संविधान निर्माणका क्रममा नेपालमा तीन तहको संघीयता अपनाइयो– संघ, प्रदेश र स्थानीय तह । संविधानमै स्थानीय सरकारकै एक अंगका रूपमा जिल्ला तहमा जिल्ला समन्वय समिति (जिसस) को व्यवस्था पनि गरियो । तर, संविधान कार्यान्वयनमा आएको एक दशक नाघिसक्दा पनि जिससको औचित्यमाथि बहस भइरहेकै छ । न यसलाई अधिकार दिइयो, न खारेज गरियो । बरु अन्योलमा राखियो । त्यसैले हरेक वर्ष यसका कारण खर्च भइरहेको अर्बौं रुपैयाँको औचित्य पनि पुष्टि हुन सकेको छैन । 

वर्तमान सरकारले १०० वटा शासकीय सुधारसम्बन्धी प्रस्तावअन्तर्गत संविधान संशोधनलाई प्राथमिकतामा राखेको छ । संविधान संशोधनका लागि असिम शाहको नेतृत्वमा एक कार्यदल पनि गठन गरिएको छ । यस्तो अवस्थामा यो आलेखमा जिससको औचित्यमाथि बहस गरिनेछ ।

संविधानले जिससलाई केही हदमा भए पनि जिम्मेवारी र अधिकार दिएको छ । सरकारले बर्सेनि जिससका लागि अर्बौं बजेट निकासा गर्छ । पुराना जिल्ला विकास समितिका भव्य भवनहरूमा व्यवस्थित कार्यालयहरू छन्, तर दिनभर बिजनेस छैन र कार्यालयमा सन्नाटा छ । सेवा प्रवाहमा कुनै भूमिका नहुँदा जनताले जिससको कार्यालय कता छ भन्ने बिर्सिसके । स्पष्ट भन्नुपर्दा पालिकाहरूले जिससलाई गन्दै गन्दैनन्, अस्तित्व र औचित्यतामा प्रश्न उठाउँछन् । प्रदेशको प्राथमिकतामा जिसस पुछारमा आउँछ । संघले कहिलेकाहीं बजेट पठाउँदा सम्झनुपर्ने बाध्यताले मात्रै सम्झन्छ । मानौं, जिसस अहिले बेवारिसे अवस्थामा छ भन्ने भान हुन्छ ।

संविधानको धारा ५६ ले राज्यको संरचनामा स्थानीय तहमा पालिका र जिससलाई तोकेको छ भने धारा २२० ले जिल्ला सभा र जिससको स्पष्ट व्यवस्था, अनि उपधारा ७ अनुसार जिससको चार मुख्य काम तोकेको छ । पहिलो, जिल्लाभित्रका गाउँपालिका र नगरपालिकाबीच समन्वय गर्ने । दोस्रो, विकास तथा निर्माण कार्यको अनुगमन गर्ने । तेस्रो, जिल्लामा रहेका संघीय र प्रदेश सरकारी कार्यालय तथा स्थानीय तहबीच समन्वय गर्ने । चौथो, प्रदेश कानुनबमोजिम अन्य कार्य गर्ने । 

के जिससले जिम्मेवारी पूरा गरेको छ ?

नामै जिल्ला समन्वय समिति भएको हुँदा जिससको मुख्य जिम्मेवारी समन्वय हो । तर मूल प्रश्न– यो समन्वय कति प्रभावकारी छ ? प्रत्येक स्थानीय तहमा उपप्रमुख/उपाध्यक्षको संयोजनमा एक अनुगमन समिति हुन्छ । यसको मूल काम नै यही समितिले स्थानीय तहका कार्यक्रम अनुगमन गर्नु हो र गरिरहेको छ । स्थानीय तहका प्रतिनिधि जिससले अनुगमन गर्न आउँदा दोहोरोपन भएर द्वन्द्वको स्थिति बन्छ भन्छन् । र, धेरैजसो स्थानीय तहले जिससको अनुगमनलाई स्वाभाविक रूपमा नस्वीकारी आफ्नो स्वायत्ततामाथिको अतिक्रमण मान्छन् । तर, जिससले दिएको सुझावलाई कुनै पनि तहको सरकार वा निकायले कानुनतः मान्नैपर्ने बाध्यकारी व्यवस्था छैन । जिससले सुझाव र सिफारिस दिने हैसियत त राख्छ, तर ती सिफारिस–सुझाव लागू गर्ने विषयमा जिसस निरीह छ । 

केही जिससले काम गर्ने प्रयास पनि गरेका छन्– सीमा विवादमा परेका पालिकाबीच मध्यस्थता गरी समाधान खोज्ने, विपद् व्यवस्थापनमा संघीय र प्रदेश निकायसँग समन्वय गर्ने, नदी कटानजस्ता साझा समस्यामा बहुपालिका संयुक्त योजना बनाउनेलगायत । 

बिजनेस कम तर खर्चिलो संरचना 

७७ जिल्लाका ७७ वटा जिससमा प्रमुख, उपप्रमुख र ९ सदस्य गरी ११ जना जनप्रतिनिधि हुन्छन् । यसरी हेर्दा देशभर कुल ८ सय ४७ जनप्रतिनिधिलगायत हजारौं कर्मचारी जिससमा छन् । जनप्रतिनिधि र कर्मचारी भएपछि राज्यले तलब, भत्ता र सुविधा नदिने कुरै भएन । ७७ जिससको वार्षिक बजेट हेर्दा बर्सेनि लगभग करिब एक अर्ब रुपैयाँ संघबाट विनियोजन हुने गर्छ । यसमा प्रदेशले दिने थप रकम जोड्ने हो भने आँकडा अझ ठूलो हुन्छ । तर, बुझ्नुपर्ने के हो भने प्रदेशको योगदानको कुनै ग्यारेन्टी छैन र अनियमित छ ।

राज्यको यत्रो बजेटको हिस्सा पुँजीगत खर्चमा लगभग शून्यप्रायः छ । बजेटको मुख्य हिस्सा प्रशासनिक सुविधामा खर्च हुन्छ । प्रत्येक जिससमा केही स्थायी कर्मचारी र करार कर्मचारीले काम गरेको त देखिन्छ, तर उनीहरूमा ठूलो नैराश्यता अनि आक्रोश पनि छ । स्पष्ट अधिकार, उद्देश्य र कार्यक्षेत्रको अभावमा प्रतिनिधि र कर्मचारी निराश छन्, आठ वर्षदेखि । प्रश्न जिउँदै छ– बिजनेस कम भएको जिससको खर्चिलो संरचना किन ? 

जिससलाई सबै सरकारको बेवास्ता

करिब ९ वर्षको अनुभवमा संघीय सरकारले जिससलाई एउटा संवैधानिक दायित्वका रूपमा मात्र हेरेको देखिन्छ । वार्षिक रूपमा जिससलाई आवश्यक पर्ने न्यून बजेट दिनेभन्दा बढी चासो देखिँदैन । जिससलाई थप अधिकार दिने विषयमा संघ इच्छुक र सक्रिय देखिँदैन । कुनै पनि प्रदेशले जिससलाई थप काम दिन चाह्यो भने दिन सक्ने संबैधानिक अधिकार दिएको त छ, तर अधिकांश प्रदेशले यस सम्बन्धमा हालसम्म कुनै ठोस कानुन नबनाउनाले एउटा उदासीनता प्रस्ट हुन्छ ।

पुराना जिल्ला विकास समितिका भव्य भवनहरूमा व्यवस्थित कार्यालयहरू छन्, तर दिनभर बिजनेस छैन र कार्यालयमा सन्नाटा छ । सेवा प्रवाहमा कुनै भूमिका नहुँदा जनताले जिससको कार्यालय कता छ भन्ने बिर्सिसके ।स्थानीय सरकारका रूपमा गाउँपालिका र नगरपालिकाहरूले जिससलाई प्रायः आफूमाथि थोपरिएको संरचना हो भनेर खुलमखुल्ला भन्छन् । 

एकात्मक शासन व्यवस्थामा जिल्ला विकास समिति (जिविस) एक शक्तिशाली संस्था थियो । विकास निर्माण कार्यको बजेट विनियोजन, कर्मचारी व्यवस्थापन र अनुगमन सबै जिविसकै कार्यक्षेत्र भएकाले मानौं जिल्लाको सिंहदरबार नै जिविस थियो । कहींकतै अहिले जिससलाई जिविसकै निरन्तरता मान्ने मानसिकताका कारण यसलाई अझ अधिकारसम्पन्न बनाउनुपर्छ भन्ने पनि छ । तर, संघीय संरचनामा स्थानीय तहले आफ्नै अधिकार पाएपछि जिविसजस्तो केन्द्रीकृत जिल्ला संयन्त्रको औचित्य कमजोर हुनु स्वभाविकै भयो । 

जिसस : कार्यकर्ता थन्क्याउने थलो

संविधान बन्ने क्रममा जिल्ला संरचना राख्ने कि नराख्ने भन्नेमा निकै ठूसो बहस चलेको थियो । तर, राजनीतिक सम्झौताको परिणाम एउटा संस्था त जसोतसो बन्यो तर कमजोर बन्यो । विभिन्न दलका नेताहरूले आफ्ना कार्यकर्ता व्यवस्थापन गर्न यो संरचनाको उपयोग गरे भनेर लगातार आलोचना हुने क्रम छुटेको छैन । एकातिर कार्यकर्ताको व्यवस्थापन त भयो होला, तर यसको संरचना राख्नुभन्दा खारेजै गरे बरु ठिकै होला भनेर जिससकै प्रतिनिधिहरूले पनि भन्न थालेका छन् । 

सामान्यतः जिससको नेतृत्वमा पठाउने व्यक्ति छान्दा राजनीतिक दलले अरूतिर अवसर नपाएका वा कम प्राथमिकतामा परेका व्यक्तिलाई पठाउने गरेको छ । पार्टीभित्रका कनिष्ठ र कम प्रभावशाली नेता जिससमा पुग्ने भएपछि जिससको राजनीतिक प्रभाव थप कमजोर हुनु स्वाभाविकै हो । 

अन्य देशमा जिल्ला तह कस्तो छ ?

अन्तर्राष्ट्रिय उदाहरण हेरौं । जर्मनीले जिल्ला तहलाई अधिकारसम्पन्न बनाएर उपयोगी र प्रभावकारी तह बनाएको छ । र, स्विट्जरल्यान्डले सुरुमा परिकल्पना गरेको जिल्ला तहलाई खारेज गरेर संख्या घटाएको छ । 

जर्मनीमा संघ र राज्यबीच जिल्ला संरचना छ । यी जिल्ला प्रशासनले स्थानीय योजना, खानेपानी आपूर्ति, फोहोरमैला व्यवस्थापन र माध्यमिक शिक्षा समन्वय गर्ने कामको जिम्मा लिन्छन्, स्थानीय र राज्य शासनबीच पुलको काम गर्छन् ।  

स्विट्जरल्यान्डको प्रयोग हेर्दा जिल्ला तहले प्रशासनिक समन्वय र न्यायिक व्यवस्थापनको काम गर्छन् । जिल्लाको प्रभावकारिता मूल्यांकन गरी कतिपय अवस्थामा जिल्लाको संख्या घटाउने वा जिल्लास्तरकै संरचना पूर्ण रूपमा खारेज गरिएका उदाहरण पनि भेटिन्छन् । नेपालको सन्दर्भमा जिससले अपेक्षित भूमिका निर्वाह गर्न नसकेको अवस्थामा त्यसको औचित्यमाथि पुनरावलोकन गर्नु नै बुद्घिमानी देखिन्छ ।

स्विट्जरल्यान्डको शासन प्रणालीमा शक्ति र अधिकारलाई संघ, क्यान्टन (प्रदेश) र नगरपालिकाबीच सन्निकटताको सिद्घान्तका आधारमा गरेको देखिन्छ । यस सिद्घान्तअनुसार, जुन काम स्थानीय सरकारबाट प्रभावकारी रूपमा सम्पादन हुन सक्छ, त्यो माथिल्लो तहले गर्दैन । स्थानीय तहले गर्न सक्ने कार्यमा संघ र प्रदेशले हस्तक्षेप वा बजेट दोहोरोपन गर्दैनन् । स्थानीय तह असमर्थ भएको खण्डमा मात्रै माथिल्लो तहले सहयोग र सहजीकरण गर्छ । 

नेपालले यी दुवैमध्ये एउटा बाटो रोज्नुपर्छ, खारेज गर्ने वा अधिकार सम्पन्न बनाउने । नेपालका लागि संघीय व्यवस्थामा जिल्ला तहको भूमिका कस्तो हुनुपर्छ भनेर भारतको अनुभव उपयोगी हुन सक्छ ।

भारतमा जिल्ला समन्वयको संरचना फरक छ । जिल्ला कलेक्टरको नेतृत्वमा प्रशासनिक समन्वय हुन्छ, जसलाई राज्य सरकारले नियुक्त गर्छ र जससँग कार्यकारी अधिकार हुन्छ । संविधानको धारा २४३ जेडडी अनुसार, भारतमा जिल्ला योजना समितिको व्यवस्था पनि छ । यसले जिल्लाका पञ्चायती राजसंस्था र नगरपालिकाको योजना एकीकृत गर्छ । नेपालको जिससभन्दा भारतीय जिल्ला योजना समिति धेरै अधिकारसम्पन्न छ । यसले बजेट विनियोजनमा निर्णय गर्ने हुँदा  कार्यकारी भूमिकामा पनि देखिन्छ । तर, भारतमा पनि यो संरचना सबै राज्यमा समान रूपमा प्रभावकारी छैन । केरल र कर्नाटकमा हेर्ने हो भने यस संरचना सफल देखिन्छ भने उत्तर प्रदेश र बिहारमा कमजोर सावित भएको छ ।