विधि निर्माणमा नागरिक संलग्नता

ऐनको तर्जुमा गर्ने काम संसद् (व्यवस्थापिका) ले गर्छ । संसद्ले सहायक कानुन (नियमावली, विनियमावली, निर्देशिका, कार्यविधि, गठन आदेश, मापदण्ड आदि) तर्जुमा गर्ने अधिकार कार्यपालिकालाई प्रत्यायोजित गरेको हुन्छ । तर, कार्यपालिकाबाट जारी भएका अधिकांश सहायक कानुन ऐनले दिएका अधिकारभन्दा बाहिर गएर जारी भएको पाइएको छ । अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग, महालेखा परीक्षकको कार्यालय लगायतका निकायको प्रतिवेदनमा भ्रष्टाचारको सबभन्दा ठूलो हतियारका रूपमा सहायक कानुन कारक रहेको उल्लेख छ । मन्त्रालय तथा निकायले आफूअनुकूल सहायक कानुन जारी गर्छन् र अधिकांशले सार्वजनिक गर्दैनन् ।

हामीकहाँ सहायक कानुन कति छन् भन्ने यकिन विवरण छैन । राष्ट्रिय सभाको प्रत्यायोजित व्यवस्थापन समितिका अनुसार नेपालमा जारी भएका कानुनमा पुगनपुग २० प्रतिशत प्राथमिक कानुन छन् । ८० प्रतिशतभन्दा बढी सहायक कानुन छन् । भ्रष्टाचारको अनुपात पनि यस्तै रहेको अख्तियार लगायतका निकायको निष्कर्ष छ । प्राथमिक कानुन तर्जुमामा नागरिकको सहभागिता सामान्य छ । सिद्धान्ततः सार्वभौम नागरिकको अधिकारको प्रयोग गर्ने थलो संसद् हो । यो सिद्धान्तले वैधता प्राप्त त गर्ला । तर नागरिकको पूर्ण स्वामित्व ग्रहण भने गर्दैन ।

सरकारले संसद्मा विधेयकको मस्यौदा पेस गर्छ । संसद्मा छलफल हुन्छ । संसद्पछि विधेयकहरू संसदीय समितिमा जान्छन्, त्यहाँ छलफल हुन्छ । आवश्यक परेमा विषयगत विज्ञसँग रायपरामर्श पनि हुन्छ । तर, संसद्को मेरो छोटो कार्यकालको अनुभवले विधेयकहरूमा बिचौलियाको दबदबा छ । विशेषगरी राजनीतिक दलका नेताहरू बिचौलियाको दबाबमा विधेयकहरू ल्याउने र आफ्ना सांसदलाई जस्ताको त्यस्तै अनुमोदन गर्न निर्देशन दिन्छन् । कैयौं विधेयकको सन्दर्भमा त संसद् र समितिहरूमा गर्ने छलफल केवल नाटक हो भनेर संसद् र समितिमा नै बोलेको छु । अझ विधेयकहरू त संघीयताको पक्षमा त छँदै छैनन् । प्रदेश र स्थानीय तहको एकल अधिकारको समेत हनन हुनेगरी विधेयक पेस हुने गरेका छन् ।

संसद्मा छलफल हुने विधेयकको स्थिति त यस्तो छ भने विभिन्न मन्त्रालय र निकायले बन्द कोठाबाट जारी गर्ने सहायक कानुनको स्थिति कस्तो होला । अधिकांश यस्ता कानुन नागरिक र सुशासनको पक्षमा छैनन् ।यस स्थितिमा विधेयक तर्जुमा प्रक्रियालाई पारदर्शी गर्ने, नागरिकको संलग्नताको सुनिश्चितता गर्ने र प्रदेश र स्थानीय तहलाई पनि संलग्न गराउने उद्देश्यसहित राष्ट्रिय सभाको प्रत्यायोजित र विधायन समितिको संयुक्त प्रयासमा सरकारले विधायनसम्बन्धी विधेयक संसद्मा पेस गरेको छ । राष्ट्रिय सभाबाट यो विधेयक अनुमोदन भई प्रतिनिधिसभामा विचाराधीन छ ।

लोकतान्त्रिक शासन व्यवस्थाको प्रमुख आधार नागरिक भएकाले कानुन पनि जनताद्वारा र जनताकै लागि हुनुपर्छ भन्ने मान्यता छ । कानुन तर्जुमासहित सरकारको निर्णय प्रक्रियामा नागरिक र सरोकारवालाको संलग्नता भएमात्र शासन व्यवस्था स्थायी र दिगो हुँदो रहेछ भन्ने शिक्षा मैले स्वीट्जरल्यान्ड भ्रमणबाट पनि सिकेको हो । कानुन तर्जुमा गर्दा र सरकारले नयाँ योजना ल्याउँदा नागरिक र सरोकारवालासँग अनिवार्य छलफल गर्नुपर्छ भन्ने व्यवस्था स्वीट्जरल्यान्डको संविधानमा नै छ । संसद्ले पास गरेको विधेयक र सरकारले ल्याएको कुनै परियोजनालाई समेत नागरिकले उल्ट्याइदिन सक्ने अधिकार त्यहाँ छ । त्यहाँको संसद् र सरकारले जहिले पनि नागरिकलाई सर्वोपरि ठानेर निर्णय गर्छन् । संविधानको कुनै धारामा चित्त बुझेन भने जनमतसंग्रहको अधिकार नागरिकमा सुरक्षित छ । संसद् र सरकारका निर्णयमा नागरिकको पूर्ण अपनत्व भएमा मात्र मुलुकले विकास लगायतमा फड्को मार्न सक्छ भन्ने शिक्षा स्वीट्जरल्यान्डबाट सिक्न सकिन्छ ।

अन्तर्राष्ट्रिय मुद्राकोषको अनलाइन डेटाअनुसार नेपालको कर्णाली प्रदेशभन्दा अलिकति ठूलो स्वीट्जरल्यान्डको जीडीपी ९ सय ६ अर्ब अमेरिकी डलर छ । जबकि नेपालको जम्मा ४१ अर्ब अमेरिकी डलर छ । प्रतिव्यक्ति आय जम्मा १ हजार ३ सय ५३ अमेरिकी डलर छ । जबकि स्वीट्जरल्यान्डको एक लाख ३ हजार डलर छ । विधि निर्माण मात्रै होइन जुनसुकै विषयमा पनि नागरिकको सहभागिताका कारण नै स्वीट्जरल्यान्डले हरेक क्षेत्रमा छलाङ मारेको हो । उनीहरूले विधिनिर्माण लगायतमा नागरिकको सहभागिता संविधानमा नै लेखेका छन् । हामीले कम्तीमा विधि निर्माणमा त नागरिकलाई जोडौं भन्ने अभिप्रायः पनि यो विधेयकको हो । संविधानमा त लेखिएन–लेखिएन । कानुनमा किन नलेख्ने भन्ने आशयले पनि यसको निर्माणमा विशेष पहलकदमी गरिएको हो ।

राष्ट्रिय सभाले पारित गरेको यो विधेयकको चर्चा गर्दा नेपाल सरकारका मन्त्रालयले प्रत्येक वर्ष निर्माण गर्नुपर्ने विधेयक पहिचान गरी जेठभित्र कानुन मन्त्रालयमा र मन्त्रालयले असार मसान्तभित्र संघीय संसद्मा पठाउनुपर्छ । विषयगत मन्त्रालयहरूले विधेयकको मस्यौदा लगायतका सम्बन्धमा कानुन मन्त्रालयसँग राम्रोसँग समन्वय नगर्ने समस्या छ । के कति विधेयकका मस्यौदा बन्दै छन् भन्ने जानकारी संसद्लाई पनि हुँदैन । यस व्यवस्थाले यो समस्याको समाधान गर्ने अपेक्षा छ ।

सरकारबाट स्वीकृत प्राप्त गरेपछि विषयगत मन्त्रालयले नागरिकहरूको राय सुझावका लागि वेबसाइटमा प्रकाशन र विधेयकको मस्यौदा तर्जुमा प्रक्रियामा सम्बन्धित मन्त्रालयले विषय विज्ञ र सरोकारवालालाई छलफलमा सहभागी गराउनुपर्ने व्यवस्था विधेयकमा छ । विधेयकको मस्यौदा ३० दिनसम्म सम्बन्धित मन्त्रालयले वेबपेजमा राख्नुपर्ने व्यवस्थासमेत छ । विधेयकको मस्यौदामा नै नागरिकको सुझावका लागि गरिएको यो महत्त्वपूर्ण व्यवस्था हो । विधेयकको मस्यौदा रातारात पेस गर्ने, मन्त्रिपरिषद्बाट स्वीकृत मस्यौदा पनि लुकाएर राख्ने प्रचलन थियो/छ । उदाहरणका रूपमा निजामती सेवा विधेयकलाई लिन सकिन्छ । यो विधेयक भदौ २१ को मन्त्रिपरिषद् बैठकबाट अनुमोदित भएको चर्चा थियो । तर ६ महिनापछि फागुन २१ मा मात्र संसद्मा दर्ता भयो । शिक्षा विधेयककै चर्चा गर्दा सरोकारवालासँग छलफल नै नगरी संसद्मा पेस भयो । सुरुमा निजी स्कुललाई गुठीमा लग्ने भनेर मन्त्रिपरिषद्बाट स्वीकृत भयो । पछि उल्ट्याइयो ।

सरकारका तहहरू बीचको साझा अधिकारका विषयमा विधेयक निर्माण गर्दा प्रदेश र स्थानीय तहसँग पनि छलफल गर्नुपर्छ भन्ने व्यवस्था विधेयकमा छ । यसका लागि सम्बन्धित मन्त्रालयले अन्तरसम्बन्ध ऐन, २०७७ बमोजिमको विषयगत समितिमा छलफल गराउनुपर्छ । विषयगत समितिमा सातै प्रदेशका सरोकारवाला मन्त्री र स्थानीय तहका प्रतिनिधि हुने व्यवस्था छ ।

यो विधेयकले प्रत्यायोजित विधायन (सहायक कानुन) को निर्माण र सीमा निर्धारण गरेको छ । सहायक कानुन जारी गर्दा विचार गर्नुपर्ने पक्षलाई लिपिबद्ध गरेको छ । कोष स्थापना र सञ्चालन गर्ने विषय, सञ्चित कोष वा अन्य सरकारी कोषबाट आर्थिक दायित्व पर्ने विषय, कुनै कार्यलाई कसुर कायम गर्ने वा भइरहेको कसुरलाई हटाउने, सजाय निर्धारण वा तत्सम्बन्धी सारवान विषय, कर लगाउने वा उठाउने, करको दर घटाउने, बढाउने वा खारेज वा मुलतबी राख्ने विषय दफा १५ मा छ ।

न्यायिक वा अर्धन्यायिक निकायको गठन गर्ने तथा त्यस्तो निकायको क्षेत्राधिकार सिर्जना गर्ने, मौलिक हकमाथि कुनै तरिकाले सीमा तोक्ने, नियुक्ति, अवकाश वा योग्यता निर्धारण गर्ने, पुनः प्रत्यायोजित विधायन जारी गर्ने, प्राकृतिक न्यायको सिद्धान्तविपरीत हुनेजस्ता विषय प्रत्यायोजित विधायनमा समावेश गर्न पाइँदैन भन्ने व्यवस्था यसमा छ । नियमावली, विनियमावली, निर्देशिका, कार्यविधि र मापदण्डमा के कस्ता विषय उल्लेख गर्ने भन्ने आधार विधेयकमा छ । प्रत्यायोजित विधायनको मस्यौदामा कानुन मन्त्रालयबाट सहमति लिनुपर्ने व्यवस्थासमेत विधेयकमा छ । अहिले कानुन मन्त्रालयलाई समेत जानकारी नगराई आफूअनुकूल प्रत्यायोजित विधायन जारी हुने गरेको छ । यस व्यवस्थाले यसको अन्त्य हुन्छ ।

प्रत्यायोजित विधायन स्वीकृत भएपछि त्यस्तो विधायन स्वीकृत गर्ने निकायबाट प्रमाणीकरण भई प्राप्त भएको मितिले सात दिनभित्र सम्बन्धित मन्त्रालय वा निकायले कानुन मन्त्रालयमा दर्ता गर्न पठाउनुपर्ने र दर्ता नम्बर प्राप्त भएको मितिले सात दिनभित्र सम्बन्धित मन्त्रालय वा निकायको वेबसाइटमा प्रकाशन गर्नुपर्ने व्यवस्थासमेत विधेयकमा छ । नेपाल राजपत्रमा प्रकाशन गर्नुपर्ने भए गर्ने अन्यथा वेबसाइट वा अन्य माध्यमबाट प्रत्यायोजित विधायन प्रकाशित नभएसम्म कानुनी मान्यता प्राप्त नगर्ने भन्ने व्यवस्था विधेयकको दफा २७ मा छ । लुकीछिपी प्रत्यायोजित विधायन जारी गर्ने प्रवृत्ति अन्त्यका लागि यो व्यवस्था जरुरी थियो/छ ।

नेपाल सरकारबाट स्वीकृत वा जारी भएका प्रत्यायोजित विधायनको प्रमाणित एक प्रति प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्को कार्यालयमा राखी अन्य एकएक प्रति सम्बन्धित मन्त्रालय र कानुन मन्त्रालयमा सुरक्षित राख्नुपर्ने र प्रत्यायोजित विधायनको अद्यावधिक विवरण प्रत्येक चार महिनामा सम्बन्धित मन्त्रालयले कानुन मन्त्रालयमा पठाउनुपर्ने व्यवस्थासमेत विधेयकमा छ । कानुन मन्त्रालयले प्रत्यायोजित विधायनको एकीकृत र अद्यावधिक विवरण तयार गरी आफ्नो वेबसाइटमा असार मसान्तभित्र प्रकाशन गर्नुपर्छ । यो व्यवस्थाले प्रत्यायोजित विधायनको विवरणका लागि मन्त्रालय–मन्त्रालय चहार्नुपर्ने परिस्थितिको समेत अन्त्य गराउनेछ । प्रत्यायोजित विधायन जारी भएको ३० दिनभित्र संसदीय समितिको जानकारीका लागि त्यस्तो विधायन सम्बन्धित मन्त्रीले समितिलाई उपलब्ध गराउनुपर्ने भन्ने व्यवस्थासमेत विधेयकमा छ । विधि निर्माणका सवालमा कार्यपालिका दिशाहीन र लापरबाह छ । लापरबाह कार्यपालिकालाई सही दिशामा ल्याउनका लागि पनि यो विधेयक जरुरी थियो/छ ।

विधायिकी प्रक्रियालाई पूर्वविधायिकी चरण, विधायिकी चरण र उत्तरविधायिकी चरणका रूपमा विभाजन गर्ने प्रचलन छ । पूर्वविधायिकी चरण भनेको संसद्मा विधेयकको मस्यौदा पेस हुनुभन्दा अगाडिको अवस्था हो । यो विधेयकले पूर्वविधायिकी चरणलाई व्यवस्थित गर्न खोजेको छ । अराजकताको स्थितिमा रहेको प्रत्यायोजित विधायन पद्धतिलाई सुव्यवस्थित गर्ने विषय त छँदैछ । प्राथमिक कानुनको मस्यौदामा नागरिकको सहभागितालाई समेत सुनिश्चित गरेको छ ।

सरकारले संसद्मा विधेयकको मस्यौदा दर्ता गरेपछि विधायिकी चरण सुरु हुन्छ । यस सम्बन्धमा संविधानको भाग ९ मा उल्लेख छ । प्रतिनिधिसभा नियमावली र राष्ट्रिय सभा नियमावलीमा त झन् विस्तृत चर्चा छ । व्यवस्थापिका संसद् सञ्चालनलगायत सम्बन्धमा यी नियमावली निकै शक्तिशाली दस्ताबेज हुन् । यसबाट भएगरेका कामकारबाहीका विषयमा अदालतमा प्रश्न गर्न पाइँदैन । तर, संसद्बाट अनुमोदित जुनसुकै कानुनका विषयमा संसद्मा प्रश्न उठ्छ ।

यो विधेयकमा संसद्भित्रको व्यवस्थापकीय अधिकारका विषयमा पनि लेखियो भने भोलि संसद् कमजोर हुन्छ । सरकार हाबी हुन्छ । कार्यपालिकाले अध्यादेशका माध्यमबाट ऐनमा भएका अधिकार खुम्च्याउन सक्छ । यससम्बन्धी प्रशस्तै तितो अनुभव हामीसँग छ । यस तथ्यलाई पनि मनन गरेर विधेयकमा संसद्भित्रका विधायिकी गतिविधिका बारेमा नलेखिएको हो । विधेयकमा उत्तरविधायिकी चरणका बारेमा पनि केही चर्चा छ । यो चरण कानुन कार्यान्वयन र अनुगमनसँग जोडिएको हुन्छ । संसद्बाट पारित कानुनले सरकारलाई सहायक कानुन जारी गर्ने अधिकार प्रदान गरेको हुन्छ । सहायक कानुनहरूलाई काबुमा राख्ने काम यो विधेयकले गर्नेछ ।

विधि निर्माणका लागि यो विधेयक नागरिकको पक्षमा छ । यसले मुलुकको सुशासन अभिवृद्धिमा सहयोग पुर्‍याउँछ । विधेयक तर्जुमा प्रक्रियामा पारदर्शिता कायम हुने हुँदा बिचौलियाले चाहेअनुसार विधेयकमा चलखेल गर्ने सम्भावना कम रहन्छ । प्रदेश र स्थानीय तहलाई थाहा नदिईकन सुटुक्क विधेयक ल्याउने परिपाटीको पनि यसले अन्त्य गर्छ ।