स्विट्जरल्यान्डको संघीयतालाई नजिकबाट नियाल्दा

भूगोलमा नेपालको कर्णाली प्रदेशभन्दा अलिकति मात्र ठूलो स्विट्जरल्यान्डको जनसंख्या ८७ लाख मात्र छ । यति सानो देशमा पनि २६ प्रदेश र २,१३६ स्थानीय तह छन् । स्विट्जरल्यान्डमा प्रदेशलाई क्यान्टोन र स्थानीय तहलाई कम्युनस भनिन्छ । तर कम्युनसहरू नगरपालिकाका रूपमा परिचित छन् ।

स्विट्जरल्यान्डका तुलनामा नेपालको भूगोल करिब चार गुणा र जनसंख्या करिब साढे तीन गुणा ठूलो छ, तर स्विट्जरल्यान्डको प्रतिव्यक्ति आम्दानी नेपालको भन्दा ६९ गुणाले बढी छ । अन्तर्राष्ट्रिय मुद्रा कोषको २०२३ अप्रिलमा प्रकाशित तथ्यांक अनुसार स्विट्जरल्यान्डको प्रतिव्यक्ति आम्दानी ९२,१३१ अमेरिकी डलर छ, जबकि नेपालको १,३३२ डलर मात्र । स्विट्जरल्यान्डको कुल गार्हस्थ्य उत्पादन (जीडीपी) ८०७ अर्ब डलर छ, नेपालको भने ४० अर्ब डलर मात्र । नेपालभन्दा धेरै सानो देशको जीडीपी नेपालभन्दा कैयौं गुणा धेरै हुनु नेपालका लागि लज्जाको विषय हुनुपर्छ । अर्थतन्त्र र विकासको त चर्चै नगरौं । दूरदराजसम्म सडक यातायातसँगसँगै रेल सञ्जाल छ । पहाडहरूमा सुरुङ त सामान्यजस्तै छ । सहरका सडकगल्लीहरू सफा र सुन्दर छन् । एक टुक्रा कागज पनि भुइँमा देखिँदैन । सहरबजारका खोला–नाला र नदीहरू एकदम सफा छन् । सडकमा धूलोमैलो केही पनि देखिँदैन । मानिसहरू आ–आफ्नो काममा व्यस्त छन् । शिक्षा, स्वास्थ्य लगायत सामाजिक सुरक्षामा राज्यको प्रत्यक्ष सहयोग र निगरानी छ । राज्यका अंगहरूले स्वस्फूर्त रूपमा काम गरिरहेका छन् । विकास, समृद्धि, सुशासनको प्रत्याभूति छ । स्विस नागरिकहरूले लोकतन्त्र र विधिको शासनको उच्चतम उपयोग गरिरहेका छन् । राज्यको हरेक निकायले जनतालाई सेवा प्रवाह गर्दा सन्निकटताको सिद्धान्तलाई आत्मसात् गर्नुपर्ने सन्देश संविधानमै छ । जनताले सेवा कसरी छिटोछरितो र सहजै पाउन सक्छन् भन्नेमा सरकारको ध्यान छ ।

स्विट्जरल्यान्ड १२ सेप्टेम्बर १८४८ मा संघीयतामा गएको हो । नेपालले ७५ वर्षको दौरान सात पटक संविधान परिवर्तन गरिसक्यो, एउटा खालको शासन व्यवस्थामा पूर्णता प्राप्त नगर्दै अर्को शासन व्यवस्थामा जाने खेलहरू धेरै भए, नेताहरूले नेपाललाई विभिन्न शासन प्रणालीको प्रयोगशाला नै बनाइरहेका छन् । तर, स्विट्जरल्यान्डले १७५ वर्षदेखि एउटै शासन व्यवस्था अँगालिरहेको छ । उही संघीय संविधान छ, जनताको भावनाको कदर गर्दै पटक–पटक संविधानमा सुधार गर्दै पनि लगेको छ । यस अवधिमा उसले दुई पटक (सन् १८७४ र १९९९ मा) संविधानमा ठूलो सुधार गर्‍यो । संविधानको कुनै एउटा धारामा चित्त नबुझे तुरुन्त सुधार गरिहाल्ने परिपाटी स्विट्जरल्यान्डमा छ । हामीकहाँ संविधानका एकदुई धारामा समस्या भएमा पूरै संविधान नै च्यात्ने जुन प्रचलन छ, त्यो घातक र प्रत्युत्पादक छ । विकास र सुशासन लगायतमा नेपाल पछाडि पर्नुको कारण पनि यही हो । संविधान गतिशील दस्तावेज हो । जनताको भावना अनुसार सुधार गर्न सकिएन भने शासन व्यवस्था मात्रै हैन, सिंगो राष्ट्र नै कमजोर हुन्छ भन्ने धारणा स्विस नागरिकमा पाइन्छ । विश्वविद्यालयका प्राध्यापक लगायतहरूसँगको छलफलमा मैले यही अनुभूति गरें ।

संविधानतः स्विट्जरल्यान्डमा प्रदेशहरू अधिकारसम्पन्न छन् । संविधानको धारा १ मै ‘स्विस नागरिक र प्रदेश मिलेर स्विस संघीयता बनेको छ’ भन्ने वाक्य छ । नेपालसहित अधिकांश संघीय मुलुकमा अवशिष्ट अधिकार संघीय सरकारको छ, तर स्विट्जरल्यान्डमा यो अधिकार प्रदेशको छ ।

नेपालजस्तै स्विट्जरल्यान्डमा पनि तीन तहका सरकारहरू छन् । तर स्थानीय सरकार प्रदेश मातहत छ । स्थानीय सरकारको स्वायत्तता र अधिकारलाई प्रदेशले आफ्नो संविधानमा सुनिश्चित गर्नुपर्छ भन्ने व्यवस्था संविधानमा छ । प्रत्येक प्रदेशको आफ्नै संविधान छ, अलग–अलग झन्डा र भाषा छ, तर पनि स्विट्जरल्यान्डको संघीयतामा कुनै समस्या छैन । स्विस नागरिकहरूमा आफ्नो धर्म, भाषा, संस्कृति र परम्पराप्रति गहिरो लगाव छ ।

राष्ट्रिय भाषाका रूपमा संविधानमै चारवटा भाषा (जर्मन, फ्रेन्च, इटाली र रोमानस) लाई मान्यता छ । संसद् भवनभित्र यी चार भाषाको प्रतीकात्मक चित्रका रूपमा चारभाषी सुरक्षाकर्मीहरूको सालिक छ । प्रतिनिधिसभालाई स्विट्जरल्यान्डमा राष्ट्रिय परिषद् र राष्ट्रिय सभालाई राज्य परिषद् भनिन्छ । जनताबाट प्रत्यक्ष निर्वाचित हुने कुल २०० सदस्यीय राष्ट्रिय परिषद्का सबै गतिविधि चारै भाषामा प्रसारण हुन्छन् । ४६ सदस्यीय राज्य परिषद्ले क्यान्टोनको प्रतिनिधित्व गर्छ । तर नेपालको राष्ट्रिय सभाजस्तो प्रदेश र स्थानीय तहका पदाधिकारीहरूले मतदान गर्ने हैन कि, प्रदेशहरूले आफ्नै निर्वाचन विधिमार्फत जनताबाट निर्वाचित गराएर पठाउँछन् । संविधानले यो अधिकार प्रदेशलाई दिएको छ । संसद्का भित्ताहरूमा २६ वटै प्रदेशका नक्सा र झन्डाहरू छन् । सिंगो संसद्ले प्रादेशिक र स्थानीय सवाल लगायतका बारेमा आवाज बुलन्द गर्छन् । दुवै सदनले सरकारको निर्वाचन गर्छन् । ‘कानुन तर्जुमा लगायत हरेक सवालमा दुवै सदनको अधिकार र भूमिका बराबर छ’ भनी संविधानमै लेखिएको छ । तर नेपालको राष्ट्रिय सभालाई सरकार बनाउने सवालमा मात्र हैन, कानुन तर्जुमा प्रक्रियामा समेत बेवास्ता गरिएको छ । राष्ट्रपतिसहित स्विट्जरल्यान्डमा मन्त्रिपरिषद् सदस्यको संख्या ७ मात्र हुने र उनीहरूको कार्यकाल ४ वर्षको हुने व्यवस्था छ । राष्ट्रपतिसहित सबै मन्त्रिपरिषद् सदस्यहरूको नियुक्ति संसद्ले गर्छ । सांसदहरू मन्त्रिपरिषद् सदस्य बन्न पाउँदैनन् । राष्ट्रपतिले केवल मन्त्रिपरिषद्को अध्यक्षता गर्ने र राष्ट्रप्रमुख/सरकारप्रमुखको आलंकारिक भूमिका निर्वाह गर्ने मात्र हो । यी सातै जनाको अधिकार र भूमिका बराबरी छ । राष्ट्रपतिले मन्त्रिपरिषद्का अन्य सदस्यको कार्यक्षेत्रमा हस्तक्षेप गर्ने सवालै हुँदैन ।

राष्ट्रपतिको कार्यकाल एक वर्षको भन्दा बढी नहुने र दोहोरिन नपाइने व्यवस्था संविधानमै छ । एक वर्षको कार्यकाल सकिएपछि कि उसले राजीनामा दिन्छ कि त मन्त्रिपरिषद्को सदस्य भएर बस्छ । यो उनीहरूका लागि सामान्य नै हो । राष्ट्रपति भएका मानिस त्यही क्याबिनेटमा सदस्य (मन्त्री) भएर बस्छन् । यसमा उनीहरूले कुनै हीनताबोध गर्दैनन् । स्विट्जरल्यान्डमा सरकार प्रमुख मात्र होइन संसद् प्रमुखको म्याद पनि एक वर्षको हुन्छ । सरकार प्रमुख होस् वा संसद् प्रमुख, दोहोरिन पाइँदैन ।

मन्त्रिपरिषद् सदस्यको नियुक्तिमा भौगोलिक र भाषिक सन्तुलन हुनुपर्ने व्यवस्था संविधानमा छ । संघीय सरकार र प्रदेश सरकारका कामहरूबीच सीमारेखा संविधानले नै कोरेको छ । मूलतः संघीय सरकारले कानुन तर्जुमा गर्छ, कार्यान्वयन भने प्रदेशले गर्छ । प्रदेश मातहत भए पनि स्थानीय सरकारहरू अधिकारसम्पन्न छन् । स्थानीय सेवा प्रवाह र स्थानीय पूर्वाधार विकास लगायतका सबैजसो काम स्थानीय सरकारहरूले नै गर्छन् । एक तहको सरकार अर्को तहको सरकारको अधिकार क्षेत्रमा प्रवेश गर्नै पाउँदैन । सरकारका तहहरूबीच मात्र हैन, नागरिक समाज र सरोकारवालाहरूसँग समेत रायसल्लाह गरेर सरकार र संसद्ले काम गर्ने प्रचलन छ ।

कानुन तर्जुमा गर्नुभन्दा पहिला संघीय सरकारले प्रदेश र सरोकारवालाहरूसँग छलफल गर्नुपर्ने संवैधानिक व्यवस्था छ । त्यति मात्र हैन, नयाँ परियोजना सञ्चालन गर्दा पनि प्रदेश र सरोकारवालाहरूसँग छलफल गर्नुपर्ने हुन्छ । प्रदेशले पनि स्थानीय सरकार र नागरिकहरूको राय–सल्लाह लिने प्रचलन छ । संघीय संसद् र सरकारले जुनसुकै विषयमा निर्णय गर्दा जनताको इच्छा र भावनालाई आत्मसात् गरेर मात्र गर्नुपर्ने व्यवस्था संविधानमै छ । संविधान, कानुन र सरकारका निर्णयहरू जनतालाई चित्त नबुझे सीधै १ लाख नागरिकको हस्ताक्षर गरेर जनमतसंग्रह/जनताको अभिमतमा जान सकिने संवैधानिक अधिकार भएका कारण पनि संसद् र सरकार जनताप्रति बढी जवाफदेह र उत्तरदायी छन् । यहाँसम्म कि, सांसदहरूको भूमिका भनेको पार्टटाइम जागिरजस्तो मात्र छ । संसद् बैठकको समय मात्र उनीहरूले केही सेवा–सुविधा लिन्छन् । नेपालमा राजनीति मूल पेसा र व्यवसायजस्तो छ, सांसदले पनि त्यही सोच्छन्, राजनीति कमाइखाने भाँडोजस्तो छ, तर स्विट्जरल्यान्डमा त्यस्तो छैन । राजनीतिज्ञहरू, सांसदहरू आफ्नो पेसा–व्यवसायमा संलग्न छन् । पेसा–व्यवसाय पनि गर्ने र सांसद पनि हुने हुँदा कानुन तर्जुमा लगायतमा स्वार्थ बाझिँदैन भन्ने प्रश्न उठ्न सक्छ । तर यहाँ त्यस्तो सम्भव छैन । यहाँ संसद् र सरकारभन्दा पनि जनता माथि छन् । संसद् वा सरकारको कुनै पनि निर्णयलाई जनमतसंग्रह लगायतका माध्यमबाट जनताले चुनौती दिन सक्ने बलियो हतियार छ । ती लोभ–लालच र प्रभावमा पर्ने सवालै छैन । मैले संसद्मा प्रतिनिधित्व गर्ने केही सांसद र संसद्का सचिव लगायतहरूसँगको छलफलमा पनि यस्तै धारणा पाएको थिएँ ।

सर्वोच्च अदातलका सबै न्यायाधीश र मुख्य सचिवको नियुक्तिसमेत संसद्ले गर्छ । नेपालमा मुख्य सचिवको नियुक्ति प्रधानमन्त्री/सरकारले गर्छ, संसद्ले के बोल्छ/निर्देशन दिन्छ आदि विषयमा मुख्य सचिवको खासै ध्यान हुँदैन । तर स्विट्जरल्यान्डमा न्यायाधीश र मुख्य सचिव सबैको जवाफदेही संसद्प्रति नै हुन्छ । संसद्ले सरकार मात्र हैन, अदालतका गतिविधिहरूको समेत निगरानी र अनुगमन गर्न सक्ने अधिकार संविधानमा छ । संसद्ले अदालतमा समेत अनुगमन गर्न पाउनु शक्ति सन्तुलन र नियन्त्रणको सिद्धान्तविपरीत भएन भनेर प्रश्न गर्दा अन्तर्राष्ट्रिय र संवैधानिक कानुनका ज्ञाता प्राध्यापक बर्नार्ड बाल्डमेनले भने, ‘त्यस्तो हैन । संसद् भनेको जनताको प्रतिनिधि हो । जनताको प्रतिनिधिले अनुगमन/निगरानी गर्नुलाई अन्यथा लिन हुँदैन ।’ लोकतन्त्र र विधिको शासनमा जनता/संसद्भन्दा ठूलो केही पनि हुँदैन भन्ने धारणा स्विस नागरिकमा छ ।

संघले प्रदेशको स्वायत्तताको सम्मान गर्नुपर्ने, प्रदेशको प्रशासनिक संरचना लगायत संस्थागत संरचनाहरू निर्माणका लागि पर्याप्त वित्तीय स्रोत उपलब्ध गराउनुपर्ने, साझा सरोकार लगायतका विषयहरूमा प्रदेशले संगठन निर्माण गर्न सक्ने, संघले पनि त्यस्ता संगठनहरूको बैठकमा भाग लिन सक्ने, प्रदेश–प्रदेश सहमति र सम्झौता संविधान र कानुनविपरीत हुन नहुने लगायतको व्यवस्था संविधानमा छ ।

प्रदेशका संविधान र कानुनहरू संविधानअनुकूल भए–नभएको विषयमा राय–सल्लाह र फैसला दिने अधिकार सर्वोच्च अदालतमा छ । नेपालको संविधानको धारा ५६ मा राज्यको शक्तिलाई संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमा विभाजन गरिएको छ, तर प्रदेश र स्थानीय तहलाई न्यायपालिका सम्बन्धी अधिकार छैन । स्थानीय तहको अधिकार क्षेत्रमा स्थानीय अदालत लेखिए पनि त्यसलाई समेत कार्यान्वयनमा ल्याइएको छैन । तर स्विट्जरल्यान्डमा प्रदेशहरूले पूरै न्यायिक अधिकार प्रयोग गरेका छन् । आफ्नो अदालत छ । न्यायाधीश नियुक्त गर्छन् । कतिपय स्थानीय सरकारलाई प्रदेशहरूले न्यायिक अधिकार पनि हस्तान्तरण गरेका छन् ।

संघ र प्रदेशले आफ्नो जिम्मेवारी वहन गर्दा एकअर्कालाई सहयोग गर्नुपर्ने, प्रशासनिक र न्यायिक सहयोग आदान–प्रदान गर्ने, संघ–प्रदेश र प्रदेश–प्रदेशबीच कुनै विवाद भए आपसी सहमतिका आधारमा समाधान गर्ने, स्विसको केन्द्रीय बैंकको नाफाको कम्तीमा दुईतिहाइ प्रदेशलाई वितरण गर्नुपर्ने, संघीय सरकारको अधिकार क्षेत्रको कर राजस्व पनि प्रदेशले संकलन गर्ने र त्यसको कम्तीमा १७ प्रतिशत प्रदेशलाई दिनुपर्ने, संविधानको पूर्ण वा आंशिक सुधारका लागि १ लाख नागरिकले माग गरेमा जनमतसंग्रहका माध्यमबाट जनताको भोटिङमा जानुपर्ने जस्ता विषयहरू स्विट्जरल्यान्डको संविधानमा छन् । संघीय कानुन र सरकारका कामकारबाहीहरूमा नागरिकलाई चित्त बुझेन भने ५० हजार नागरिकले हस्ताक्षर बुझाएमा वा २६ प्रदेशमध्ये ८ वटाले मात्रै अनुरोध गरेमा पनि जनताको भोटिङमा जानुपर्ने, यस्तो स्थितिमा सरकारको निर्णयको बर्खिलाफ जनताले अभिमत जाहेर गरेमा नैतिकताका आधारमा सरकारले राजीनामा गर्ने संस्कार पनि स्विट्जरल्यान्डमा छ ।

संघीयताको कार्यान्वयन लगायतका सवालमा स्विट्जरल्यान्डबाट सिक्नुपर्ने विषय धेरै छन् । सबभन्दा महत्त्वपूर्ण विषय, स्विट्जरल्यान्ड संघीयतामा जानुभन्दा पहिलेदेखि नै प्रदेशहरू अस्तित्वमा थिए । प्रदेशहरूले साझा सहमतिका आधारमा आफूमा निहित अधिकार संघीय तहलाई हस्तान्तरण गरेका हुन् । स्विट्जरल्यान्डमा संघीय सरकारले जेजति अधिकारहरू प्रयोग गरेको छ, ती सबै प्रदेशहरूले हस्तान्तरण गरेका हुन् । अर्थात्, स्विट्जरल्यान्डको संघीयता ‘बटम टु टप’ विधिमा आधारित छ, तर हाम्रो संघीयताको मोडल बिलकुल फरक छ । स्विट्जरल्यान्डमा प्रदेशहरूले संघलाई अधिकार दिएका हुन्, अहिले पनि समय–समयमा दिइराखेका छन्, तर हामीकहाँ संविधानमा लेखिए पनि संघले प्रदेश र स्थानीय तहलाई अधिकार दिन कन्जुस्याइँ गरिरहेको छ ।

संसारमा संघीयता कार्यान्वयनका आ–आफ्ना मोडल छन्, तर संविधानमा के लेखिएको छ, संविधानका अक्षर र भावनाहरूको कार्यान्वयन भयो कि भएन भन्ने नै सबभन्दा महत्त्वपूर्ण हो । आफ्नो मोडल/मौलिकता जेजस्तो भए पनि स्विट्जरल्यान्ड लगायतको राम्रो अनुभवलाई अंगीकार गर्न भने कन्जुस्याइँ गर्न हुँदैन । संघीयताको सबलीकरणका लागि सरकारका तहहरूबीचको अन्तरसम्बन्ध समधुर हुन भने आवश्यक छ । यसका लागि नागरिकलाई केन्द्रविन्दुमा राखेर काम गर्नुपर्छ । कुनै पनि शासन व्यवस्था आफैंमा राम्रो हुने हैन, शासकहरूले राम्रो बनाउने हो ।