काठमाडौं उपत्यकाको प्राकृतिक भूगोल वा प्रणालीको शासकीय–प्रशासनिक स्वरूपलाई १८ स्थानीय निकाय र २ सय ४७ वडामा खण्डीकृत गरिएको छ । त्यसमाथि बागमती प्रदेश सरकारका मन्त्रालय, बजेट र संघीय सम्बन्धित मन्त्रालयका समानान्तर आयोजनाको चक्रव्यूह छँदै छ ।

विद्युत् प्राधिकरणले बटुवाको बाटो छेक्ने गरी भूमिगत तार राख्न पाएको हुँदैन, दूरसञ्चार प्राधिकरणले आफ्नो केवल पुर्ने बाटो खन्छ । विद्युत् र दूरसञ्चारको समन्वय शून्य छ । सडकले बाटो बनाएकै अर्को महिना खानेपानीले ढलको काम सुरु गर्छ । पालिका–पालिकाबीचको समन्वयका लागि एनजीओका रूपमा दर्ता भएको ‘मेयर फोरम’ त छ तर महानगरपालिकाको मनमुटावले त्यो त्यति प्रभावकारी हुन सकेको छैन ।

यस अलावा पञ्चायतकालमा जारी काठमाडौं उपत्यका विकास प्राधिकरण (केभीडीए) ऐन, २०४५ अनुसार, स्थापित संस्था अहिलेको संघीयतापछि संवैधानिक स्वायत्तताको भावनाको प्रतिकूल कार्यरत भएको भनी स्थानीय निकायहरूको ठूलो असन्तुष्टि छ । शासकीय अन्तरविरोधको प्रखर प्रमाणका रूपमा बेलाबेलामा प्रतिविम्बित हुन्छ ।

कुरा तीन तहका सरकारको दोहोरोपन मात्रै होइन, एक नगरपालिकाको अर्को पालिकासँगको समन्वयको प्रभावकारी परिणाम अझै निस्कन सकेको छैन । एक पटक ललितपुर महानगरपालिकाले बूढानीलकण्ठदेखि ललितपुरको दक्षिणी भागसम्म पर्यटकमैत्री साइकल लेन बनाउने भन्दा न नगरपालिकाबीच सहमति भयो न कुनै पालिकाभन्दा माथिल्लो निकायले समन्वय गर्‍यो । एउटै उपत्यकाभित्र एउटा सडक खन्ने, अर्कोले भत्काउने, ढल र फोहोर व्यवस्थापनमा छिमेकी पालिका नै शत्रुवत् बन्ने शासकीय अराजकता हामीले लगातार भोगिरहेका छौं । र, परिणाम उपत्यका जति व्यवस्थित हुनुपर्ने हो, त्यति हुन सकेको छैन ।

मुलुकमा संविधान संशोधनको बहस केन्द्रीय राजनीतिक एजेन्डा बनिसकेको छ । स्वयं काठमाडौं महानगरको नेतृत्व गरिसकेका प्रधानमन्त्री वालेन्द्र शाहको सरकारले संविधान संशोधनको अवधारणापत्र तयार पार्न टास्कफोर्स गठन गरेको छ । टास्कफोर्सले आफ्नो कार्य प्रारम्भ गरिसकेको यो ऐतिहासिक अनुकूलताको घडीमा काठमाडौं उपत्यकाको शासकीय खण्डीकरणलाई सम्बोधन गर्दै एकीकृत संघीय राजधानी क्षेत्रको अवधारणामा पुनःसंरचना गर्न संविधान संशोधनको बहसमा यसलाई मुद्दाका रूपमा ल्याउनु अपरिहार्य छ । 

यस विषयमा विश्वका चार मुलुकका अनुभवलाई मसिनो ढंगले अध्ययन गरी अघि बढ्नुपर्छ । ती अनुभव हेर्दा एउटै मोडललाई जस्ताको तस्तै अनुकरण गर्नुभन्दा हालसम्मका असल वा अनुभवजन्य अभ्यासबाट नेपालले सिक्न सक्छ । यी चार मुलुकले आफ्नो राजधानी व्यवस्थापनका लागि अवलम्बन गरेका शासकीय स्वरूपको विश्लेषण गर्दा राष्ट्रिय सार्वभौमिकता र स्थानीय स्वायत्तताबीच सन्तुलन कायम गर्न भिन्न–भिन्न प्रणाली अपनाएका छन् ।

अमेरिका (वासिङ्टन डीसी) : अमेरिकाले वासिङ्टन डीसी राजधानीलाई प्रदेश/स्टेट राजनीतिबाट मुक्त राख्न अरू राज्यबाट संघीय जिल्ला अर्थात् डिस्ट्रिक अफ कोलम्बियाका रूपमा स्थापित गर्‍यो । यहाँको स्थानीय तहमा निर्वाचित मेयर र परिषद्को व्यवस्था त छ तर कानुन र बजेट परिमार्जन वा भिटो प्रयोग गर्ने अधिकार संघीय संसद् कांग्रेसलाई सुरक्षित छ । उक्त क्षेत्रका मतदातालाई  संसद्/सिनेटमा मतदान गर्ने अधिकारबाट वञ्चित गरिएको छ । यसै कारण यहाँका नागरिकले दशकौंदेखि प्रतिनिधित्वबिनाको कर प्रणाली अमान्य हुने भन्दै लगातार विरोध गरिरहेका छन् । अमेरिकाजस्तो लोकतान्त्रिक मुलुकमा त्यहाँका बासिन्दाले सिनेटमा भोट हाल्ने अधिकार नहुनु र पूर्ण संघीय नियन्त्रण प्रशासनिक रूपमा सहज देखिए पनि नागरिकको लोकतान्त्रिक प्रतिनिधित्व कुण्ठित पारेको छ ।

भारत (नयाँदिल्ली) : भारतीय संविधानले नयाँदिल्लीलाई राष्ट्रिय राजधानी क्षेत्रको विशेष स्थान दिएको छ । निर्वाचित मुख्यमन्त्री र विधानसभा क्रियाशील रहेको दिल्लीमा सुरक्षा, भूमि र सार्वजनिक सुव्यवस्थाको नियन्त्रण केन्द्र सरकारद्वारा नियुक्त लेफ्टिनेन्ट गभर्नरले लिएको छ । हामीले सुनेकै हो– केन्द्र सरकार र दिल्ली राज्य सरकारबीच लगातार कानुनी–राजनीतिक द्वन्द्व हुनु नयाँ विषय हुँदैन । सन् २०१५ देखि हालसम्म यो विवाद पटक–पटक सर्वोच्च अदालत पुग्यो तर अझै विचाराधीन छ । राज्य सरकार र केन्द्र सरकारको छिनाझडपले दिल्लीको विकास र सेवा प्रवाहमा ढिलासुस्ती भएको छ ।

इन्डोनेसिया (जकार्ता) : प्रदेशसरहको मान्यता प्राप्त विशेष राजधानी क्षेत्र जकार्ताअन्तर्गतका ५ वटा नगरका मेयर निर्वाचित नभई गभर्नरद्वारा नियुक्त त्यहाँका निजामती कर्मचारी हुन्छन् । कर्मचारीद्वारा सञ्चालित यस प्रणालीको पूर्वाधार विकास र निर्णय प्रक्रियामा एकद्वार प्रणालीको समन्वय र सहकार्य सहज देखिए पनि स्थानीय तहमा जनप्रतिनिधि नहुँदा स्थानीय सरकारमाथि नागरिकको लोकतान्त्रिक नियन्त्रण र जवाफदेहिता कमजोर बनेको छ । जकार्ता मोडल प्रशासनिक रूपमा कुशल देखिए पनि नेपालको संघीयताको  सिद्घान्तसँग ठ्यायाकै मेल खँदैन ।

फिलिपिन्स (मेट्रो मनिला) : मेट्रो मनिला १६ वटा स्वायत्त नगरपालिकाको समूह हो । नगरपालिकाबीच समन्वय गर्न राष्ट्रपतिद्वारा नियुक्त प्रमुख रहने गरी मेट्रोपोलिटन मनिला डेभलपमेन्ट अथोरिटी गठन गरिएको भए पनि कानुनी सार्वभौमिकता र स्वतन्त्र बजेटको अभावमा प्रभावकारी हुन सकेको देखिँदैन, जसकारण सहरी सेवा र सुविधा जनतालाई प्रदान गराउन स्थानीय मेयरको सहमतिमा भर पर्नुपर्छ । यसैको परिणामस्वरूप हुन सक्छ, मनिला आज एसियाकै अव्यवस्थित सहरमध्ये एक हो । हालको काठमाडौं उपत्यका विकास प्राधिकरणको संरचना धेरै हदसम्म यही मनिला मोडलसँग मिल्दोजुल्दो छ ।

माथिका चार वटा अभ्यासको तुलनात्मक अध्ययनले एउटा जीवन्त र व्यवस्थित राजधानी शासनका लागि तीन पक्ष (पहिलो– स्पष्ट संवैधानिक आधार, दोस्रो– जननिर्वाचित नेतृत्व, तेस्रो– उपत्यकाव्यापी रणनीतिक अधिकार) हुनु अपरिहार्य छ ।

नेपालको संविधानको ‘३स’ र काठमाडौं उपत्यका

नेपालको संविधानको धारा २३२ ले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको ‘३स’ सिद्घान्तमा आधारित हुनेछ भनिएको छ । काठमाडौं उपत्यकालाई सुन्दर बनाउन ‘३स’ ले किन प्रभावकारी काम गर्न सकेको छैन ? यो जड सवालको उत्तर संरचनागत कारणमा खोज्नुपर्छ । यसलाई तीन वटा मुद्दामा हेरौं ।

पहिलो, समन्वयको अभाव । संविधानको अनुसूची–८ ले स्थानीय तहलाई नगर योजना र स्थानीय सडकको एकल अधिकार दिएको छ । एकातिर अनुसूची–७ र ९ का साझा अधिकारका बुँदा र पुरानो केभीडीए ऐन देखाउँदै संघीय/प्रदेश मन्त्रालयहरूले काठमाडौंका सडक र ढलमा सिधै बजेट हाल्छन् । अर्कोतिर साझा अधिकारबारे हालसम्म पनि ऐन नबनेका कारण यस कार्यक्षेत्र अतिक्रमण गर्ने समस्या जबसम्म कानुनी अस्पष्टता हुन्छ तबसम्म रहिरहन्छ ।

दोस्रो, सहकारिताको संकट । उपत्यकाको दीर्घ समस्या, फोहोर व्यवस्थापनमा काठमाडौं महानगर र उपत्यकाकै अन्य पालिकाबीच व्यवस्थित सहकार्य प्रणाली छैन । अहिलेको ल्यान्डफिल साइटमा उपत्यकाका १८ र बाहिरका ४ नगरपालिका गरी २२ वटा पालिकाले फोहोर फाल्छन् तर हालसम्म त्यसका साझा संस्थागत संयन्त्र छैन । एकीकृत फोहोर व्यवस्थापन योजना, साझा ल्यान्डफिल साइट र संयुक्त पूर्वाधार लगानीका लागि हालको कानुनी ढाँचाले आधार दिँदैन ।

तेस्रो, सहअस्तित्वको चुनौती । अझै केन्द्रीकृत वा नियन्त्रकमुखी मानसिकता रहेको नेपालको संघीय सरकार उपत्यकाका पालिकाहरूले आफ्नै क्षेत्रभित्रका ऐतिहासिक सम्पदाको क्षेत्राधिकार दाबी गर्दा संघीय सरकारले हस्तक्षेप देख्ने र संघले योजना थोपर्दा स्थानीय तहले कार्यक्षेत्र/अधिकारको हनन देख्ने अवस्थाले सहअस्तित्वको संवैधानिक भावनामा निरन्तर ह्रास आइरहेको छ । अधिकारको सीमा कानुनले स्पष्ट नगर्नु नै यसको जड कारण हो ।

संविधान संशोधन र नीतिगत छलफल 

सबै विश्लेषणका आधारमा काठमाडौं उपत्यका राजधानी क्षेत्रको संवैधानिक मोडलमा जान निम्न ५ नीतिगत तहमा छलफल हुनु आवश्यक छ ।  

पहिलो, विशेष राजधानी महानगर क्षेत्रको संवैधानिक पहिचान मूल विषय हो । संविधान संशोधनको बहस चलेको हालको अवस्थामा १८ वटा पालिका वा उपत्यकालाई एउटा विशेष राजधानी क्षेत्र घोषणा गर्नु उपयुक्त हुन्छ । हालका पालिकालाई प्रशासनिक र सेवा प्रवाहका इकाइमा रूपान्तरण गरी बृहत् रणनीतिक योजना र पूर्वाधारको अधिकार एउटै एकीकृत छाता संयन्त्रलाई दिई यस प्रक्रियामा हालका जनप्रतिनिधिको कार्यकालको सुरक्षा, वडास्तरीय सेवा प्रवाहको निरन्तरता र स्थानीय पहिचानको संरक्षणको ग्यारेन्टी गर्नुपर्छ ।
दोस्रो, राजधानी क्षेत्र प्रमुखको संवैधानिक व्यवस्था हुनु अर्को महत्त्वपूर्ण विषय हो । सिंगो उपत्यकाको साझा नेतृत्व गर्नु सहज होइन । यसका लागि राजधानी क्षेत्र प्रमुख पदको संवैधानिक प्रावधान गर्नुपर्छ । दिल्लीको विवादबाट पाठ सिक्दै यस पदको अधिकार क्षेत्र संविधानमै स्पष्ट परिभाषित हुनुपर्छ । उपत्यकाव्यापी प्रत्यक्ष निर्वाचन वा पालिकाका जनप्रतिनिधिको इलेक्टोरल कलेजलमार्फत निर्वाचन व्यवस्था गर्न निर्वाचन ऐनमै संशोधन आवश्यक छ ।

तेस्रो, राजधानी क्षेत्र विकास परिषद्को स्थापना गर्नुपर्छ । एकीकृत राज्य अवस्थामा ल्याइएको केभीडीए ऐन, २०४५ को विकल्पमा राजधानी क्षेत्र विकास परिषद् गठन उपयोगी हुन्छ । मेट्रो मनिलाको अनुभवबाट अधिकारविहीन समन्वय निकाय नबनाई परिषद्लाई स्वतन्त्र राजस्व स्रोत, कानुन निर्माणको अधिकार र पूर्वाधार विकासको स्वीकृति अधिकार दिन कन्जुस्याइँ गर्नु हुँदैन । परिषद्मा संघीय सरकारको भौतिक पूर्वाधार मन्त्रालयको सहरी विकास महाशाखा, बागमती प्रदेशको भौतिक पूर्वाधार मन्त्रालय र उपत्यकाका १८ वटा पालिकाका नगर प्रमुखको अनिवार्य प्रतिनिधित्व गर्ने व्यवस्था भए सबै सरोकारवालाको अपनत्व हुनेछ ।   
चौथो, राजस्वको संवैधानिक ग्यारेन्टी गर्नु वित्तीय संघीयताको मूल पाटो हो, जसले संघीयतालाई दिगो बनाउँछ । उपत्यकाभित्रको घर बहाल कर, सवारीसाधन कर र व्यावसायिक कर राजस्वको केही हिस्सा राजधानी क्षेत्र विकास कोषमा अनिवार्य जम्मा हुने संवैधानिक व्यवस्था गरे राजधानी विकासको आधारस्तम्भ खडा गर्न सकिनेछ ।

पाँचौं, सुरक्षा र सम्पदामा संघीय विशेष अधिकार दिनुपर्छ । वासिङ्टन डीसीको असल अभ्यास अनुसरण गर्दै कूटनीतिक नियोग रहेका क्षेत्र, सिंहदरबार, राष्ट्रपति निवास, महत्त्वपूर्ण मठ–मन्दिर–धार्मिक–सांस्कृतिक क्षेत्र अनि राष्ट्रिय सुरक्षाका दृष्टिले संवेदनशील क्षेत्रमा संघीय सरकारको विशेष क्षेत्राधिकार संविधानको अनुसूचीमा स्पष्ट उल्लेख गर्नुपर्छ ।

सम्भावित समस्या

यो कार्यान्वयनमा अवरोध हुन सक्ने सम्भावनै नभएको होइन । हालका उपत्यकाका मूल सहरको सयौं वर्षदेखिको पहिचानलाई कसरी निरन्तरता दिने भन्ने सम्बन्धमा घनीभूत छलफल हुनु आवश्यक छ । उपत्यकाका १८ वटा पालिकाका मेयर र जनप्रतिनिधिले आफ्नो राजनीतिक ओज र प्रभाव कमजोर हुने त्रासले राजनीति दलबाट विरोधका स्वर आउन सक्छन् । बागमती प्रदेश सरकारले राजस्व र अधिकार दुवै गुमाउने आशंकाले यसमा तत्परता नदेखाउन सक्छ । कर्मचारीतन्त्र स्वभावैले परम्परावादी हुने हुँदा नयाँ व्यवस्थामा आफ्नो अहम् भूमिका महसुस नगर्दा सुस्त हुन सक्ने सम्भावना त्यत्तिकै छ ।