्ष रूपमा सरकारमा सार्न खोजेको देखिन्छ । नेपालको फौजदारी कानुनमा जिल्ला अदालतमा विचाराधीन मुद्दा मात्र फिर्ता लिन सक्ने व्यवस्था छ । जुनसुकै तहका अदालतमा विचाराधीन मुद्दा पनि फिर्ता लिने अधिकार सरकारलाई दिने हो भने तल्ला अदालतले गरेको फैसला र त्यसमाथि माथिल्ला अदालतमा लाग्ने पुनरावेदनको अर्थ रहने छैन ।

कानुनविद्का अनुसार कानुन र सर्वोच्च अदालतले प्रतिपादन गरेका सिद्धान्तले फौजदारी मुद्दा फिर्ता लिन पाउने सरकारको अधिकारलाई सीमित पारेका छन् । सरकारले केही अपवादजन्य अवस्थामा मात्रै मुद्दा फिर्ता लिन पाउँछ । त्यसका लागि पनि कानुनबमोजिम प्रक्रिया अनिवार्य पालना गर्नुपर्छ । दिगो र शान्तिपूर्ण राजनीतिका लागि कतिपय अवस्थामा आन्दोलनरत पक्षलाई मूलधारमा ल्याउन पनि सरकारले सम्झौता गरेर मुद्दा फिर्ता लिनुपर्ने अवस्था आउन सक्छ । आस्थाका आधारमा थुनिएका, राजनीतिक प्रतिशोध साधेर मुद्दा लगाइएका र सामान्य कसुरमा पनि गम्भीर अपराधको अभियुक्त बनाइएका व्यक्तिका मुद्दा सरकारले फिर्ता लिन सक्छ ।

काठमाडौं विश्वविद्यालय (केयू) को ‘स्कुल अफ ल’ का डिन ऋषिकेश वाग्ले कानुनले सरकारको मुद्दा फिर्ताको अधिकारलाई सीमित पारेको भए पनि ती व्यवस्था सधैंका लागि अकाट्य हुन् भन्न नमिल्ने बताउँछन् । उनी भन्छन्, ‘राज्यले आवश्यकताअनुसार निर्णय गर्न पाउँछ । तर, त्यसका लागि कानुन निर्माणको उद्देश्य सोहीबमोजिम हुनुपर्छ । अहिले सरकार गठनका लागि सहज वातावरण बनाउन मात्र अध्यादेश ल्याइएको देखिन्छ । यो सरासर गलत छ ।’

पूर्वप्रधानन्यायाधीश अनुपराज शर्मा एक तहको अदालतबाट फैसला भइसकेको मुद्दा फिर्ता लिनै नमिल्ने बताउँछन् । ‘कहिलेकाहीं जेलमा रहेको व्यक्तिलाई छुटाउनुपर्ने अवस्था आउन पनि सक्छ, त्यसका लागि सरकारले निर्णय गरेर राष्ट्रपतिमार्फत सजाय माफी मिनाहा गर्ने हो,’ उनले भने, ‘राजनीतिक उद्देश्यले ल्याइएको यो अध्यादेश सिधै संविधानविपरीत छ ।’

अब अर्को प्रश्नलाई हेरौं । ताजा जनादेश लिएर आउँदै गरेको प्रतिनिधिसभाको अधिकारमा समेत हस्तक्षेप गर्ने गरी सरकारले अध्यादेश ल्याउन पाउँछ कि पाउँदैन ?

सिद्धान्ततः सरकारले संसद् नरहेको वा अधिवेशन नचलेको अवस्थामा अध्यादेश ल्याउन पाउँछ । संविधानको धारा ११४ मा ‘संघीय संसद्का दुवै सदनको अधिवेशन चलिरहेको अवस्थामा बाहेक अन्य अवस्थामा तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा राष्ट्रपतिले अध्यादेश जारी गर्न सक्ने’ व्यवस्था छ । संविधानको यो धारामा रहेको ‘तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा’ भन्ने वाक्यांशले सरकारको स्वेच्छाचारितालाई नियन्त्रण गर्छ । यसअघि केपी शर्मा ओली सरकारले ल्याएको नागरिकतासम्बन्धी अध्यादेशलाई अन्तरिम आदेशमार्फत रोक लगाउँदा सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासले २०७८ जेठ २७ मा यससम्बन्धी व्याख्या पनि गरेको छ । त्यसमा भनिएको छ, ‘सरकारले अध्यादेश जारी गर्दा संविधानद्वारा निर्धारित सीमा नाघ्न सक्दैन । शासकीय सुविधा वा अमूक राजनीतिक उद्देश्य प्राप्तिका लागि विधायिका (संसद्) लाई छलेर अध्यादेश जारी गर्दा त्यसबाट विधायिकाको अधिकार र प्रभावकारितामा अनुचित हस्तक्षेप गरेको अवस्था पैदा हुन सक्छ । विधायिकालाई छल्ने उद्देश्यले जारी गरिएको अध्यादेशलाई छद्म विधायन मानिन्छ र त्यस प्रकारको अध्यादेशले संवैधानिक वैधता प्राप्त गर्न सक्दैन भन्ने कानुनी सिद्धान्त रहिआएको छ ।’

सरकार निर्माणका लागि बहुमत नपुगेपछि नागरिक उन्मुक्ति पार्टी र जनमत पार्टीको समेत समर्थन जुटाउन सरकारले उनीहरूको मागबमोजिम नेता–कार्यकर्ता छुटाउन अध्यादेश ल्याउने निर्णय गरेको हो । त्यसैले सर्वोच्च अदालतले नागरिकतासम्बन्धी अध्यादेश रोक्न ‘शासकीय सुविधा वा अमूक राजनीतिक उद्देश्य प्राप्तिका लागि विधायिकालाई छलेर अध्यादेश जारी गर्दा त्यसबाट विधायिकाको अधिकार र प्रभावकारितामा अनुचित हस्तक्षेप हुन जान्छ’ भनी गरेको व्याख्या अहिलेको सन्दर्भमा पनि आकर्षित हुने देखिन्छ ।

केयूको ‘स्कुल अफ ल’ का डिन वाग्ले सरकारले सबै वैध अधिकार प्रयोग गर्न पाउने भए पनि त्यसको औचित्य परीक्षण हुने बताउँछन् । ‘विधायिका आउँदै छ भन्ने मात्र आधारमा निरपेक्ष रूपमा सरकारलाई अध्यादेश ल्याउने अधिकार छँदैछैन भन्न त मिल्दैन । कुनै युद्ध वा प्राकृतिक विपत्तिको अवस्था आयो भने सरकारले अध्यादेश ल्याउँदा पनि प्रश्न उठ्दैन,’ उनले भने, ‘तर, अहिले ल्याउन लागिएको अध्यादेशको अत्यावश्यक उद्देश्य देखिँदैन । केवल सरकार बनाउन सजिलो हुने गरी ल्याउन लागिएको अध्यादेश नैतिकता र राजनीतिक स्वच्छताका हिसाबले पनि अनुपयुक्त छ ।’

पूर्वप्रधानन्यायाधीश शर्मा पनि अहिलेको कामचलाउ सरकार सत्ता प्राप्तिका लागि जुनसुकै हदसम्म जान तयार देखिएको बताउँछन् । ‘अध्यादेश अहिले नै नल्याई नहुने अर्जेन्सी केही देखिँदैन । १०/१५ दिन कुरेर कानुन संशोधन गर्न नै आवश्यक छ भन्ने सरकारले ठान्छ भने प्रतिनिधिसभाबाट निर्णय गराउन के को आपत्ति हो ? बुझ्न सकिएको छैन,’ उनले भने ।

अब तेस्रो प्रश्नमाथि चर्चा गरौं– सरकारले पठाएको अध्यादेशमाथि ‘विचार गर्ने’ कुनै पनि अधिकार राष्ट्रपतिलाई छ कि छैन ?

राष्ट्रपति भण्डारीले यसअघि संघीय संसद्ले दुई पटक पारित गरी पठाएको नागरिकतासम्बन्धी विधेयकलाई समेत संविधानविपरीत प्रमाणीकरण गरिनन् । सम्पत्ति शुद्धीकरणसम्बन्धी कानुनहरूलाई संशोधन गर्न ‘केही नेपाल ऐन संशोधन गर्न बनेको विधेयक’ प्रतिनिधिसभाले पारित गरे पनि समयमै राष्ट्रिय सभाले पास गर्न सकेन, प्रतिनिधिसभाको कार्यकाल सकिएपछि निष्क्रिय बन्यो । सम्पत्ति शुद्धीकरण मामिलामा निगरानी राख्ने अन्तर्राष्ट्रिय निकाय एसिया प्रशान्त समूह (एपीजी) र फाइनान्सियल एक्सन टास्क फोर्स (एफएटीएफ) सँग सम्बन्धित मापदण्डअनुरूपका कानुन निर्माण हुन नसकेपछि मुलुक ‘ग्रे लिस्ट’ मा पर्ने जोखिम बढेको छ । सरकारले अध्यादेशमार्फत गर्न लागेको कानुन संशोधन पनि राष्ट्रपतिले अड्काइदिइकी छिन् । घरजग्गा, सेयर र क्यासिनोमा लगानी गरेर अवैध धनलाई चोख्याउँदै आएकाको ठूलो दबाबले विधेयक पारित हुन सकेको थिएन । अहिले पनि त्यही समूहको स्वार्थका कारण अध्यादेश रोकिएको भन्दै सरकारी अधिकारीहरू असन्तुष्ट बनेका छन् ।

संसद्ले पारित गरेको विधेयक र अध्यादेश दुवै रोकेकी राष्ट्रपति भण्डारीलाई अहिले सरकारले पठाएको मुद्दा फिर्तासम्बन्धी अध्यादेश पनि रोक्न केही समूहले सुझाउँदै आएका छन् । तर, संविधानविद्हरू भन्छन्– संविधानले राष्ट्रपतिलाई त्यस्तो कुनै अधिकार दिएको छैन । तर, राष्ट्रपति भण्डारीको ट्र्याक रेकर्ड र अहिले पनि विभिन्न समूहले संविधानविपरीत कदम चाल्न उक्साइरहेका कारण फेरि पनि अध्यादेश रोक्लिन् कि भन्ने आशंका जन्मिएको छ । ‘राष्ट्रपतिले गर्ने काम प्रधानमन्त्रीको सल्लाहबमोजिम मात्रै हुन सक्छ । राष्ट्रपतिले समेत आफूलाई लागेको गर्ने हो भने उनको प्रतिरक्षा कसले गरिदिने ? जवाफदेही को प्रति हुने ?’ एक पूर्वमहान्यायाधिवक्ताले भने, ‘अध्यादेश संविधानअनुरूप छ वा छैन भनेर विचार गर्ने अधिकार राष्ट्रपतिलाई छैन । त्यसको जस–अपजसको भारी प्रधानमन्त्रीले बोक्ने हो । राष्ट्रपतिले विवेक प्रयोग गर्ने अधिकार संविधानले दिएको छैन ।’

संविधानले अध्यादेशको राजनीतिक औचित्य परीक्षण गर्ने जिम्मा जनप्रतिनिधिहरूको सर्वोच्च संस्था संघीय संसद्लाई र त्यसको संवैधानिकता परीक्षण गर्ने जिम्मा सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासलाई दिएको छ । संविधानको धारा ११४ ले राष्ट्रपतिले जारी गरेको अध्यादेश संघीय संसद्का दुवै सदनले स्वीकार नगरे स्वतः निष्क्रिय हुने व्यवस्था गरेको छ । त्यसैले सरकारले ल्याएको अध्यादेशलाई अनुचित ठहर्‍याएर संसद्ले अस्वीकार गर्न सक्छ । अर्को, संसद्ले बनाएको कानुन वा अध्यादेश संविधानसँग बाझिएको पाइए पनि त्यसलाई अमान्य वा बदर घोषित गरिदिने असाधारण अधिकार संविधानको धारा १३३ ले सर्वोच्च अदालतलाई दिएको छ । ‘त्यसैले अध्यादेशको परीक्षण संसद् वा सर्वोर्च्च अदालतमा मात्रै हुन सक्छ । राष्ट्रपतिले समेत त्यसको परीक्षण गर्ने हो भने मुलुकमा द्वैध शासन जन्मिन्छ,’ ती पूर्वमहान्यायाधिवक्ताले भने ।