जर्मनीको संघीयताबाट नेपाललाई शिक्षा

बर्लिनस्थित फ्री विश्वविद्यालयका विद्यार्थीहरूका लागि विकेन्द्रीकरण, संघीयता र नेपालको शासन व्यवस्थाबारे प्रवचन दिने अवसर पनि जुट्यो । जर्मन संघीयतालगायतका विषयमा माथिल्लो सदन र तल्लो सदनका पदाधिकारीहरू, पोट्सडाम र फ्री विश्वविद्यालयका करिब एक दर्जन प्राध्यापकलगायतसँग मैले छलफल र अन्तरक्रिया पनि गरें । यसै सन्दर्भमा यहाँ जर्मनीको संघीयताका केही आयामबारे चर्चा गरिएको छ ।

जर्मनीको संसद् नेपालकै जस्तो द्विसदनात्मक छ । सरकारको निर्माण पनि नेपालकै जस्तै तल्लो सदनले मात्र गर्छ । हरेक चार वर्षमा यसको निर्वाचन हुन्छ । कार्यकाल सकिनुभन्दा दुई महिनाअगाडि नै यसको निर्वाचन गर्नुर्पछ । मध्यावधि निर्वाचन भने ६० दिनभित्र गर्नुपर्छ । निर्वाचन भएको १३ दिनभित्र तल्लो सदनको बैठक बोलाउनुपर्छ, सभामुखले । संसद्का दुवै सदनका प्रमुखलाई जर्मनीमा प्रेसिडेन्ट भन्छन् । नेपालको संसद्को बैठक बोलाउने र अन्त्य गर्ने काम सरकारको सिफारिसमा राष्ट्रपतिद्वारा हुन्छ । तर, संसद्को बैठक बसिरहेको समयमा सभामुख र अध्यक्षले समेत थाहा नपाउने गरी कैयौं पटक बैठकको अन्त्य भएको छ । नेपालमा जहिले पनि सरकार संसद्देखि तर्सने गरेको छ । जर्मनीमा तल्लो सदन होस् वा माथिल्लो सदन, बैठक बोलाउने र अन्त्य गर्ने अधिकार संसद्को प्रमुखलाई मात्र छ । तल्लो सदन र माथिल्लो सदनको भूमिका र बैठक बोलाउने प्रक्रियालगायतका विषय फरक छन् ।

जर्मनीमा राष्ट्रपति, चान्सलर वा एकतिहाइ सांसदले अनुरोध गरेमा पनि तल्लो सदनको सभामुखले १३ दिनभित्र बैठक बोलाउनुपर्छ । संसद्को प्रमुख, सरकार र सांसदलाई संसद्को बैठक बोलाउने अधिकारले गर्दा व्यवस्थापिका र कार्यपालिकाबीच सन्तुलन र नियन्त्रण छ । नेपालको संसद्माथि जहिले पनि सरकार हाबी छ, तर जर्मनीमा त्यस्तो छैन ।

तल्लो सदनको निर्वाचन प्रणाली नेपालकै जस्तो मिश्रित छ । राजनीतिक दलको मान्यताका लागि प्रत्यक्षमा कम्तीमा ३ सिट जित्नुपर्ने वा समानुपातिकमा ५ प्रतिशत मत ल्याउनुपर्ने व्यवस्था छ । नेपालमा प्रत्यक्षमा १ सिट र समानुपातिकमा ३ प्रतिशतको सीमा छ । माथिल्लो सदनको गठन प्रदेश सरकारको सिफारिसमा हुन्छ । प्रायः प्रदेश सरकारका पदाधिकारीहरू नै माथिल्लो सदनमा जाने गर्छन् । प्रदेश सरकारले आफ्नो प्रतिनिधिका रूपमा कर्मचारी पनि पठाउन सक्छ । उसले माथिल्लो सदनमा पठाएको व्यक्तिलाई जुनसुकै बेला फिर्ता गर्न सक्छ । माथिल्लो सदनमा जाने व्यक्तिको पूर्ण जवाफदेही प्रदेशप्रति हुन्छ । मुख्यमन्त्रीलाई जर्मनीमा मिनिस्टर प्रेसिडेन्ट भनिन्छ । माथिल्लो सदनमा मिनिस्टर प्रेसिडेन्ट पनि जान्छन् । बैठकको समयबाहेक माथिल्लो सदनका पदाधिकारीहरू आफ्नै प्रदेशमा हुन्छन् । एक किसिमले भन्ने हो भने जर्मनीको उपल्लो सदन प्रदेश सरकारहरूको साझा फोरम पनि हो ।

जनसंख्याका आधारमा १६ वटा प्रदेशबाट न्यूनतम ३ जनादेखि अधिकतम ६ जनासम्मको प्रतिनिधित्व माथिल्लो सदनमा हुन्छ । यसको सदस्यसंख्या ६९ छ । नेपालकै जस्तो यो पनि स्थायी सदन हो । माथिल्लो सदनका सदस्यहरूले आफूमध्येबाट अध्यक्ष (प्रेसिडेन्ट) निर्वाचन गर्छन् । तल्लो सदन जस्तै माथिल्लो सदनका प्रमुखलाई पनि बैठक बोलाउने र बैठकको अन्त्य गर्ने अधिकार छ । कुनै दुई प्रदेशबाट प्रतिनिधित्व गर्ने पदाधिकारी वा संघीय सरकारले बैठकका लागि अनुरोध गरेमा उसले बैठक बोलाउनुपर्ने संवैधानिक व्यवस्था छ । तर सदनको नियमावलीमा कुनै एक प्रदेशले माग गरे पनि बोलाउनुपर्ने व्यवस्था रहेको र कार्यान्वयन गरिएको सदनका सचिव गेब्रियल क्रिगरले जानकारी दिए । तल्लो सदनको जस्तै माथिल्लो सदनको बैठकमा पनि सरकारको उपस्थिति अनिवार्य छ । सरकारले पनि दुवै सदनको कुनै पनि बैठकमा सीधै भाग लिन पाउने संवैधानिक व्यवस्था छ । सरकारका प्रतिनिधिहरूका लागि संसद् बैठककक्षभित्रै अलग्गै सिटको व्यवस्था छ ।

तल्लो सदनका प्रमुख/सभामुखको अवधि चार वर्षको हुन्छ । तर माथिल्लो सदनको प्रमुख/अध्यक्षको अवधि एक वर्षको मात्र हुन्छ । अध्यक्षसँगै दुई उपाध्यक्ष (प्रथम र द्वितीय) पनि निर्वाचित हुन्छन् । अघिल्लो पटक अध्यक्ष भएको व्यक्ति प्रथम उपाध्यक्ष हुन्छ भने यसपछि अध्यक्ष हुने व्यक्ति द्वितीय उपाध्यक्ष । अध्यक्षको नियुक्ति प्रदेश जनसंख्याका आधारमा हुन्छ । सबभन्दा धेरै जनसंख्या हुने प्रदेशबाट प्रतिनिधित्व गर्ने सबभन्दा पहिलो पटक अध्यक्ष हुन्छ । त्यसपछिका प्रदेशको पालो क्रमशः हुन्छ । जर्मनीमा माथिल्लो सदनका पदाधिकारीहरू सबै प्रदेश सरकारकै प्रतिनिधि भएका कारण बैठक सकिएपछि प्रदेशमै फर्कन्छन् । बैठकको आह्वान भएपछि मात्र भाग लिन जान्छन् । उनीहरूले दोहोरो सुविधा लिँदैनन् ।

माथिल्लो सदनको प्रमुख काम भनेकै कानुन तर्जुमा हो । प्रदेशको कानुन तर्जुमामा प्रदेशको भूमिका त हुने नै भयो, संघीय संसद्को कानुन तर्जुमामा पनि सीधै प्रदेशको भूमिका रहन्छ । प्रदेशका समस्याहरूलाई लिएर माथिल्लो सदनका माध्यमबाट आवाज बुलन्द गर्न सक्छन् । संघीय सरकारले प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकार खुम्च्याउने भनेकै कानुनको माध्यमबाट हो । तर जर्मनीमा यो सम्भव छैन । सन्निकटताको सिद्धान्त, वित्तीय स्वायत्ततालगायतका स्थानीय स्वायत्त शासनका सामान्य सिद्धान्तलाई आत्मसात् गर्नुपर्ने संवैधानिक व्यवस्थाका कारण जर्मनीका स्थानीय तह प्रदेश मातहत भए पनि अधिकारसम्पन्न छन् । प्रदेशका अधिकारलाई संघीय सरकारले खुम्च्याउने त कुरै छाडिदिऔं, कर्के नजरले पनि हेर्न सक्दैन । संघीय सरकारको काम कानुन तर्जुमा र कार्यान्वयन प्रदेशको हो भन्ने आशय नेपालको संविधानमा पनि छ तर व्यावहारिक अभ्यास जर्मनीको संघीयतामा छ । कानुन तर्जुमाका विषयमा त जर्मनीको संघीयताबाट नेपालले धेरै कुरा सिक्न सक्छ ।

तल्लो सदन र माथिल्लो सदनको बैठककै सन्दर्भमा जर्मनीको संघीयतको महत्त्वपूर्ण पक्ष तल्लो सदनका सबै खालका बैठकमा माथिल्लो सदनका सदस्यहरूले भाग लिन पाउँछन्, तर माथिल्लो सदनको बैठकमा तल्लो सदनका सदस्यले भाग लिन पाउँदैनन् । माथिल्लो सदनका सदस्यले तल्लो सदन वा तल्लो सदनकाले माथिल्लो सदनको बैठकमा भाग लिन पाउने व्यवस्था अर्को कुनै देशको संसद्मा छैन । संयुक्त सदन भनेको अलग विषय हो ।

जर्मनीमा राष्ट्रप्रमुखलाई राष्ट्रपति र सरकारप्रमुखलाई चान्सलर भनिन्छ । राष्ट्रपतिको अधिकार सेरेमोनियल हुन्छ । राष्ट्रपति नभएको समयमा राष्ट्रपतिले गर्ने सबै काम माथिल्लो सदनको प्रमुखले गर्छ । यस्तो व्यवस्था पनि अन्यत्र छैन । राष्ट्रपतिको निर्वाचन प्रदेश संसद् र संघीय संसद् बुन्डेस्टागका सांसदको मतदानबाट हुन्छ । माथिल्लो सदनका पदाधिकारीहरू प्रदेशसभाका पदाधिकारीहरू भएका कारण माथिल्लो सदनको आवश्यकता परेन । चान्सलरको निर्वाचन भने तल्लो सदनले मात्र गर्छ । तल्लो सदनको मूल भूमिका भनेकै सरकार निर्माण हो । कानुन तर्जुमामा माथिल्लो सदन हाबी छ ।

चान्सलरको निर्वाचनका लागि राष्ट्रपतिले तल्लो सदनमा नाम प्रस्ताव गर्छन् । चान्सलर हुनका लागि तल्लो सदनको सदस्य हुन जरुरी छैन । तल्लो सदनमा बहुमत ल्याउने दलको नेता चान्सलरको उम्मेदवार हुने प्रचलन छ । राष्ट्रपतिबाट प्रस्तावित उम्मेदवारले बहुमत नल्याएमा तल्लो सदनले १४ दिनभित्र आफैंले चान्सलरको निर्वाचन गर्छ । यस अवधिमा पनि कसैले बहुमत पुष्टि नगरेमा मध्यावधि निर्वाचन हुन्छ ।

कानुन तर्जुमा प्रक्रियाका सम्बन्धमा, सरकारले संसद्मा विधेयक प्रस्तुत गर्दा सबभन्दा पहिला माथिल्लो सदनमा प्रस्तुत गर्नुपर्ने संवैधानिक व्यवस्था छ (धारा ७६) । विधेयकहरू सबभन्दा पहिला माथिल्लो सदनमा प्रस्तुत गर्नु भनेको प्रदेशको अधिकारको सुनिश्चितता पनि हो । माथिल्लो सदनमा प्रस्तुत गर्नु भनेको प्रदेशमा प्रस्तुत गर्नुसरह नै हो ।

अन्यथाबाहेक माथिल्लो सदनले डेढ महिनाभित्र विधेयकमा छलफल गरेर सरकारलाई फिर्ता गर्नुपर्छ । माथिल्लो सदनले फिर्ता गरेको डेढ महिनाभित्र तल्लो सदनमा सरकारले विधेयक पेस गर्छ । तल्लो सदनले छलफल गरी आवश्यक भए संशोधनसहित विधेयक माथिल्लो सदनमा फिर्ता गर्छ । माथिल्लो सदनले तीन हप्ताभित्र त्यो विधेयकमा सहमति जनाउँछ । वा, सहमति नभएमा मेलमिलाप समितिमा विधेयक छलफल गरियोस् भनेर प्रस्ताव गर्छ । सबभन्दा चाखलाग्दो विषय के पनि छ भने, तल्लो सदनको आकार माथिल्लो सदनका तुलनामा करिब नौ गुणा ठूलो छ । तर मेलमिलाप समितिमा तल्लो सदन र माथिल्लो सदनबाट बराबरी सदस्य रहन्छन् (धारा ७७) । विधेयक तर्जुमा प्रक्रियमा जर्मनीका प्रदेशलाई माथिल्लो सदनका माध्यमबाट भिटो लगाउन सक्नेसम्मको अधिकार छ । माथिल्लो सदनको सहमतिबिना विधेयकहरू स्वीकृत हुँदैनन् । सन् २०१३ देखि २०१७ सम्म ५४८ विधेयक जारी भएर कानुन बनेका छन् । यसमा ३ वटा मात्र मेलमिलाप समितिमा गएको माथिल्लो सदनद्वारा १९४९ देखि २०१७ सम्म तयार विधेयकहरूको स्थितिसम्बन्धी पुस्तिकामा उल्लेख छ । यसले के पुष्टि पनि गर्छ भने, विधेयकहरू आपसी सहमति र सहकार्यका आधारमा तर्जुमा हुन्छन् ।

संघीय सरकारले कुनै प्रशासनिक संरचना अदलबदल वा कुनै थप विधि–पद्धति जारी गर्नुपरेमा प्रदेशको सहमति जरुरी छ । प्रशासनिक मार्गदर्शन र मापदण्ड– लगायतका कतिपय विषय जारी गर्नुपरेमा माथिल्लो सदनको सहमति लिनुपर्ने हुन्छ । माथिल्लो सदनले कानुन बनाउने सवालमा मात्र हैन, कतिपय प्रशासनिक सवालमा प्रदेश सरकारको प्रतिनिधिका रूपमा समेत काम गर्छ । जर्मनीको संघीयताको एउटा सुन्दर पक्ष भनेको कानुन तर्जुमा र प्रशासनिक संरचनामा प्रदेशको अधिकारलाई सुनिश्चित गर्नु हो ।

पोट्सडाम विश्वविद्यालयका प्राध्यापक सविन कुलमनका अनुसार, जर्मनीको सार्वजनिक सेवा प्रवाहमा संलग्न कर्मचारीमध्ये १० प्रतिशत संघीय सरकार, ५५ प्रतिशत प्रदेश सरकार र बाँकी ३५ प्रतिशत स्थानीय तहमा कार्यरत छन् । यससम्बन्धी विवरण उनीद्वारा लिखित युरोपको सार्वजनिक प्रशासनसम्बन्धी पुस्तकमा समेत छ । १० प्रतिशत मात्र कर्मचारी संघीय सरकारको कार्यक्षेत्रमा हुनुको अर्थ प्रशासनिक संघीयता सबल र सन्निकटताको सिद्धान्तको कार्यान्वयन पक्ष राम्रो छ भन्ने पनि हो ।

संघीय संसद्का पदाधिकारीहरूसँगको छलफलका अनुसार पनि संघीय सरकारले आफ्नो अधिकार क्षेत्रभित्र रहेका अधिकांश काम प्रदेशमार्फत नै गर्छ । तर हामीकहाँ प्रदेश र स्थानीय तहका संविधानप्रदत्त अधिकारमा संघीय सरकारको सधैं वक्रदृष्टि छ । स्थानीय सेवा प्रवाह र पूर्वाधार विकासका काम पनि आफैंले गर्नुपर्ने सोच छ । संघीयतापश्चात्का नीति तथा कार्यक्रम र बजेटले यही पुष्टि गर्छन् । संघीय मन्त्रालयहरूको चर्चा गर्ने हो भने, नेपालभन्दा जनसंख्यामा करिब तीन गुणा ठूलो जर्मनीमा नेपालको भन्दा कम मन्त्रालय, जम्मा १५ वटा मात्र, छन् । माथिल्लो सदनका सचिव डा.गाब्रियल क्रिगरका अनुसार, प्रदेशमा पनि मन्त्रालयको संख्या चुस्त छ, ८ देखि १० सम्म मात्र । नेपालको संघीय र प्रदेशको मन्त्रालयको संख्याको चर्चा गर्दा उनी अचम्मित भए र जर्मनीमा संघीय र प्रदेशस्तरका अहिलेकै मन्त्रालयहरूको संख्यासमेत धेरै भयो भन्ने बहस सुरु भएको अनुभव पनि सुनाए ।

संविधानको व्याख्या र अधिकार क्षेत्रमा देखिएका विवाद समाधानलगायतका लागि संवैधानिक अदालतसम्बन्धी व्यवस्था जर्मनीको संविधानमा छ । यस अदालतमा रहने कुल न्यायाधीशहरूको निर्वाचनमध्ये आधाको तल्लो सदन र बाँकी आधाको माथिल्लो सदनले गर्छ (धारा ९४) । संवैधानिक अदालतका मुख्य न्यायाधीशलाई पनि प्रेसिडेन्ट भनिन्छ, राष्ट्रपतिसहित मुलुकका प्रमुख पदाधिकारीहरूको मर्यादाक्रममा जसको स्थान पाँचौं छ । संविधानको व्याख्या गर्ने थलोमा माथिल्लो सदनबाट समेत बराबरी संख्यामा निर्वाचित हुनुपर्ने संवैधानिक व्यवस्थाका कारण अदालत प्रदेशप्रति पूर्वाग्रह हुने स्थिति नै रहँदैन । सर्वोच्च अदालतका न्यायाधीशहरूको नियुक्ति संघीय सरकारको विषयगत मन्त्री, प्रदेश सरकारको सम्बन्धित मन्त्रीलगायतको समितिले गर्छ ।

जर्मनीमा प्रहरीहरूको खटनपटन प्रदेशबाट हुन्छ । कर्मचारी प्रशासनमा पकड प्रदेशकै छ । कानुन तर्जुमामा माथिल्लो सदनमार्फत भिटो लगाउनेसम्मको अधिकार छ, न्यायाधीशहरूको नियुक्तिको सिफारिसमा समेत दह्रो पकड छ । संघीयता कार्यान्वयनको एक दशक पनि अनुभव नभएको नेपालले जर्मन संघीयताका यी आयामहरूबाट धेरै कुरा सिक्न सक्छ ।

वित्तीय अधिकारको चर्चा गर्दा, माथिल्लो सदनका माध्यमबाट राजस्वसहित संघीयताअनुकूल वित्तीय नीति तर्जुमामा प्रदेशको भूमिका अहम् छ । व्यक्तिगत आयकरमा ४२.५/४२.५ प्रतिशत संघ र प्रदेशबीच बाँडफाँट गरिएको छ भने बाँकी १५ प्रतिशत स्थानीय तहका लागि छ । संस्थागत आयकरमा ५०/५० प्रतिशत संघ र प्रदेशका लागि छ । मूल्य अभिवृद्धि करमा ५०.२ प्रतिशत संघ, ४६.६ प्रतिशत प्रदेश र बाँकी ३.२ प्रतिशत स्थानीय तहका लागि छ । संघले प्रदेशलाई वित्तीय समानीकरण अनुदानलगायतका अनुदानसमेत वितरण गर्छ । प्रदेशमार्फत स्थानीय तहलाई पनि अनुदानहरू वितरण हुन्छ । जर्मनीमा स्थानीय तह प्रदेश मातहत भएका कारण संघीय सरकार सीधै स्थानीय तहमा जाँदैन ।

सेवा प्रवाह, स्थानीय पूर्वाधार विकासलगायतमा जर्मनीका स्थानीय तहहरू नेपालका भन्दा निकै अधिकारसम्पन्न छन् । संविधानमा लेख्दैमा अधिकारसम्पन्न हुने र नलेख्दैमा नहुन भन्ने हुँदैन । नेपालको संविधानले स्थानीय पूर्वाधार विकासलगायतका सम्पूर्ण जिम्मेवारी स्थानीय तहलाई दिएको त छ तर स्थानीय सडकदेखि खानेपानीसम्मका पूर्वाधार निर्माणमा संघीय सरकारको ठाडो हस्तक्षेप छ । जर्मनीमा स्थानीय सेवा प्रवाह र पूर्वाधारको अधिकार संविधानतः प्रदेशमा छ ।

तर प्रदेशहरूले आफ्नो संविधानमार्फत यी अधिकारहरू स्थानीय तहलाई हस्तान्तरण गरेका छन् । बढीभन्दा वढी अधिकार विकेन्द्रीकृत गरेका छन् । स्थानीय सेवा प्रवाहसम्बन्धी शतप्रतिशत काम स्थानीय तहहरूले नै गर्छन् । शान्ति–सुरक्षाका क्षेत्रमा भएको कुल खर्चमा संघीय सरकारको १३ प्रतिशत, प्रदेश सरकारको ५७ प्रतिशत र स्थानीय तहको ३० प्रतिशतजति हिस्सा हुने फोरम अफ फेडेरेसनद्वारा हालै प्रकाशित वित्तीय संघीयता पुस्तकमा उल्लेख छ । नेपालमा संघीय सरकारले धमाधम विश्वविद्यालयहरू खोलिरहेको छ, तर जर्मनीमा एउटा पनि संघीय विश्वविद्यालय छैन । जेजति छन्, ती सबै प्रादेशिक छन् । विश्वविद्यालयसम्बन्धी सम्पूर्ण अधिकार प्रदेशको छ ।

विश्वविद्यालयलगायतका सरकारका तहहरूबीचको अधिकार बाँडफाँटका विषयमा प्रश्न गर्दा जर्मनीको तल्लो सदनका सदस्यद्वय रेनाटे कुनस्त र पल लेह्रिदरले कुन तहको सरकारले के काम गर्ने हो, त्यो स्पष्ट हुनुपर्ने धारणा राखे । रेनाटे पूर्वमन्त्री तथा दक्षिण एसियाली संसदीय समूहका सभापतिसमेत हुन् । सरकारका तहहरूबीचको अधिकारलाई स्पष्टसँग कानुनमै लेखिएन भने समस्या उत्पन्न हुन्छ । सांसदद्वयले भनेजस्तै संघीयताको सबलीकरणका लागि कार्यविस्तृतीकरण/अनबन्डलिङको कामलाई प्राथमिकतामा राख्न जरुरी छ ।

अन्तमा, नेपालको संघीयताको आफ्नै खालको मौलिकता त छ, तर यसको कार्यान्वयन पक्ष फितलो र कमजोर छ । कार्यान्वयन तहमा देखिएका समस्याहरूलाई चिर्दै जर्मनीलगायतका देशहरूको असल अभ्यासलाई आत्मसात् गर्ने हो भने संघीयता कार्यान्वयनमा समस्या रहँदैन, नागरिकस्तरमा देखिएका समस्याहरूको पनि समाधान हुन्छ ।