नेपालमा पूर्वाधार लगानी र आवश्यकताबीचको अभाव पूर्ति गर्न जीडीपीको ८ देखि १२ प्रतिशतसम्म वार्षिक लगानी गर्नुपर्ने हुन्छ । सहरी क्षेत्रमा प्रतिव्यक्ति ९३ अमेरिकी डलर खर्च पर्नेमा हाल करिब ४७ मात्र भइरहेको छ । सन् २०३० सम्ममा मध्यम आय भएको मुलुक बन्ने लक्ष्य प्राप्तका लागि लगानी बढाएर वार्षिक १० देखि १५ प्रतिशत पुर्‍याउनुपर्ने विश्व बैंकको प्रतिवेदनले औंल्याएको छ ।

पुँजीगत खर्च भन्नाले सरकारले भौतिक पूर्वाधार निर्माण, स्थायी सम्पत्तिको सिर्जना र पुँजी निर्माणका लागि गर्ने लगानीलाई जनाउँछ । यस प्रकारको खर्चले देशको उत्पादन क्षमता बढाउन र भविष्यमा आम्दानी वा प्रतिफल प्राप्त गर्न मद्दत गर्छ ।नेपालको १६ औं योजना र ‘सहज रूपान्तरण रणनीति’ ले उत्पादन क्षमता बढाउन र वैदेशिक व्यापारमा आउन सक्ने चुनौती सामना गर्न पूर्वाधारमा सार्वजनिक–निजी दुवै क्षेत्रको साझेदारीमा जोड दिएको छ । यातायात, ऊर्जा, सूचना प्रविधि र सहरी पूर्वाधारमा केन्द्रित लगानी चाहिएको छ ।

चालु आवका लागि सरकारले १९ खर्ब ६४ अर्ब ११ करोड रुपैयाँको बजेट विनियोजन गरेको छ, जसको २०.८ प्रतिशत मात्र पुँजीगत बजेट छ– ४ खर्ब ७ अर्ब ८९ करोड रुपैयाँ । फागुन २० सम्ममा जम्मा १८.७५ प्रतिशत मात्र कार्यान्वयनमा आएको देखिन्छ । १४ खर्ब ८० अर्बको लक्ष्यमध्ये ४८.४१ प्रतिशत (७ खर्ब १६ अर्ब) मात्र राजस्व उठेको छ ।

पुँजीगत खर्च भन्नाले सरकारले भौतिक पूर्वाधार निर्माण, स्थायी सम्पत्तिको सिर्जना र पुँजी निर्माणका लागि गर्ने लगानीलाई जनाउँछ । यस प्रकारको खर्चले देशको उत्पादन क्षमता बढाउन र भविष्यमा आम्दानी वा प्रतिफल प्राप्त गर्न मद्दत गर्छ । 

विकासोन्मुख देशमा द्रुत आर्थिक वृद्धिका लागि बढ्दो सार्वजनिक खर्च आवश्यक मानिन्छ । अल्प–उपयोगको अवस्थामा विशाल र विविध स्रोतहरू हुन्छन् । कमजोर पूर्वाधार, प्राविधिक ज्ञानको अभाव, बढ्दो जनसंख्या र सबैभन्दा मुख्य कुरा पुँजीको कमी हुन्छ । पुँजी निर्माण र पुँजीको अभाव हटाउनु रणनीतिक महत्त्वको विषय हो । नेपालमा पुँजीगत खर्च कम हुनुमा कर्मचारीतन्त्रको ढिलासुस्ती, सार्वजनिक खरिद प्रक्रियाको जटिलता र आयोजनाहरूको पूर्वतयारीमा कमीजस्ता कारण सरकारी अध्ययनहरूले देखाएका छन् । बजेटमा रहेको सानो पुँजीगत हिस्सालाई अधिकतम प्रतिफल दिने गरी खर्च गर्ने सन्दर्भमा यो आलेख तयार पारिएको छ ।

नेपालको सन्दर्भ

सार्वजनिक र सरकारी खर्चलाई सामान्यतया एउटै अर्थमा प्रयोग गरिन्छ । तर, सूक्ष्म रूपमा हेर्दा सार्वजनिकमा सरकारको अतिरिक्त सरकारी स्वामित्वका संस्थानहरू पनि पर्छन् । नेपालमा ‘पुँजीगत प्रकृतिको चालु खर्च’ लाई ‘वित्तीय हस्तान्तरण’ र ‘ससर्त अनुदान’ शीर्षकअन्तर्गत राखिएको हुन्छ ।

सडक मर्मतसम्भारका लागि सडक बोर्डलाई दिने बजेट ‘चालु’ शीर्षकमा भए पनि त्यो पुँजीगत प्रकृतिको मानिन्छ । केन्द्र सरकारको खाताबाट तल्लो तहलाई दिने ‘ससर्त अनुदान’ को ठूलो हिस्सा (करिब ६०–७० प्रतिशत) विकास निर्माणमै खर्च हुन्छ तर ‘चालु खर्च’ का रूपमा देखिन्छ । चालु खर्चको करिब २० प्रतिशतदेखि २५ प्रतिशतसम्मको रकम वास्तवमा पुँजीगत प्रकृतिकै हुन्छ ।

पुँजीगत खर्चको महत्त्व 

नेपालको १५ औं योजनाको आनुपातिक विश्लेषणले पुँजीगत खर्च र विकासका गतिविधिहरूमा हुने लगानीका कारण गरिबी निवारण कार्यमा ३.५५ प्रतिशतसम्मको ठोस योगदान पुग्ने अपेक्षा गरेको छ । पुँजीगत खर्चमा १५ प्रतिशतले वृद्धि गर्दा गरिबी निवारणमा सकारात्मक प्रभाव पार्छ ।

नेपालले अभ्यास गर्दै आएको विस्तारकारी वित्त नीतिको महत्त्वपूर्ण उद्देश्य उल्लेखनीय आर्थिक वृद्धि हासिल गर्नु हो, जसको सबैभन्दा विशेष औजारको सार्वजनिक खर्च रहेको छ ।

खर्चको अन्तरसम्बन्ध

नेपालले अभ्यास गर्दै आएको विस्तारकारी वित्त नीतिको महत्त्वपूर्ण उद्देश्य उल्लेखनीय आर्थिक वृद्धि हासिल गर्नु हो, जसको सबैभन्दा विशेष औजारको सार्वजनिक खर्च रहेको छ ।पुँजीगत खर्चले अर्थतन्त्रमा ‘मल्टिप्लायर इफेक्ट’ सिर्जना गरी उत्पादन र आय बढाउन मद्दत गर्छ । एक प्रतिशत खर्च बढ्दा ०.५८ प्रतिशतको आर्थिक वृद्धि हुनुले सरकारी पुँजीगत खर्च र जीडीपीबीच सकारात्मक र अर्थपूर्ण सम्बन्ध रहेको देखाउँछ । तर, औसत आर्थिक वृद्धिदर ४ प्रतिशतको हाराहारीमा मात्र रहनुले खर्च र उपलब्धिको सम्बन्ध कमजोर देखाउँछ । 

पुँजीगत खर्चको प्रवृत्ति र अर्थतन्त्रमा प्रभाव खर्चको समय र गुणस्तरसँग प्रत्यक्ष जोडिएको हुन्छ । पुस महिनासम्ममा हुने खर्चलाई ‘समयमै भएको खर्च’ मानिन्छ, जसका सकारात्मक प्रभाव छन् । ढुकुटीबाट पैसा बजारमा समयमै पुग्दा बैंकहरूमा लगानीयोग्य रकमको अभाव हुँदैन । सुरुवाती महिनामा खर्च कम हुँदा बजारमा पैसाको अभाव देखिने गर्छ । ‘क्राउडिङ असर’ अर्थात् सरकारले समयमै खर्च गर्दा निजी क्षेत्रमा पनि उत्साह थपिन्छ र निर्माण सामग्रीको माग बढ्छ, जसले आर्थिक गतिविधिलाई चलायमान बनाउँछ । समयमै खर्च हुनुलाई योजनाबद्ध र पूर्वाधारको गुणस्तर सुनिश्चितता पनि मानिन्छ ।

प्रशासनिक खर्च बढेको छ, विकासका लागि पुँजीगत खर्च गर्ने क्षमता खुम्चिएको छ । पुँजीगत विनियोजन पनि सही लय र हिस्सामा खर्च हुन सकेको छैन । बजेटको करिब ४० प्रतिशतदेखि ६० प्रतिशत हिस्सा आर्थिक वर्षको अन्तिम दुई महिनामा मात्र खर्च हुने प्रवृत्ति दशकौंदेखि ‘दीर्घरोग’ का रूपमा संस्थागत हुँदै गएको देखिन्छ । ‘असारे विकास’ भनिने प्रवृत्तिले सिर्जना गरेका सम्पत्तिहरू टिकाउ हुँदैनन् भन्ने मान्यता छ । कागजी प्रक्रिया मात्र मिलाउनेजस्ता काममा वित्तीय अनुशासनको कमी हुन्छ । काम पहिल्यै भई भुक्तानी मात्र ढिला भएर पछि एकै पटक ठूलो रकम बजारमा निस्कँदा मुद्रास्फीति बढ्ने र मौद्रिक सन्तुलन बिग्रनेजस्ता अर्थतन्त्रमा क्षणिक दबाब पर्ने हुन्छ । 

पुसमा खर्च हुनु भनेको मेसिनलाई ‘इन्धन’ जस्तै तर जेठ/असारमा मात्र खर्च हुनु भनेको ‘बाढी’ जस्तै मानिन्छ । तसर्थ प्रत्येक वर्ष कति प्रतिशत खर्च भयो भन्ने मात्र हेरिने मौजुदा मूल्यांकनको प्रणाली बदलेर खर्चको लय र प्रवृत्तिलाई सम्बोधन गर्नुपर्ने हुन्छ ।

बजेट फ्रिज प्रणालीको असर 

सरकारले सञ्चित कोषबाहेकका समेत सबै प्रकारका बजेट अनिवार्य फ्रिज हुने प्रणाली अपनाएको छ । वास्तविक खर्च र बाँकी रहेको नगदको स्पष्ट चित्र थाहा हुन्छ । संसद्बाट पुनः स्वीकृति लिनुपर्ने हुनाले विधायिकी नियन्त्रण बलियो हुन्छ र समयमै काम सक्नुपर्ने दबाब रहन्छ ।सरकारले सञ्चित कोषबाहेकका समेत सबै प्रकारका बजेट अनिवार्य फ्रिज हुने प्रणाली अपनाएको छ । वास्तविक खर्च र बाँकी रहेको नगदको स्पष्ट चित्र थाहा हुन्छ । संसद्बाट पुनः स्वीकृति लिनुपर्ने हुनाले विधायिकी नियन्त्रण बलियो हुन्छ र समयमै काम सक्नुपर्ने दबाब रहन्छ । तर, बजेट फ्रिज हुने डरले असारमुखी खर्च बढ्छ साथै बहुवर्षीय आयोजनामा समेत नयाँ बजेट नआउन्जेल काम रोकिन्छ । 

फ्रिज हुने प्रणालीले गर्दा अर्थ मन्त्रालयले ‘स्रोत सहमति’ दिने तर निकासा व्यवस्थापन नहुँदा बजारमा पैसाको चक्र नै रोकिन गई विकासे निकायहरू हतोत्साही हुने अवस्था छ । आगामी बजेटमा अनिवार्य प्रस्ताव गर्ने सर्तसहित स्रोत दिइन्छ । तर, सिलिङ कम हुँदा राष्ट्रिय गौरवका आयोजनासमेत ‘अन्डर फन्डिङ’ छन् ।

पुँजीगत खर्चमा लचकता अपनाई विकास निर्माणका लागि भने अस्ट्रेलिया, न्युजिल्यान्ड, क्यानडा र केही स्क्यान्डिनेभियन देशहरूले निश्चित प्रतिशत वा सर्तमा क्यारी–ओभर गर्न दिने अभ्यास लोकप्रिय छ । भारतमा ठूला आयोजनाहरूमा ‘अन–अकाउन्ट पेमेन्ट’ को व्यवस्था छ । निश्चित प्रतिशत सकिएर प्रमाणित गरेपछि सिधै ‘लायबिलिटी’ मा जान्छ र अर्को वर्षको पहिलो विनियोजनबाटै तिरिन्छ । प्रशासनिक खर्चहरू प्रायः सबै देशमा फ्रिज हुन्छन् । औद्योगिक मुलुकहरूले मिश्रित प्रणाली अपनाएका छन् ।

पुँजीगत खर्चलाई कम्तीमा २–३ महिनाका लागि केही प्रतिशत मात्र ‘क्यारी ओभर’ गर्न दिने व्यवस्था गर्दा पनि असारे विकास र भुक्तानीको समस्या सम्बोधन हुन सक्छ । राष्ट्रिय गौरवका र ठूला पूर्वाधार आयोजनाको पुँजीगत बजेटलाई मात्र फ्रिज नहुने सूचीमा राख्न सकिन्छ । अर्को, ‘एक्रुअल एकाउन्टिङ’ अपनाई भुक्तानी मात्र बाँकी रहेको रकमलाई फ्रिज नगर्ने, बरु त्यसलाई ‘सिर्जित दायित्व’ मानेर अर्को वर्षको सुरुमै भुक्तानी दिने । ‘भुक्तानीको ग्यारेन्टी’ बन्न नसकेको हालको म.ले.प. फारामको व्यवस्थाले वास्तविक अर्थ पाउनेछ ।

बदलिँदो बजेटिङ प्रणाली 

वार्षिक बजेटलाई मात्र हेर्नुको सट्टा ३ देखि ५ वर्षको योजनामा आधारित ‘लचिलो र नतिजामुखी’ बजेटिङको ट्रेन्ड बढेको छ । नाम मात्रको हालको मध्यकालीन खर्च संरचनाको परिवर्तन हुनुपर्छ । एक वर्षको ‘समय सीमा’ बाट मुक्त गरी आयोजनाको अवधिभरका लागि एकै पटक विनियोजन गर्नेबारेमा बहस सुरु हुनुपर्छ ।

वर्षको अन्त्यमा हुने चाप घटाउने डिजिटल र रियल–टाइम रिपोर्टिङबाट कामको प्रगतिअनुसार तुरुन्त भुक्तानी दिने अन्यत्रको अभ्यास नेपालमा अपनाइनुपर्छ । राजस्व कम उठ्दा विकास बजेट काट्ने नेपालको पुरानो चलनलाई रोक्न ‘कन्टिन्जेन्सी फन्ड’ वा ‘ओभरड्राफ्ट फेसिलिटी’ जस्ता ‘फ्लेक्सिबल’ ट्रेजरीको प्रयोग गरौं ताकि काम भइरहेका आयोजनाको भुक्तानी नरोकियोस् । 

रकमान्तरको बाध्यता 

समस्या रकमान्तर हुनु होइन, १० प्रतिशतभित्र रही रकमान्तर गर्न सक्ने कानुन छ, रकमान्तरको प्रकृतिका कारण यसलाई अनुशासनहीन मानिएको हो । विनियोजन कुशलता बजेट प्रणालीलाई ‘कन्ट्रोल’ बाट ‘म्यानेजमेन्ट’ तिर लैजान कार्यान्वयन गर्ने निकायलाई अधिकार दिनु अनिवार्य छ । तर, हालको जस्तै अर्थ मन्त्रालयले रकमान्तरको जाँतो सधैं बोकिराख्नु जरुरी छैन । रकमान्तर बाधा फुकाउने उपकरण हुन सकेको छैन, यथार्थमा आफैंमा ‘प्रोजेक्ट’ छ ।

लाइन आइटम बजेटको समीक्षा 

विनियोजन कुशलता बजेट प्रणालीलाई ‘कन्ट्रोल’ बाट ‘म्यानेजमेन्ट’ तिर लैजान कार्यान्वयन गर्ने निकायलाई अधिकार दिनु अनिवार्य छ ।सरकारी खर्चमा संसद्को कडा नियन्त्रण आवश्यक ठानिएको १८ औं शताब्दीतिर बेलायतबाट सुरु भएको मानिने ‘लाइन आइटम बजेट’ विकासोन्मुख देशहरूमा अझै पनि मुख्य आधारका रूपमा प्रयोग गरिन्छ । विकसित मुलुकहरूले सन् १९५० पछि कार्यसम्पादन बजेट र कार्यक्रम बजेटमा जोड दिएका छन् । 

‘लाइन आइटम’ लाई आन्तरिक प्रशासनका लागि राखेर नीतिगत तहमा नतिजामुखी बजेट अपनाउँछन् भने कतिपयमा कार्यक्रम बजेटसँग मिश्रित छ । पर्याप्त विनियोजन नहुने र केन्द्रीय नियन्त्रण रहेकाले ‘लाइन आइटम’ अवरोधका रूपमा रहेको छ । एउटा ‘कम्पोनेन्ट’ मा बचत रहेको बजेट सोही प्रोजेक्टमा खर्च गर्न सक्ने अवस्था रहँदैन ।

एकपक्षीय उत्तरदायित्व 

आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व ऐन, २०७६ बजेट तर्जुमा, निकासा, खर्च, लेखालगायतको कानुनी आधार हो । खर्च गर्ने पदाधिकारी र निकायको उत्तरदायित्व कडाइका साथ किटान छ । तर, यति एकपक्षीय छ कि विनियोजन तथा रकमान्तर बाध्यात्मक गराउने निकाय तथा पदाधिकारीको उत्तरदायित्व किटान छैन । स्रोत सहमति दिएपछि निकासा दिनुपर्ने जिम्मेवारीप्रति मौन छ । यसले विनियोजन कुशलताको अभ्यासलाई निरुत्साहित त गरेको छ नै, बजेटलाई राजनीतिक मैदानमा खुला गरेको छ । सिर्जित दायित्वको बोध गराउन सकेको छैन भने धेरै होहल्ला गरिएको आयोजनाको प्राथमिकीकरण सम्भव भइरहेको छैन ।

अभ्यास र विरोधाभास

साविकमा बजेटको अख्तियारी विकासे कार्यालयमा मंसिरमा मात्र पुग्ने भएकाले प्रथम चौमासिक उपलब्धिविहीन हुन्थ्यो । तसर्थ जेठ १५ मा आउनैपर्ने गरी संविधानमै लेखियो । यसको अर्थ जेठ १६ देखि नै खर्चको योजना र तयारी गर्न मिल्छ ।

मन्त्रालयगत सूचनागत प्रणाली अर्थात् एलएमबीआईएसमा उल्लेख बजेट नै अख्तियारी मानियो । कागजी कर्म हटाइयो । तर, अर्थ मन्त्रालयकेन्द्रित उक्त प्रणाली र आइटम बजेटका कारण कार्यान्वयन गर्ने मन्त्रालयले एक रुपैयाँको रकमान्तर गर्ने लचकता छैन ।

पर्याप्त पूर्वतयारी हुँदैन भन्ने जताततै उल्लेख छ तर यो भनेको के र कति हो ? ‘डिस्कोर्स’ चलाउनैपर्ने देखिएको छ । छुट्टै कोष वा बजेट शीर्षकबाट जग्गा खरिदसमेतको बजेटरी प्रबन्ध भएका आयोजनालाई मात्र तयार भएको मानिनुपर्छ ।

दातृ निकायहरूले शतप्रतिशत पूर्वतयारी गरेर मात्र ठेक्का निकाल्न दिँदा धेरै वर्ष ठेक्का नै निकाल्न नसकेको अनुभव पनि छ । तसर्थ ८० प्रतिशत वा यस्तै तयारी पूरा भएपछि ठेक्का निकाल्न सुरु गरिएको हो ।

कार्यगत र शैलीगत ‘स्पेस’

दातृ निकायहरूले शतप्रतिशत पूर्वतयारी गरेर मात्र ठेक्का निकाल्न दिँदा धेरै वर्ष ठेक्का नै निकाल्न नसकेको अनुभव पनि छ । तसर्थ ८० प्रतिशत वा यस्तै तयारी पूरा भएपछि ठेक्का निकाल्न सुरु गरिएको हो ।जेठ १५ को संवैधानिक सीमाले वैशाखको सुरुवातदेखि नै अर्थ मन्त्रालय नयाँ बजेटमा व्यस्त हुँदा उत्पादनशील २ महिना रकमान्तर लगभग ठप्प हुन्छ । यसलाई नियमित ‘डेस्क’ वा ‘टास्कफोर्स’ नै बनाएर मात्र सहजीकरण गर्ने हो भने पनि धेरै उपलब्धिमूलक हुन सक्छ । 

सधैं आयोजना प्रमुखको स्थायित्वको कुरा उठेको छ तर अर्थ मन्त्रालयभित्रै बजेट हेर्ने ‘डेस्क’ प्रमुखहरूको स्थायित्व र अभिमुखीकरण पनि अबको नीतिगत विषय भएर आउनुपर्छ । तहगत टिप्पणीका सतपत्रे निर्णय प्रक्रियाबाट ‘कम्युनिकेसन ब्यारियर’ सिर्जना हुने गरेको छ भने अर्थ मन्त्रालय र विकासे अड्डाबीच मनोवैज्ञानिक फासला छँदै छ । ऐन–कानुनले भन्दा कडा बुँदा राखेर मार्गदर्शन र मापदण्ड जारी हुन्छन् । यी विषय अर्थमन्त्रीको प्रत्यक्ष निगरानी हुनुपर्ने तहका छन् ।

नेपालका लागि सबैभन्दा आवश्यक उपकरण हो– आयोजना बैंक र बहुवर्षीय विनियोजनको इमानदार कार्यान्वयन । संसदीय दृष्टिगोचर बाहिर रहेको गैरबजेटरी स्रोत सुनिश्चितता हटाएर बजेटबाटै बहुवर्षीय आयोजनाको स्रोत र नाम तोकिनुपर्छ । आयोजना बैंकलाई केवल एउटा सूची होइन, ‘अध्ययन केन्द्र’ का रूपमा विकास गर्नुपर्छ । यो सुधार त हो तर पूर्वतयारीका लागि आवश्यक ‘परामर्श सेवा’ र ‘अध्ययन’ मा बजेट तथा