संविधानका ९ वर्ष : प्रश्न संविधानमा भन्दा बढी शासनमा

राष्ट्रिय सभाको विधायन समितिले संघीयता कार्यान्वयनका लागि निर्माण गर्नुपर्ने कानुनको सूची नै तयार पारेर संसद्बाट पारित गरेको छ । ‘संविधानअनुसार बन्न बाँकी कानुनहरूको अध्ययन प्रतिवेदन’ लाई विधायन व्यवस्थापन समितिले २०८० जेठमा पारित गरेको थियो । ‘संवैधानिक प्रावधानहरू कार्यान्वयन गर्न आधारभूत रूपमा कम्तीमा १८१ वटा कानुन तर्जुमा गर्नुपर्नेमा संघले १५१, प्रदेशले २४ र स्थानीय तहले ६ वटा कानुन बनाउनुपर्ने देखिन्छ । संघको क्षेत्राधिकारका १५१ मध्ये ४० वटा कानुनहरू जारी हुन बाँकी रहेका देखिन्छन्,’ उक्त अध्ययन प्रतिवेदनमा भनिएको छ । यो प्रतिवेदन सार्वजनिक भएपछि २ वटा कानुन भने बनिसकेका छन् ।

समितिको अध्ययनअनुसार संविधान कार्यान्वयनका लागि मूलतः संघीय निजामती ऐन, संघीय शिक्षा ऐन, जनस्वास्थ्य ऐन, एकीकृत न्याय प्रणालीसम्बन्धी कानुन (प्रदेश न्याय सेवा आयोगको आवश्यकता, प्रयोजन र औचित्य स्पष्ट हुने गरी), नेपाल प्रहरी कानुनमा सुधार, सञ्चारको हकसम्बन्धी एकीकृत कानुन, सम्पत्तिको हक, अधिग्रहण र क्षतिपूर्तिसम्बन्धी विषयमा एकीकृत कानुन, महिलाको हकसम्बन्धी कानुन, संवैधानिक इजलास, प्रदेश प्रमुखको अधिकार र अधिकारको प्रयोगसम्बन्धी कानुन, करसम्बन्धी दोहोरोपना अन्त्य गर्ने कानुनलगायत बन्न बाँकी छन् ।

अघिल्लो संसद्मा संविधान कार्यान्वयनका लागि न्यून संख्यामा कानुन निर्माण भए र बनेका कतिपय कानुन कार्यान्वयनमा जान सकेका छैनन् । त्यसको प्रमुख उदाहरण हो– नेपाल प्रहरी र प्रदेश प्रहरी (कार्य सञ्चालन, सुपरिवेक्षण र समन्वय) ऐन । संविधानले प्रदेशलाई आफ्नो क्षेत्रमा आन्तरिक शान्ति सुरक्षा कायम राख्ने एकल अधिकार प्रदान गरेको छ । तर, ऐन आएको तीन वर्ष भइसक्दा पनि कार्यान्वयन नहुँदा प्रदेश प्रहरीको गठन हुन सकेको छैन । प्रहरी समायोजनमा संघ सरकार उदासीन देखिँदै आएको छ । कर्मचारी समायोजन ऐन आएर समायोजन टुंगिएको घोषणा गरिए पनि प्रदेशहरूले तोकिएको दरबन्दीअनुसारको कर्मचारी अझै पाएका छैनन् । संघीय निजामती सेवा ऐन आउन सकेको छैन । उक्त ऐनको अभावमा नयाँ संविधानअनुसार तीन तहमा कर्मचारीको व्यवस्थापन भएको छैन ।

संविधान र संघीयता कार्यान्वयनका लागि प्रतिनिधिसभाको अघिल्लो कार्यकालमा १ सय २१ वटा कानुन आएका थिए । तर, दोस्रो आमनिर्वाचन पछाडि २१ महिनामा संघीय संसद्ले दुई वटा वार्षिक बजेटसँग सम्बन्धितसहित १७ वटा विधेयक मात्र पारित गरेको छ । त्यसमा दुई आर्थिक वर्षका बजेटसँग सम्बन्धित ६ वटा नियमित विधेयक हुन् । राष्ट्रिय सभाका संघीयता सबलीकरण तथा राष्ट्रिय सरोकार समितिका सभापति सोनाम गेल्जेन शेर्पा संघीयता सबलीकरणका लागि करिब ८० वटा संघीय कानुन निर्माण तथा एक सयभन्दा बढी विद्यमान कानुनमा संशोधन आवश्यक देखिएको बताउँछन् ।

प्रदेश सरकारले संघीयता कार्यान्वयन गर्न संघीय कानुनहरू निर्माणका लागि सरकारमाथि लगातार दबाब बढाइरहेको छ । संघीय कानुन निर्माणमा भएको ढिलाइले प्रदेशहरू राम्ररी सञ्चालनमा जान सकेका छैनन् । कानुन निर्माणका सन्दर्भमा सरकारले संसद्लाई पर्याप्त ‘बिजनेस’ दिन नसकेको सांसद शेर्पाले बताए । संसद् सचिवालयका पूर्वसचिव मुकुन्द शर्मा चुनाव पछाडिको अवधि र चार वटा संसद् अधिवेशन सकिँदासम्म कानुन निर्माणका सन्दर्भमा सन्तोषजनक काम भएको मान्न नसकिने बताउँछन् ।

‘कानुन निर्माणले गति लिएको देखिएन । एकातिर सरकारले प्रशस्तै विधेयक संसद्मा ल्याउन सकेको छैन,’ उनले भने, ‘अर्कातिर, संसद्मा दर्ता भएका विधेयकमा पनि समितिहरूले छिटो काम गरेर परिणाम दिन नसकेकै हो ।’

२१ महिनाको अवधिमा संख्याको हिसाबले धेरै–थोरै कानुनको निर्माण हुन सकेको उनले बताए । संसदीय समितिमा कतिपय विधेयकमाथिको छलफल महिनौंसम्म चल्दा पनि सहमति हुन नसकेको उदाहरण बनेको छ– निजामती कर्मचारीसम्बन्धी विधेयक । त्यस्तै, विद्यालय शिक्षा विधेयक पनि संघीयता कार्यान्वयनसँग जोडिएको महत्त्वपूर्ण विधेयक हो । एक वर्ष अगाडि प्रतिनिधिसभामा दर्ता भएको उक्त विधेयक कहिले पारित हुने हो भन्ने ठेगान छैन । संसद्का पूर्वसचिव शर्मा मूल रूपमा जतातिर केन्द्रित हुनुपर्ने हो, त्यताभन्दा अन्यत्र संसद्को व्यस्तता देखिएको टिप्पणी गर्छन् । ‘त्यसैको परिणाम हो, संसद्ले कानुन निर्माणका क्षेत्रमा न्यूनतम उपलब्धि पनि दिन नसक्नु,’ उनले भने, ‘चाहिने/नचाहिने विषयमा संसद् अल्झिएको हुन्छ । एउटा शब्द संसदीय हो कि असंसदीय भन्ने विषयलाई लिएर संसद्को कामकारबाही रोकिन्छ अनि परिणाम भनेजस्तो कसरी आउला ?’

संविधानले शासकीय संरचनालाई तीन तहमा विभाजन गरेको छ र राज्य शक्ति प्रयोगको अधिकार तीनै तहलाई दिएको छ । केन्द्र, प्रदेश र स्थानीय तहका संरचनाका लागि संविधानले प्रस्ट ढंगले अधिकारको बाँडफाँट गरेको छ र त्यसलाई कार्यान्वयन गर्न कानुन निर्माण गर्नुपर्ने स्पष्ट व्यवस्था गरेको छ । तर, संविधान आएको ९ वर्ष पूरा हुँदासमेत प्रदेश तथा स्थानीय तहले त्यसको उपयोग गर्न पाएका छैनन् । त्यसको कारण हो– केन्द्र सरकार र संघीय संसद्बाट कानुन निर्माण नहुनु । संघीयता कार्यान्वयनका लागि अत्यावश्यक पर्ने कानुन संघीय संसद्बाट निर्माण नहुँदा मूलतः प्रदेश सरकारले संविधानबाट प्रत्यायोजित अधिकार प्रयोग गर्न पाएका छैनन् ।

संविधान जारीपछि प्रतिनिधिसभाको पाँचवर्षे पहिलो कार्यकाल पूरा भएर दोस्रो कार्यकाल सुरु भएको पनि दुई वर्ष बित्नै लागेको छ । २०७४ को प्रतिनिधिसभा निर्वाचनपछि एमाले र माओवादी केन्द्र मिलेर बनेको नेकपाको करिब दुईतिहाइ बहुमतको सरकार हुँदा पनि कानुन निर्माण प्राथमिकतामा परेन । अहिले फेरि झन्डै दुईतिहाइको समर्थन प्राप्त कांग्रेस–एमालेको सत्ता गठबन्धन छ तर अहिले संविधान कार्यान्वयनका लागि अत्यावश्यक कानुन निर्माण गर्नेभन्दा पनि संविधान संशोधनको एजेन्डा अगाडि सारिएको छ ।

‘संघीयताको पूर्ण परीक्षण हुन सकिरहेको छैन’

संविधान जारी भएको ९ वर्ष पूरा भएको छ, यस अवधिमा भएको कार्यान्वयनका आधारमा संविधानको मूल्यांकन र समीक्षा कसरी गर्नुहुन्छ ?

यो संविधान ल्याउँदा जुन अपेक्षा थियो, त्यस आधारमा मिश्रित परिणाम देखिन्छ । कैयन् विषयमा राम्रो प्रगति भएको छ । उदाहरणका लागि समानुपातिक समावेशितालाई लिन सकिन्छ । यो संविधानको ठूलो मर्म हो । समानुपातिक समावेशी व्यवस्थाका कारण संसद्मा ३३ प्रतिशत महिला प्रतिनिधित्व भइरहेको छ । स्थानीय तहमा महिलाको प्रतिनिधित्व ४० प्रतिशत छ । यो सवालमा हामी दक्षिण एसियामै अग्रणी स्थानमा छौं ।

पिँधमा रहेका दलितहरूको प्रतिनिधित्व माथि आइरहेको छ । पछाडि परेका मधेशी, जनजाति लगायतको उपस्थिति समाजमा बढेको छ । यो संविधानको सबल पक्ष हो, गर्व गर्ने विषय हो । संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमा हेर्ने हो भने स्थानीय तहको काम मलाई उम्दा लागेको छ । गणतन्त्र पनि बलियो भएको छ । राजतन्त्र अब फर्किन्छ कि फर्किंदैन भन्ने धरैलाई लाग्छ । संविधानसभा, संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका २/२ वटा निर्वाचन भइसके । सबै चुनावमा के देखिएको छ भने राजा चाहनेहरूको पक्षमा मत छैन । यसबाट गणतन्त्रको पक्षमा जनता रहेको प्रस्ट देख्न सकिन्छ । त्यस कारणले स्थिरतातर्फ देश उन्मुख छ ।

अर्कातिर संघीय प्रणालीलाई पूर्ण रूपमा कार्यान्वयनमा लैजान संघीय सरकार र संसद्बाट कञ्जुस्याइँ भइरहेको छ । यहाँबाट बनाइदिनुपर्ने कानुन नबनाइदिएर, दिनुपर्ने कुरा नदिएर, अधिकारलाई सिंहदरबारमै राख्न खोजेर चाहेबमोजिमको काम हुन नसकेको पक्कै हो । त्यसकारण संघीयताको पूर्ण परीक्षण हुन सकिरहेको छैन । प्रदेशहरूले काम गरेनन् भन्ने गुनासो सुनिन्छ । तर त्यो प्रदेशको कारणले हो कि संघको कारणले ?

संघीय मानसिकतामा जान नसकेको हो कि ? एकात्मक मानसिकता रहिरहेकाले हो कि ? त्यसको अध्ययन आवश्यक छ । यसमा प्राज्ञिक क्षेत्रबाट प्रमाणका आधारमा राम्ररी परीक्षण गरिनुपर्छ । अहिलेसम्म निजामती कर्मचारी, प्रहरीको समायोजन गर्न नसक्नु, संविधानले दिएका अधिकारहरू प्रदेशलाई हस्तान्तरण गर्न नसक्नुमा कमीकमजोरी भएका छन् । त्यसमा सच्याउनुपर्छ । अहिले संविधान संशोधनको कुरा उठिरहेको छ । म भन्छु, समीक्षा गरौं ।

अहिले संविधानका बारेमा जेजस्ता गुनासा र टिप्पणी आइरहेका छन्, त्यसको जड संविधान हो कि सुशासन ?

राजनीतिक भागबन्डाका विषयलाई लिएर जनतामा बढी प्रश्न छ । त्यो संविधानले गरेको हो कि संविधानका कर्ताहरूले ? न्यायाधीश वा अन्य नियुक्तिमा समानुपातिक समावशी भएन भन्ने कुरा उठिरहेको छ । त्यो कसले गरेको हो ? संविधानले त रोकेको छैन । स्थानीय तह र प्रदेशबीच अन्तरसम्बन्ध स्थापित भएन । संघीय कानुन बनाएर त्यसलाई व्यवस्थित गर्न सकिन्थ्यो । संघ र प्रदेशबीच अधिकार बाँडफाँटको कुरा गर्न सकिन्थ्यो । रिक्तता भएको विषयमा ऐन बनाएर जान सकिन्थ्यो । तर भइरहेको छैन । त्यस कारण संविधानलाई भन्दा कर्ताहरूलाई दोष दिनुपर्छ । संविधानमा कैयन् कुरा भने मिलाउनुपर्ने छ ।

अहिले नै संविधान संशोधन आवश्यक देखिएको हो ?

संविधान संशोधन आवश्यक छ । संविधान अलिकति कल्पनामा बसेर पनि बनाइएको छ । प्रयोगमा जाँदा कैयन् कुरामा अप्ठ्यारा देखिए । अध्ययन गरेर त्यसमा सुधार गर्न ठीक हुन्छ ।

संसद्का दुई ठूला दलले खासगरी निर्वाचन प्रणालीमा संशोधन गर्न खोजेका छन् । त्यसमा तपाईंको के विश्लेषण छ ?

निर्वाचन प्रणालीमा जे गर्नुछ, गर्नुस् तर केही कुरालाई ख्याल गर्नुपर्छ । समानुपातिक समावेशिताकाको प्रावधानले पाइरहेको अधिकार कटौती हुनुहुँदैन । दोस्रो कुरा, निर्वाचन प्रणाली जनतासँग जोडिनैपर्छ । क्षेत्रका हिसाबले प्रत्यक्ष निर्वाचनमा जान सकिन्छ । त्यसमा आरक्षित क्षेत्र निर्धारण गरिनुपर्छ । तर पूर्ण समानुपातिक निर्वाचन प्रणाली हुँदैन । त्यसले जनतासँग सांसद र संसद्को सम्बन्धविच्छेद हुन्छ । समानुपातिकका कारण महिला, दलित, मधेशी, जनजातिले पाएका सिटहरू नघट्ने गरी निर्वाचन प्रणालीमा सुधार गर्न सकिन्छ ।

संविधान संशोधनलाई कतिपय विश्लेषकले ‘प्यान्डोराज बक्स’ पनि भनेका छन् । एउटा विषय सम्बोधन गर्न खोज्दा अनेक विषय उठेर सम्हालिनसक्ने स्थिति हुन्छ भन्ने पनि छ, तपाईंलाई के लाग्छ ?

संविधानले के भन्छ भने संशोधन गर्नलाई पनि जनताका बीचमा लानुपर्छ, संसद्बाट मात्रै गर्न पाइँदैन । जनतामाथि थुपार्ने काम मात्रै गर्नु हुँदैन । जनताले अस्वीकार गरेको स्थितिमा त्यसलाई नमान्ने हो । तर संशोधन नगरे संविधानै जान सक्छ । संविधान संशोधन गरिएन र प्रदेशले त्यसैलाई टेकेर आवश्यकताअनुसार १७/१८ मन्त्री बनाउँदै जाने हो भने वितृष्णा हुँदैन र ? ५/७ जनाभन्दा बढी मन्त्री प्रदेशमा चाहिँदैन ।

त्यस्तो कुरामा सहमति गरेर जान सके राम्रो हुन्छ । जनतामा जे कुराले निराशा पैदा गरेको छ, यसलाई संविधान संशोधनबाट कम गर्नुपर्छ । त्यसमा कसैले आपत्ति गर्दैन । तर काठमाडौंमा बसेर संघीयतै चाहिँदैन भन्ने हो भने स्वीकार्य हुँदैन । संघीयता राजनीतिक आवश्यकता भएरै हिजो ल्याइएको हो । आज पनि छ । र, भोलि पनि त्यसको आवश्यकता रहन्छ ।

संशोधनको कुरा हुँदै गर्दा संविधान जारी गर्दाका बेला असन्तुष्ट रहेका पक्षहरूको मागलाई पनि सम्बोधन गर्न सकिने स्थिति देख्नुहुन्छ ?

जो असन्तुष्ट पक्ष हुनुहुन्थ्यो, उहाँहरूले पनि गणतन्त्र, लोकतन्त्र, संघीयता, समानुपातिक समावेशी प्रतिनिधित्वको विषय अस्वीकार त गर्नुभएको होइन । उहाँहरूलाई पनि त्यही चाहिएको हो । नपुगेको कुरा थप गर्नलाई संशोधनले बाधा गर्दैन । प्रयत्न गरौं । भइरहेको कुरालाई मास्ने होइन कि त्यसमा थप सुधार गरौं । मिलेर काम गरौं ।

संघीयता कार्यान्वयनका सवालमा कस्तो चुनौती पाउनुभएको छ ?

संविधानले अपेक्षा गरेका कुरामा बेइमानी भएको छ । संघीय कानुनअन्तर्गत जुन कानुन बनाइनुपर्ने हो, त्यो बनेको छैन । जुन बनेको छ, त्यसमा पनि प्रदेशको अधिकारलाई खोस्ने काम भएको छ । यो कुरा बारम्बर सम्झाएका छौं । जुन कुरा दिन्छु भनिएको छ, त्यो पनि दिइएको छैन । त्यसले असन्तुष्टि बढाएको छ । दिन्छौं भन्ने कुरा लेख्नका लागि, देखाउनका लागि त बनाएको होइन, कार्यान्वयनका लागि हो । त्यो तुरुन्तै हुनुपर्‍यो ।

प्रदेशले चाहेको स्वशासन हुन पाओस् भन्ने हो । त्यो संविधानले नै भनेको छ । आन्तरिक सुरक्षा हेर्ने काम संविधानले प्रदेशको भनेको छ । तर संघले त्यस अनुसारको कामै गरिदिएन । संविधानको भावना एउटा छ, तोकेको कुरा एउटा छ अनि दिने कुरा अर्कै भएपछि हुन्छ ? यसरी त संविधान चल्दैन ।