संविधान संशोधनको चर्चा चलेसँगै मेरो आँखामा १४ जेठ २०६९ को संविधानसभा भवन (वीरेन्द्र अन्तर्राष्ट्रिय सम्मेलन केन्द्र) अगाडिको दृश्य आउँछ । म साइकल चढेर, जागिर खाने कार्यालयको परिचयपत्र घरमै थन्काएर संविधान घोषणा हुँदाको क्षण प्रत्यक्ष नियाल्न र आवश्यक परेमा कुनै विरोध वा समर्थनको जुलुसमा हिँड्न तयारीसाथ त्यस भवनअगाडि पुगेकी थिएँ । बाहिर जनमानसमा आएका, मस्यौदा संविधानका कतिपय प्रावधान मलाई मन परेका थिए, केही प्रावधान भने मलाई र म सम्मिलित (नागरिक समाजको) समूहलाई मन परेको थिएन । म संविधानको स्वागत र विरोध दुवै सम्मिलित अनौठो मुडमा थिएँ ।

संविधान निर्माणको माहोल र सिकाइ

संविधानसभा भवनअगाडि अनगिन्ती साना–ठूला समूहहरू आ–आफ्ना मागका ब्यानर बाटोमा तेर्साएर धर्ना बसेका थिए । कुनै समूहलाई ‘धर्मनिरपेक्षता’ चाहिएको थियो, कसैलाई ‘हिन्दु राज्य’ । कोही ‘गाईलाई राष्ट्रिय जनावर राख्’ भन्दै थिए, कोही ‘गाई काटेर खान पाउनुपर्छ’ पनि भन्थे । कसैलाई ‘जातजातिका आधारमा संघीयता र नाम’ चाहिएको थियो, कोही ‘संघीयता नै चाहिन्न’, वा ‘जनसंख्याका आधारमा संघीयता’ भन्थे । कुनै समूह ‘कार्यकारी राष्ट्रपति’ भन्दै कराउँथ्यो भने कोही ‘प्रत्यक्ष निर्वाचित प्रधानमन्त्री’ र ‘संसद्बाट निर्वाचित प्रधानमन्त्री’ मा वादविवाद गर्दै मुट्ठी उचाल्थे । ‘समानुपातिक सहभागिता’ र ‘आमाको नामबाट नागरिकता सुनिश्चित गर’ भन्ने महिला, दलित र जनजातिहरूको छुट्टै मोर्चा थियो । राजनीतिक दलभन्दा पनि समाजका विभिन्न वर्ग र समूहका परस्पर विरोधी प्रतिनिधि आवाज थिए, ती । त्यो आवाज मात्रै थिएन, आफ्नो मागविपरीत संविधान जारी नगर्न धम्की पनि थियो । यस्तो लाग्थ्यो, त्यो दिन जस्तो संविधान घोषणा भए पनि अस्वीकार हुने सम्भावना थियो । मागहरू विपरीत ध्रुवबाट आएका थिए, कसैको माग पूरा हुँदा कसैको स्वतः नहुने निश्चित थियो ।

सभा भवनभित्र सबै संविधानसभा सदस्यहरू थुनिएका थिए । राजनीतिक दलहरूबीच त्यहीं शासकीय स्वरूप, संघीयता, धर्मनिरपेक्षता, समानुपातिक सहभागिता जस्ता संविधानका मूलभूत विषयमा एकरूपता ल्याउने कसरत चलिरहेको बाहिर सुनिन्थ्यो । भोलिपल्ट बिहान थाहा भयो– राति नै, संविधान जारी नगरी, सभा विघटन भएछ । ४ मंसिर २०७० को निर्वाचनबाट गठित दोस्रो संविधानसभाले पहिलो सभाले गरेको मस्यौदामा सक्दो धेरै राजनीतिक दल र सभासदको सहमति जुटाएर ३ असोज २०७२ मा संविधान जारी गर्‍यो । सायद १२ वैशाख २०७२ को भूकम्पले देश तहसनहस नपारेको भए राजनीतिक दलहरू त्यति छिटो संविधान जारी गर्न एकमत हुँदैन थिए होला । भूकम्पले प्रमुख प्रतिपक्षलाई पनि ‘आजदेखि हामी सबै सरकार पक्ष’ भन्न र संविधानको काम सकेर पुनर्निर्माणको काममा जुट्न प्रेरित गर्‍यो । देशले पहिलो पटक जननिर्वाचित संविधानसभाबाट बनेको संविधान पायो ।

लामो सकसबाट जन्मिएको, तुलनात्मक रूपमा विश्वमै प्रगतिशील संविधान भनेर चर्चा कमाएको र सर्वसम्मत हुन नसके पनि सभामा रहेका प्रमुख राजनीतिक दल तथा तत्कालीन नागरिक समाजका प्रतिनिधिबाट अपनत्व पाएको वर्तमान संविधानलाई पूर्ण रूपमा कार्यान्वयन हुन नपाउँदै संशोधनमा लैजान खोजिँदै छ । त्यो पनि संविधान विज्ञहरूबाट स्वतन्त्र रूपमा के प्रावधानले काम गर्‍यो, केले गरेन र किन गरेन भनेर ‘क्रिटिकल’ रूपमा पुनरावलोकन नगरी र संविधान लेखनमा सहभागी दलहरूको सहभागिता र प्रक्रियाको स्वीकार्यताबिना नै संशोधनको अवधारणा लेखन सुरु भएको छ । एकातिर सरकारको नेतृत्व गरेको हालको सबैभन्दा ठूलो दल रास्वपाले संविधान लेखनको समयमा सबैभन्दा विवादित, शासकीय स्वरूपसमेतका एजेन्डामा आफ्नो दलको धारणा सार्वजनिक गरिसकेको छ । अर्कोतर्फ, संविधान निर्माणको सकस देखेका, सुनेका र बुझेका व्यक्ति, समूह र राजनीतिक दलहरू संशोधनको पूर्व प्रक्रियाबाट बाहिर छन् । हाल सरकारको नेतृत्व गर्ने दल संविधान लेखनको समयमा जन्मेकै थिएन, अनि मन्त्रिपरिषद र संसद्का अधिकांश सदस्यहरू सम्भवतः स्वदेश वा विदेशमा अध्ययनरत विद्यार्थी वा पेसामा आबद्ध थिए । संविधानका प्रावधानहरू पछाडिको अर्थराजनीति र सामाजिक पक्ष अनि तत्कालीन सहमतिका विषयहरूमा संलग्न नभएको सल्लाहकार समूहले मुख्य राजनीतिक दलहरूको विश्वासबिना र औपचारिक पुनरावलोकनबिना सुरु गरेको संशोधन प्रयासले देशलाई अर्को द्वन्द्व र दुर्घटनामा पो लैजाने हो कि भन्ने संशय उत्तिकै छ ।

संशोधन प्रक्रिया र स्वीकार्यता

संविधान निर्माणको पहिलो स्विकार्नुपर्ने पक्ष हो– विविधताले भरिएको हाम्रो जस्तो देशमा सबै पक्षलाई चित्त बुझ्ने, मनपर्ने संविधान लेखन सम्भव हुँदैन । तर, सकेसम्म सबैको विचार र माग सम्बोधन गर्न सके संविधानले अपनत्व ग्रहण गर्छ । संविधान संशोधनमा प्रक्रिया र विषयवस्तु दुवै उत्तिकै महत्त्वपूर्ण पाटा हुन् । प्रक्रियाका विषयमा माथि वर्णन गरिएको तत्कालीन अवस्थाको चित्रणले नै धेरै सन्दर्भ सुझाउँछ । संविधान निर्माणको पहिलो स्विकार्नुपर्ने पक्ष हो– विविधताले भरिएको हाम्रो जस्तो देशमा सबै पक्षलाई चित्त बुझ्ने, मनपर्ने संविधान लेखन सम्भव हुँदैन । तर, सकेसम्म सबैको विचार र माग सम्बोधन गर्न सके संविधानले अपनत्व ग्रहण गर्छ । विद्यमान संविधान धेरै लामो छ, कति विषयमा विरोधाभास पनि छ । किनकि यो कुनै एक दलको विचार बोकेको होइन, विभिन्न विचारबीचको सहमतिको दस्तावेज हो । परस्परविरोधी विषयमा सहमति नगरेको भए सशस्त्र द्वन्द्व र पहिचानका लागि भइरहेका विभिन्न समूहका आन्दोलनको व्यवस्थापन सहज हुने थिएन र देशले अरू द्वन्द्व धान्न सक्ने अवस्था पनि थिएन । संशोधनमा पनि यही परिवेश लागू हुन्छ ।

प्रक्रियामा समयले विशेष महत्त्व राख्छ । पहिला पनि संविधान लेखनमा आठ वर्ष लागेको होइन, विषयगत समितिहरूले काम थालेको दुई वर्षभित्र मोटामोटी मस्यौदाको खाका तयार भइसकेको तत्कालीन सदस्यहरू बताउँछन् । तर सक्दो धेरै पक्षका माग र बिचार समेटेर, सक्दो धेरैको अपनत्वमा संविधान जारी गर्ने प्रक्रियाले समय लिएको हो । यो अपनत्वका लागि तत्कालीन संविधानसभा अध्यक्ष स्व. सुभाष नेम्वाङको सुझबुझपूर्ण र सबैलाई समेटेर लैजान सक्ने नेतृत्वको जति प्रशंसा गरे पनि पुग्दैन । संघीय संसद्का वर्तमान प्रमुखहरूले उहाँको कार्यशैलीबाट धेरै सिक्न सक्छन् । संविधान निर्माण जस्तै संशोधन पनि हतारमा हुँदैन । त्यस्तै कुनै दलले एउटा निर्वाचनमा पाएको मत र संसद्को बहुमत देखाएर संशोधनको प्रक्रिया र मूलभूत सिद्धान्तमा ‘यस्तो हुनुपर्छ’ भन्दै जोड गर्न पनि मिल्दैन । संविधान संशोधन संसद्ले गर्ने हो र संशोधित संविधान सबै नागरिकको सम्पत्ति हो किनकि यसले सबैको जीवन प्रत्यक्ष प्रभावित हुन्छ । त्यसैले संशोधन प्रक्रियामा सरकार, संसद्, राजनीतिक दल, नागरिक समाज, निजी क्षेत्र सबैको सुरुदेखि नै संलग्नता र अपनत्व जरुरी हुन्छ । हिजो लेखनमा सहभागी राजनीतिक दलहरूको दह्रो सहभागितामा, संविधान विज्ञको नेतृत्वमा संविधानले नै निर्क्योल गरेको विधि र प्रक्रिया अनुरूप संशोधन गरे मात्रै बहुपक्षको अपनत्व हुन्छ । बहुपक्षले प्रक्रियामा अपनत्व लिएनन् भने अप्ठेरो पर्ने निश्चित छ ।

प्रक्रियाको अर्को पक्ष हो– वर्तमान संविधानको स्वतन्त्र र गहिरो पुनरावलोकन । कार्यान्वयनको एक दशकमा संविधानमा केही अस्पष्टता, दोहोरोपना र दोहोरो अर्थ लाग्ने जस्ता प्रावधान देखिएका छन् । जसले कार्यान्वयनमा समस्या र समानता, समानुपातिक सहभागिता, संघीयता जस्ता संविधानका मूलभूत मर्ममा समेत आघात पुगेको अनुभव भएको छ । त्यसैले सोझै संशोधनका विषयवस्तुमा जानुभन्दा पहिला संविधानको कुन प्रावधानले के अप्ठेरो परेको हो र त्यसको निराकरण कसरी हुन्छ भन्नेबारे संविधानविद् र कानुनका ज्ञाताहरूबाट स्वतन्त्र र गहिरो पुनरावलोकन गर्नु आवश्यक छ । पुनरावलोकन सँगै कुन विषयमा संविधान संशोधन सीमित हुन्छ र कुन विषयमा संशोधन गर्न मिल्दैन भन्ने जस्ता सन्दर्भमा बहुपक्षीय सहमति आवश्यक हुन्छ । नत्र पहिलो संविधान निर्माणकै समयमा जस्तो सबैको आ–आफ्नै माग र अडान आउने अनि संशोधन नै कहिल्यै नटुंगिने हुन सक्छ ।

संशोधनका विषयवस्तु र समस्याको पहिचान

सरकारले आधिकारिक रूपमा कुन–कुन विषयमा संशोधन गर्ने र के परिवर्तन गर्ने धारणा सार्वजनिक गरेको छैन । तर सरकारको नेतृत्व गरेको दलले भने ‘संविधानमा फरक धारणा’ को नाममा आफ्नो पक्षधरता सार्वजनिक गरेको छ । संविधान निर्माणको झन्डै आठ वर्षपछि जन्मिएको दल भएकाले संशोधनको समयमा आफ्नो विचार जनसमक्ष राख्नु स्वाभाविक हो । तर धारणाका रूपमा अगाडि सारिएका विषयवस्तुले संविधानका मूल मर्मलाई नै प्रहार गरेको देखिन्छ । राज्य संरचना, समावेशिता, समानुपातिक सहभागिता, संघीयता जस्ता विषय वर्तमान संविधानका मूल मर्म हुन् । संशोधनले संविधानको मूलभूत सिद्धान्त र मर्म परिवर्तन गर्न मिल्छ कि मिल्दैन भन्ने विषयमा पहिला राजनीतिक दलहरू स्पष्ट हुन जरुरी छ । अनि, ती धारणाहरू नेपालको भूगोल, अर्थराजनीति, विविधतापूर्ण समाज र दलहरूको आन्तरिक लोकतन्त्रको अवस्था सुहाउँदो र हिजो समावेशिता, गणतन्त्र, संघीयता र पहिचानका लागि भएका आन्दोलनहरूको मर्म अनुरूप छन् त ? भन्ने विषय पनि सोचनीय छ ।

उदाहरणका लागि, स्थिर नेतृत्वका लागि प्रत्यक्ष निर्वाचित कार्यकारीमा जाने, प्रत्यक्ष निर्वाचन प्रणाली महँगो भएकाले निर्वाचनमा पूर्ण समानुपातिक प्रणाली अपनाउने, प्रदेशसभा प्रभावकारी नभएकाले खारेजी वा पुनःसंरचना गर्ने जस्ता केही विषय छलफलमा आएका छन् । पहिलो विषयमा, संविधान निर्माण पछाडिका दस वर्षमा देशले जस्तो स्वार्थप्रेरित गठबन्धन संस्कृति र अस्थिर सरकार भोग्यो, यो देखेका नयाँ दलहरूले प्रत्यक्ष निर्वाचित कार्यकारीको विकल्प रोज्नु स्वाभाविक हो । तर देशले भोगेको अस्थिर नेतृत्व संविधानका कारणले हैन, राजनीतिक दलहरू र नेतृत्वमा हावी क्षणिक स्वार्थ र वैचारिक राजनीतिक संस्कारको चरम अभावले हो । प्रत्यक्ष निर्वाचित कार्यकारीले एक निर्वाचन अवधिका लागि सरकारको स्थिरता त देला, तर बेलगाम निर्वाचित व्यक्ति अधिनायक भयो, वा कुनै स्वार्थ वा लहडमा लागेर राष्ट्रहित विपरीत काम गर्न लाग्यो भने उसको काम र नियतको नियन्त्रण कसले कसरी गर्छ ? अस्थिर सरकार नहोस् भनेर प्रत्यक्ष निर्वाचित कार्यकारीको वकालत गर्दा अस्थिरताभन्दा ठूलो चुनौतीका रूपमा अधिनायकवाद र देशकै सुरक्षामा जोखिम भोग्नुपर्ने त हुँदैन ? त्यसैले, कार्यकारीमाथि सार्वभौम संसद्को निगरानी र नियन्त्रण कमजोर बनाउनुभन्दा विगत १० वर्षमा देशले किन अस्थिरता भोग्यो ? संसद् कसरी बलियो बनाउने र राजनीतिक दललाई कसरी नैतिकता र राजनीतिक संस्कारमा बाँध्ने भन्नेबारेमा बहस जरुरी देखिन्छ ।

दोस्रो विषय, वर्तमान संविधानले मिश्रित निर्वाचन प्रणाली अवलम्बन गरेको छ । भूगोल, जात, लिंग, वर्ग, धर्म, उमेर, शारीरिक अशक्तता जस्ता सामाजिक विविधताले भरिपूर्ण नेपाली समाजमा मिश्रित निर्वाचन प्रणालीले राज्यशक्तिको बाँडफाँटमा न्यायोचित प्रतिनिधित्व सुनिश्चित गर्न मद्दत गर्छ भन्ने साझा बुझाइ संविधान निर्माणताका बनेको हो । व्यवहारमा जसरी प्रत्यक्ष निर्वाचन प्रणाली महँगो भयो भनेर आलोचना भइरहेको छ, त्यसैगरी समानुपातिक निर्वाचन प्रणालीका पनि केही सीमा र चुनौतीहरू हामीले अनुभव गरेका छौं । दलको नेतृत्वले आफ्नै परिवार र वरिपरिका व्यक्तिलाई बारम्बार अवसर दिने गरेको देखेका छौं । देशका लागि आवश्यक र जनताले पनि रुचाएका व्यक्तिले प्रत्यक्ष वा समानुपातिक दुवैतर्फ अवसर पाउन वञ्चित भएका उदाहरण पनि छन् । तर यहाँ पनि समस्या मिश्रित प्रणालीमा होइन, राजनीतिक दलभित्रको कमजोर लोकतन्त्र, सुशासनको अभाव र निर्वाचन आयोग लगायतका नियमनकारी संयन्त्रको कमजोर निगरानीमा हो । अझ विगतको स्थानीय तहको निर्वाचन र उपराष्ट्रपतिको निर्वाचनमा त राजनीतिक दलहरूले संविधानको प्रावधानलाई आफूअनुकूल व्याख्या गरेर ‘नेतृत्व तहमा महिला र पुरुषको समान सहभागिता’ भन्ने संविधानको मर्मलाई नै चुनौती दिए । १० वर्षको अनुभवले भन्छ– समस्या निर्वाचन प्रणालीमा होइन, कार्यान्वयन गर्नेको नियतमा छ । त्यसैले प्रणाली परिवर्तन गर्नेभन्दा संविधानका दोहोरो अर्थ लाग्ने र अस्पष्ट प्रावधानलाई स्पष्ट बनाउँदै राजनीतिक दलहरूको आन्तरिक लोकतन्त्र र नियतलाई संविधानबाटै नियमन गर्नुपर्छ ।

तेस्रो, संविधान निर्माणको समयमा सायद सबैभन्दा बढी छलफल भएको विषय हो– संघीयता । प्रदेशको संरचना संघीयताको मुटु हो । जनतामा सेवा सुविधाको पहुँच सहज बनाउने, निर्णय प्रक्रियामा समानुपातिक सहभागिता सुनिश्चित गर्ने, सुशासनको प्रत्याभूति दिने र आर्थिक सामाजिक रूपान्तरणमा प्रदेशमा उपलब्ध स्रोतको सदुपयोग गर्ने जस्ता महत्त्वपूर्ण पक्षमा प्रदेश संरचनाले अपेक्षित उपलब्धि हासिल गर्न सकेको छैन भन्ने गुनासा छन् । तर प्रदेश संरचनाले प्रभावकारी काम गर्नका लागि कानुनी, वित्तीय र प्रशासनिक रूपमै प्रदेश बलियो हुनुपर्छ । संघले जबसम्म प्रदेश संरचनाका लागि पर्याप्त कानुन र मापदण्ड बनाउँदैन, जबसम्म प्रदेशसँग आवश्यकता अनुसारको वित्तीय स्रोतसाधन हुँदैन र स्वतन्त्र रूपमा कर्मचारी प्रशासन परिचालन गर्न पाउँदैन, तबसम्म जति पुनःसंरचना गरे पनि प्रदेश प्रभावकारी बन्न सक्दैन । अनि संघले आवश्यक कानुन पनि नबनाउने, कर्मचारी प्रशासनमा नियन्त्रण जारी राख्ने, आवश्यक वित्तीय स्रोतसाधन नदिने, तर ‘प्रदेश प्रभावकारी भएन, त्यसैले खारेज वा पुनःसंरचना गर्ने’ भन्ने भाष्य बनाउनु न्यायोचित हुँदैन । प्रदेशको प्रभावकारिता कम हुनुमा संविधान दोषी होइन, हाम्रो राजनीतिक दल, संघीय सरकार र सम्बन्धित निकायहरूको केन्द्रीकृत मानसिकता दोषी छ ।