संविधानतः संघीयता संघीय इकाइका बीच अधिकारको बाँडफाँट हो । प्रदेश संरचनालाई संघीयताको पर्यायका रूपमा हेर्ने चलन छ । प्रदेशका बारेमा नागरिकस्तरमा विविध खालका टीकाटिप्पणी छन् । जस्तो– महँगो भयो, नेताहरू व्यवस्थापन गर्ने थलोका रूपमा रह्यो । केन्द्रमा संघीय सरकार र स्थानीय तहमा स्थानीय सरकार भए पुग्छ, प्रदेश चाहिँदैन भन्नेहरू पनि छन् ।

रास्वपाका उपसभापति तथा अर्थमन्त्री डा. स्वर्णिम वाग्लेले चितवन महाधिवेशनमा प्रदेशसभा खारेज गर्ने प्रस्तावका कारण मधेशवादी लगायतका नेताहरू आक्रोशित छन् । रास्वपाको संघीयताप्रतिको धारणाले उनीहरू सशंकित छन् ।

प्रदेशको खर्च

महालेखा नियन्त्रक कार्यालयको आर्थिक वर्ष २०८१/८२ को एकीकृत वित्तीय विवरणअनुसार प्रदेशका पदाधिकारीहरूको (प्रदेश सरकार, प्रदेशसभा सदस्य आदि) पारिश्रमिक शीर्षकमा रु. ७५ करोड ८१ लाख ८८ हजार खर्च भएको छ । जुन तीन तहको कुल खर्च वित्तीय व्यवस्थाबाहेकको रु. १८ खर्ब १६ अर्बको ०.०४२ प्रतिशत मात्र हो । यसको अर्थ एक हजारमा ४२ पैसा खर्च भएको छ । यस तथ्यले प्रदेशसभाका सदस्य र प्रदेश सरकारका पदाधिकारीहरूले धेरै खर्च गरे, खाए, सिध्याए भन्नुको तुक नभएको पुष्टि गर्छ ।

तीनै तहको समग्रताको खर्चको विवरण हेर्दा पनि प्रदेश संरचना महँगो देखिँदैन । आर्थिक सर्वेक्षण २०८२/८३ अनुसार संघीय, प्रदेश र स्थानीय तहको कुल खर्चमा प्रदेशको खर्च ९.२२ प्रतिशत छ । १०० रुपैयाँमा १० रुपैयाँ पनि प्रदेशको भाग छैन । ७ वटा प्रदेशको बजेटभन्दा सिंहदरबारको एउटै मन्त्रालयको बजेट धेरै छ । अनि कसरी प्रदेशको वित्तीय पर्स (खर्च) धेरै होस् ? जस्तो आर्थिक वर्ष २०८३/८४ को बजेटमा पूर्वाधार विकास मन्त्रालयको बजेट ३ खर्ब २ अर्ब ८३ करोड छ ।

जबकि ७ वटा प्रदेशको बजेट जम्मा तीन खर्ब मात्र छ । महालेखा नियन्त्रक कार्यालयकै विवरणअनुसार ७ वटा प्रदेशको ७ वर्षको खर्च (आर्थिक वर्ष २०७५/७६ देखि २०८१/८२ सम्म) रु. १२ खर्ब ३२ अर्ब छ । जबकि, नेपाल सरकारको एक वर्ष (२०८१/८२) को खर्च १५ खर्ब २३ अर्ब छ । यी विवरणले पनि प्रदेश संरचना खर्चिलो भयो भन्ने तुकमा कुनै आधार देखिँदैन । तर, संविधानको भावना यस्तो होइन । संविधानले प्रदेशलाई विकासको वाहक मान्छ तर सिंहदरबारमा रजगज गर्नेहरूले यसलाई स्वीकार गर्दैनन् । बरु उल्टै प्रदेशले पाउनुपर्ने वित्तीय हस्तान्तरणका मुहान बन्द गर्छन् । विभिन्न बहानामा रोक्छन् । कटौती गर्छन् । 

मुलुकको द्रुतत्तर र सन्तुलिन विकासका लागि प्रदेश तहको खर्च उल्लेखनीय हुनुपर्छ । जस्तो, धनी देशहरूको संगठन ओइसीडी (आर्थिक सहयोग तथा विकास संगठन) को २०२६ को जनवरीको तथ्यांकअनुसार क्यानडाको तीन तहको सरकारको कुल खर्चमा प्रदेशको खर्च ४५.३० प्रतिशत छ  । स्थानीयसहित ६५ प्रतिशत छ । संघको जम्मा ३५ प्रतिशत छ । अमेरिकाको ४५.४९ प्रतिशत छ । स्विट्जरल्यान्डको ३८.१७ प्रतिशत छ, स्थानीयसहित ५८ प्रतिशत छ । नेपालको तीन तहको कुल खर्चमा प्रदेशको १० प्रतिशत पनि नहुनु दुर्भाग्य हो ।

प्रदेशसभाबिनाको प्रदेश

(प्रदेश) सभा भनेको विधायिकी निकाय हो । अर्थात, कानुन बनाउने थलो हो । कानुन बनाउने थलोमा पदाधिकारीहरूको संख्या धेरै हुनुपर्छ । कानुनमा प्रत्येक नागरिकले आफ्नो अनुहार देख्न र पढ्न पाउनुपर्छ । नागरिकहरूले अपनत्व लिनुपर्छ । यस तथ्यलाई पनि आधार मान्ने हो भने प्रदेशसभाबिनाको प्रदेशको कल्पना गर्नु निरर्थक हुनेछ ।

संघीयता अँगालेका कुनै पनि मुलुकमा प्रदेशसभाबिनाको प्रदेश संरचना छैन । शक्ति सन्तुलन र नियन्त्रण सिद्धान्तको आत्मसात्का लागि पनि प्रदेशसभाको अपरिहार्यता छ । नभएको र नहुने विषयमा बहस गर्नु निरर्थक हो । फेरि प्रदेशसभा संघीयताको अभिन्न अंग हो । यसको औचित्य र आवश्यकता नबुझ्नु संघीयताको मर्म नबुझ्नु हो ।

संघीयताको प्रतीक

स्थानीय सरकार मात्र भए हुन्छ भन्नेहरूले बुझ्न जरुरी छ– नेपालमा स्थानीय सरकार ( स्थानीय निकाय) पहिला पनि थिए । स्थानीय निकाय भएका बेला किन मुलुकमा ठूला–ठूला द्वन्द्व भए ? किन २०–२० वर्षसम्म स्थानीय निकायको चुनाव हुन सकेन ? किन स्थानीय निकायहरू कर्मचारीका भरमा मात्र चले ? गाविस सचिव खोज्दै सदरमुकाममा नागरिकहरूलाई भौतारिन किन पर्‍यो ? स्थानीय सरकार र संघीय सरकार मात्र भए पुग्छ भन्नेहरूले यी प्रश्नहरूको जवाफ दिनुपर्छ ।

प्रदेश संरचना संघीयताको प्रतीक हो । जुन राज्यको शक्तिको बाँडफाँटसँग जोडिएको हुन्छ । स्थानीय सरकारले प्रदेशको रिक्तता पूर्ति गर्न सक्छन् भन्नु संघीयताको मर्म नबुझ्नु हो । नेपालको भूगोल नचिन्नु हो । संघीयता चाहिन्छ, प्रदेश चाहिन्छ भनेर २००८ मै नेपाल तराई कांग्रेस पार्टी गठन भएको थियो । यो पार्टीले २०१७ सालसम्म गरेको आन्दोलन र पछिल्लो पटक मधेशी, आदिवासी जनजातिलगायत सीमान्तकृत नागरिकहरूले गरेको आन्दोलनको भावना नबुझ्नु हो । मधेशी जनताको रगत र पसिनाबाट प्राप्त उपलब्धिको अवमूल्यन गर्नु हो ।

अधिकारको संकुचन

संघीय (केन्द्र) सरकार सधैं शक्तिशाली हुन्छ । यदि स्थानीय सरकार केन्द्रसँग सिधै जोडिए भने, केन्द्रले तिनलाई सजिलै दबाउन, नियन्त्रण गर्न वा तिनीहरूको अधिकार खोस्न सक्छ । विभिन्न बहानामा बिस्तारै अधिकार संकुचित गर्छ । प्रदेशले केन्द्र र स्थानीय तहका बीचमा बसेर सुरक्षा कवच (बफर स्टेट) को काम गर्छ । जसले केन्द्रलाई अधिनायकवादी बन्नबाट रोक्छ । केन्द्रसँग राजनीतिक र कानुनी रूपमा बार्गेनिङ गर्न सक्ने सामर्थ्य प्रदेशको हुन्छ । जसकारण संघीय इकाइका बीच शक्तिको सन्तुलन हुन्छ ।

संघीयतामा सेवा प्रवाहको वैज्ञानिक आधार सन्निकटताको सिद्धान्त र अर्थशास्त्री चार्ल्स  टिबाउटको ‘लोकल पब्लिक गुड्स’ को सिद्धान्तले दिन्छ । यसअनुसार, नागरिकको नजिकको सरकारले गर्न नसक्ने काम मात्र माथिल्लो सरकारले गर्नुपर्छ । स्थानीय तहले स्थानीय प्रकृतिको र संघीय तहले बृहत् खालको कार्य गर्नुपर्छ । यसैगरी मध्यमस्तरका कार्यजिम्मेवारी  प्रदेशले गर्नुपर्छ । प्रदेश नहुनु भनेको केन्द्रीकृत शासनका लागि प्रेरित गर्नु हो । नागरिकले प्राप्त गर्ने सेवाहरू झन् टाढा पुर्‍याउनु हो ।

पालिकाले प्रदेशको भूमिका निर्वाह गर्न सक्दैनन् । केन्द्रले सिधै पालिकासँग समन्वय गरेर काम गर्छु भन्नु निरंकुशतालाई बढवा दिनु हो । तर, नेपालको सन्दर्भमा संघीयता विशेष गरी प्रदेश संरचनाको बहस गर्दा यसको राजनीतिक, सामाजिक र सांस्कृतिक लगायतका पक्षको चर्चा गर्नु पनि जरुरी छ ।

संघीयताको मर्म

संघीयता राज्यशक्तिको संवैधानिक बाँडफाँटमा आधारित शासन व्यवस्था मात्र होइन ।  विविधतायुक्त समाजको न्यायपूर्ण व्यवस्थापन गर्ने प्रणाली पनि हो । यसले जातीय, भाषिक, सांस्कृतिक र क्षेत्रीय विविधतालाई संवैधानिक मान्यता दिँदै पहिचान, अधिकार र स्रोतमा न्यायपूर्ण पहुँच तथा सहअस्तित्वको आधार निर्माण गर्छ । 

संघीयताको मूल दर्शन स्वशासन (सेल्फ–रुल) र साझा शासन (सेयर्ड–रुल) बीचको संवैधानिक सन्तुलन हो । अर्थात्, संघीयताले प्रदेशलाई आफ्नो अधिकार क्षेत्रभित्र स्वायत्त रूपमा शासन गर्ने अधिकार प्रदान गर्छ । यसैगरी, राष्ट्रिय नीति निर्माण लगायतका प्रक्रियामा समान रूपमा सहभागी हुने अधिकार सुनिश्चित गर्छ । यस सिद्धान्तअनुसार संघीयताले राष्ट्रिय एकता र प्रादेशिक विविधताबीच सन्तुलन कायम गर्छ । 

संघीयताका विद्वान् डेनियल एलाजारले संघीयतालाई सम्झौता, साझेदारी र साझा शासनको प्रणालीका रूपमा व्याख्या गरेका छन्, जहाँ विविधताको सम्मान र राष्ट्रिय एकता सुदृढ हुन्छ । त्यसैगरी, अर्का विद्वान् रोनाल्ड वाट्सले संघीयतालाई दुई वा दुईभन्दा बढी तहका सरकारबीच संवैधानिक रूपमा अधिकार बाँडफाँट गरी स्वशासन र साझा शासन  सुनिश्चित गर्ने शासन प्रणालीका रूपमा परिभाषित गरेका छन् । उनका अनुसार संघीयताको उद्देश्य अधिकारलाई केवल केन्द्रबाट तल हस्तान्तरण गर्नु मात्र होइन । प्रदेशलाई राष्ट्रिय निर्णय प्रक्रियाको संवैधानिक हिस्सेदार पनि बनाउनु हो । 

यस दृष्टिले प्रदेशहरू केवल प्रशासनिक तह होइनन् । तिनीहरू विशिष्ट भौगोलिक, ऐतिहासिक, सांस्कृतिक र राजनीतिक एकाइ हुन् । जसले संघीय शासनमा राष्ट्रिय एकता र क्षेत्रीय स्वायत्तताबीच सन्तुलन कायम गर्छ । साथै, तिनीहरूले केन्द्रमा शक्ति अत्यधिक केन्द्रीकरण हुन नदिन र नियन्त्रण र सन्तुलन (चेक एन्ड ब्यालेन्स) को महत्त्वपूर्ण भूमिका निर्वाह गर्छन् । एकछिनलाई मानौं, संघीय संरचनाबाट प्रदेश तह हटाइयो । यस्तो अवस्थामा स्थानीय सरकारहरू संघीय सरकारसँग समान हैसियतमा नीति, स्रोत वा अधिकारका विषयमा प्रभावकारी रूपमा संवाद र सौदाबाजी  गर्न सक्दैनन् । यस्तो अवस्थामा संघीय शासनको साझा शासनको आधार कमजोर बन्छ र राज्य संरचना क्रमशः पुनः एकात्मक शासनतर्फ उन्मुख हुने जोखिम बढ्छ ।

‘क्युबेक’ लगायतको उदाहरण

विश्व इतिहासमा संघीयताको जन्म केवल प्रशासनिक सहजताका लागि भएको कतै देखिँदैन । यो विविधतालाई राज्यले दिने संवैधानिक मान्यता लगायतसँग जोडिएको छ । जस्तो, क्यानडामा फ्रेन्च भाषिक पहिचान र संस्कृति बोकेको ‘क्युबेक प्रदेश’ लाई विशेष पहिचान र स्वायत्तता दिनु नै त्यहाँको संघीयताको सफलताको रहस्य हो ।

क्युबेक क्यानडाबाट अलग्गिने वा नअलग्गिने भन्ने सम्बन्धमा दुई पटकसम्म (१९८० र १९९५) जनमत संग्रह भयो । विद्वान्द्वय विल क्लिम्का र अल्फ्रेड स्टेपानका अनुसार यदि क्यानडामा एकात्मक शासन प्रणाली भएको भए वा क्युबेकलाई अन्य प्रदेशसरह मात्र ठानेर उसको विशिष्टतालाई नस्विकारिएको भए क्युबेक क्यानडाबाट अलग भइसक्ने थियो । अलग्गिने पक्षमा मत आउने थियो ।

बेल्जियमले फलेमिस, वालुन र जर्मनभाषी समुदायको पहिचान र अधिकारको संवैधानिक संरक्षण गर्न तीन वटा क्षेत्र  र तीन वटा समुदायमा आधारित संघीय संरचना निर्माण गर्‍यो । जसले भाषिक द्वन्द्वलाई शान्तिपूर्ण रूपमा व्यवस्थापन गर्दै सम्भावित गम्भीर आन्तरिक द्वन्द्वबाट देशलाई जोगाउन महत्त्वपूर्ण भूमिका निर्वाह गर्‍यो । 

त्यसैगरी, स्विट्जरल्यान्डले पनि संघीयताको माध्यमबाट भाषिक तथा सांस्कृतिक विविधताको सफल व्यवस्थापन गरेको छ । स्विट्जरल्यान्डमा जर्मन, फ्रेन्च, इटालियन र रोमान्स भाषालाई राष्ट्रिय भाषाको मान्यता दिइएको छ । क्यान्टनहरूलाई आफ्नो प्रदेशमा भाषा निर्धारण गर्ने संवैधानिक अधिकार छ । स्विट्जरल्यान्डको संघीय मोडलको सबैभन्दा ठूलो सफलता हो । त्यहाँ कहिल्यै भाषिक आधारमा कुनै गम्भीर आन्तरिक द्वन्द्व भएन र यसको विविधता नै यसको राष्ट्रिय पहिचानको आधार बन्यो । कर्णाली प्रदेशभन्दा अलिकति ठूलो स्विट्जरल्यान्डमा २६ वटा क्यान्टोन (प्रदेश) र २१०० भन्दा वढी कम्युन (स्थानीय सरकार) छन् ।

भारतमा सन् १९५६ मा भाषिक आधारमा राज्यहरूको पुनर्गठन गरिएको थियो । प्रिन्सटन विश्वविद्यालयका प्राध्यापक अतुल कोहलीले सम्पादन गरेको ‘द सक्सेस अफ इन्डियाज डेमोक्रेसी’ पुस्तकका अनुसार, भारत एक केन्द्रीकृत राज्य भए पनि यसको लोकतन्त्र बलियो हुनुको मुख्य कारण केन्द्रले क्षेत्रीय र सांस्कृतिक समूहहरूको मागलाई गरेको सम्बोधन र शक्ति सन्तुलन नै हो ।

भारतले यदि आन्ध्र प्रदेश, तामिलनाडु वा पञ्जाब जस्ता राज्यहरूलाई भाषिक लगायतका स्वायत्तता नदिएको भए भारतको अखण्डता नै समाप्त हुन सक्थ्यो । सांस्कृतिक विविधताको स्वीकार्यताले नै भारतीय लोकतन्त्र र एकतालाई जोगाएर राखेको छ । नेपालले यी संघीय मुलुकहरूको घटनाक्रमहरूबाट सिक्नुपर्छ ।

नेपाली परिवेश

नेपालमा १०० भन्दा बढी जाति र भाषाहरू छन् । पूर्वमा किरात (राई, लिम्बू र कोच) संस्कृति, मधेशमा मिथिला, भोजपुरी र बज्जिका संस्कृति तथा काठमाडौं उपत्यका र आसपासमा नेवार र तामाङ संस्कृतिको वैभव छ । त्यसैगरी, पश्चिमका पहाड गुरुङ, मगर र थारू संस्कृति, मध्यपश्चिम खस–कर्णाली र थारू सभ्यता एवं सुदूरपश्चिम क्षेत्र डोटेली र राना थारू संस्कृतिले सजिएको छ ।

यही क्षेत्रीय विविधता र अनुपम सांस्कृतिक साझेदारी नै नेपाली राष्ट्रिय एकताको असली पहिचान हो । यो अनुपम संस्कृतिको संरक्षण र संवर्द्धनका लागि प्रदेश जरुरी थियो/छ । त्यसैले नेपालको संघीयताको आन्दोलन कुनै आयातित एजेन्डा थिएन । यो त दशकौंदेखिको केन्द्रीकृत शासकीय स्वरूपले सिर्जना गरेको बहिष्करण विरुद्धको विद्रोह थियो । 

सन् १९९४ मा रंगभेदको अन्त्यपछि दक्षिण अफ्रिकाले ९ वटा प्रदेश सहितको संघीय मोडल अपनायो । अफ्रिकाका विद्वान् तथा कानुनका ज्ञाता निकोलस हेसपका अनुसार दक्षिण अफ्रिकाको क्षेत्रीय असमानता र जातीय विविधतालाई सम्बोधन गर्न प्रदेश सरकारको गठन नभएको भए स्थानीय सरकारहरू केन्द्रको चरम हस्तक्षेपका कारण पङ्गु बन्ने थिए ।

उनका अनुसार, प्रदेशले केन्द्रको एकाधिकारलाई रोक्न सुरक्षा पर्खालको काम गरेका छन् । प्रदेशहरूले क्षेत्रीय योजना, सेवा प्रवाह र समन्वयको जिम्मेवारी बहन गरी अत्यधिक केन्द्रीकरणलाई नियन्त्रण गर्न र बहुस्तरीय शासनलाई प्रभावकारी बनाउन योगदान पुर्‍याएका छन् । जर्मनीको माथिल्लो सदन वुन्डेस्रातमा सिधै प्रदेश सरकारका प्रतिनिधिहरू बस्छन्, जसले संघले बनाउने प्रत्येक कानुनमा प्रदेशको हितमा काम गर्छन् ।