काठमाडौँ — २१ फागुनको निर्वाचनको एक महिना पुग्दा पनि अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग, निर्वाचन आयोग र मानवअधिकार आयोगलगायत १३ संवैधानिक निकायमा रिक्त पदमा नियुक्ति गर्न सक्ने संवैधानिक परिषद्ले अझै पूर्णता पाएको छैन । आइतबार रास्वपा उपसभापति डीपी अर्याल सर्वसम्मत सभामुख चुनिएपछि पनि उपसभामुख र विपक्षी दलका नेता नचुनिएका कारण परिषद् थप केही दिन अपूर्ण नै रहनेछ । 

यसका कारण सर्वोच्च अदालतमा रिक्त रहेको प्रधानन्यायाधीश र ८ संवैधानिक निकायमा रिक्त अन्य १४ पदाधिकारी नियुक्तिको प्रक्रिया ढिला हुनेछ । संवैधानिक निकायहरूमा पूर्ण पदाधिकारी नियुक्त हुन नसकेको यस्तो अवस्था केवल प्रशासनिक रिक्तता मात्र नभएर यो तीन दशकदेखि दोहोरिँदै आएको एउटै समस्या हो ।

विश्लेषकहरूका अनुसार, पदाधिकारी नियुक्तिको सिफारिस गर्ने प्रक्रिया नेपालमा कागजी रूपमा अन्य थुप्रै देशको भन्दा समावेशी र सन्तुलित छ । जस्तो भारतमा प्रमुख निर्वाचन आयुक्तलाई प्रधानमन्त्री, एक केन्द्रीय मन्त्री र विपक्षी दलको नेताको कमिटीले मनोनीत गर्छ । अमेरिकामा यस्ता सबै राजनीतिक–संवैधानिक नियुक्तिहरू राष्ट्रपतिले सिधै गर्छन्, जसलाई सिनेटले पास गर्नुपर्छ । 

तर, नेपालमा कुनै एउटा दल वा व्यक्तिको एकलौटी हुन नसकोस् भनेर संविधानमा प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा गठन हुने संवैधानिक परिषद्मा राज्यका तीनै निकायका पदाधिकारी राखिएको छ । प्रधानमन्त्रीसँगै परिषद्मा सर्वोच्च अदालतका प्रधानन्यायाधीश, प्रतिनिधिसभाका सभामुख र उपसभामुख, विपक्षी दलका नेता र राष्ट्रिय सभा अध्यक्ष हुन्छन् । उनीहरूले गर्ने मनोनयनलाई राष्ट्रिय सभाका ३ र प्रतिनिधिसभाका १२ सदस्य रहेको संयुक्त संसदीय समितिले सुनुवाइ गरेपछि मात्र राष्ट्रपतिले नियुक्त गर्छन् । 

कागजमा यस्तो सन्तुलित व्यवस्था भए पनि हामीकहाँ न समयमा नियुक्ति हुन सकेको छ, न त नियुक्ति विवादरहित भएको छ, कार्यसम्पादन पनि सन्तोषजनक छैन । संवैधानिक निकाय र तिनका पदाधिकारीको पछिल्लो समयको कार्यसम्पादन मूल्यांकन गर्दा संस्थागत असफलताको मानक स्थापित गर्ने संयन्त्र जस्ता देखिएको विश्लेषकहरू बताउँछन् । नियुक्ति प्रक्रियामा राजनीतिक हस्तक्षेप र उत्तरदायित्वको अभाव तथा संयन्त्रका पदाधिकारीहरूको इमान र राजनीतिक इच्छाशक्ति नहुँदा सन्तुलित भनिएको संयन्त्र भागबन्डाको औजार बन्न पुगेको उनीहरूको भनाइ छ । 

निर्वाचनमार्फत राष्ट्रिय स्वतन्त्र पार्टी (रास्वपा) का वरिष्ठ नेता वालेन्द्र शाह संसद्मा झन्डै दुईतिहाइको बलियो प्रधानमन्त्री बनेका छन् । अब एउटा प्रश्न फेरि उठेको छ, प्रभावकारी र उत्तरदायी बन्न नसकेका यी संवैधानिक निकायलाई के रास्वपाले बदल्ने छ ? संविधानविद् भीमार्जुन आचार्य दीर्घकालीन सुधारका लागि संविधान नै संशोधन गर्नुपर्ने भए पनि तत्कालका लागि भने योग्य व्यक्ति नियुक्त गर्दा पनि धेरै सुधार हुने बताउँछन् । 

रास्वपाले प्रतिनिधिसभामा २७५ सिटमा १८२ सिटको ऐतिहासिक जित निकालेसँगै यी संवैधानिक निकायको संस्थागत सुधारको एजेन्डा पहिलो पटक राजनीतिक रूपमा सम्भव देखिएको छ । तर सँगै मूल्यांकन गर्नुपर्ने भएको छ, ‘संविधानले सन्तुलित बनाएको भनिएको संरचना किन असफल भयो, र के नयाँ सरकारले चाहँदैमा त्यसलाई सुधार्न सक्छ ?’

‘यसअघि बिग्रिएको मुख्य रूपमा संवैधानिक परिषद्का सदस्यहरूबीचको भागबन्डाले हो,’ वरिष्ठ अधिवक्ता राजु चापागाईं भन्छन्, ‘परिषद्मा प्रधानन्यायाधीश वा विपक्षी दलको नेतालाई सदस्य बनाएको नियन्त्रण र सन्तुलनका लागि हो । तर, हामीकहाँ भागबन्डा र सन्तुलन भयो ।’

गत भदौमा भएको जेन–जी आन्दोलनको केन्द्रमा देशमा बढ्दो कुशासन र सामाजिक सञ्जालमाथिको प्रतिबन्ध मात्र थिएन । राज्यका संस्थाहरू राजनीतिक प्रभावमा परेर आफ्नो संवैधानिक भूमिकाबाट विचलित भएका र भ्रष्टाचारविरुद्ध काम गर्ने निकायलाई राजनीतिक औजारका रूपमा प्रयोग गरिएको जस्ता आरोपहरू पनि लागेका थिए । मानवअधिकार आयोगले आफ्नो वैधता र हैसियत जोगाउन अन्तर्राष्ट्रियस्तरमा स्पष्टीकरण दिनुपर्ने अवस्था भोगेको धेरै भएको छैन । 

रास्वपाले फागुन पहिलो साता सार्वजनिक गरेको ४० पृष्ठ लामो वाचापत्र र त्यसमा समेटिएको नागरिक करारमा राज्यका सबै संवैधानिक र रणनीतिक निकायहरूमा दलीय भागबन्डाको सट्टा शतप्रतिशत ‘योग्यतावाद’ लागू गरी सुशासनको अनुभूति जनस्तरसम्म पुर्‍याउने वाचा गरेको थियो । त्यस्तै अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग ऐन, संवैधानिक परिषद् ऐन र न्याय परिषद् ऐनलाई संस्थागत क्षमता, क्षेत्राधिकार, नियुक्ति प्रक्रिया, कर्मचारी छनोट लगायतमा संशोधन गरी स्वतन्त्र, सक्षम र उत्तरदायी संवैधानिक निकायहरूको संस्थागत सुशासन सुदृढ गर्ने पनि वाचा गरेको छ । यसरी रास्वपाले भागबन्डामा आधारित नियुक्ति अन्त्य गर्ने, कानुनहरू संशोधन गर्ने र योग्यता तथा पारदर्शितामा आधारित छनोट प्रक्रिया लागू गर्ने प्रतिबद्धता जनाएको छ ।

राष्ट्रिय सभामा उपस्थिति नै रास्वपाका लागि कम्तीमा दुई वर्ष टाढा छ । जसको अर्थ संवैधानिक परिषद्को मूल संरचना परिवर्तन गर्न रास्वपालाई अन्य दलको सहयोग चाहिनेछ गत बिहीबार प्रतिनिधिसभाको बैठकमा रास्वपा सभापति रवि लामिछानेले ‘संविधान र कानुनको आवरणमा नेता र पार्टीका सिफारिसबाट नियुक्ति लिएकाहरूले स्वैच्छिक राजीनामा दिँदै विधिको पालनामा सहयोग गर्न अपिल गर्दै’ भने, ‘सरकारले अब नयाँ नीति, कानुन, मापदण्ड र मान्यताका आधारमा स्वच्छ र प्रतिस्पर्धात्मक नियुक्ति प्रक्रिया लागू गर्छ ।’ 

सुधारको प्रतिबद्धता जनाउनु र साँच्चिकै सुधारको सुरुआत गर्नु भने फरक कुरा हो । महिला आयोग र मानवअधिकार आयोगमा सदस्य रहिसकेकी मोहना अन्सारी संवैधानिक परिषद्का पदाधिकारी र नेताहरूले आफ्ना मान्छे भर्ती गर्ने केन्द्र बनाएकाले समस्या आएको उल्लेख गर्दै त्यसमा साँच्चिकै सुधार गर्ने हो भने नियुक्तिमै सुधार गर्नुपर्ने बताउँछिन् । ‘अहिलेसम्म त नियुक्ति प्रक्रियामै झेल गरियो,’ उनले भनिन्, ‘आयोगहरूलाई रिटायर्ड कर्मचारी ‘डम्प’ गर्ने ठाउँ बनाइयो ।’

संविधानविद् आचार्य पनि उच्च पदमा पुगेर अवकाश पाएकालाई नियुक्ति दिनै नहुने बताउँछन् । ‘अवकाशपछिको त्यस्तो नियुक्तिको लोभमा उच्च पदस्थ कर्मचारीले नेताहरूलाई खुसी पार्ने गरी काम गर्छन्,’ उनले भने, ‘अर्को, नियुक्ति पाइसकेपछि हिजोको कामका आधारमा प्रभावित भएर निर्णय गर्ने गरेको पनि देखियो ।’ नियुक्त गर्ने व्यक्तिहरू इमानदार नभएको र प्रक्रिया पारदर्शी नभएका कारण संवैधानिक निकाय र तिनका पदाधिकारीको कार्यसम्पादन सन्तोषजनक हुन नसकेको आचार्यको भनाइ छ । 

नायब महान्यायाधिवक्ता सञ्जीवराज रेग्मी पनि मुख्य समस्या नियुक्तिको प्रक्रियामा रहेको बताउँछन् । ‘परिषद्को मुख्य पदाधिकारी प्रधानमन्त्री हो, बाँकी पदेन सदस्य मात्र हुन्,’ उनले भने, ‘तर, सबै जनाले खल्तीबाट नाम निकालेर भागबन्डा गरे । न्यूनतम योग्यता पुगे–नपुगेको पनि ख्याल गरेनन् । सचिवालयले रोस्टर बनाएर निरन्तर भोटिङ गर्ने प्रक्रिया अपनाउनुपर्थ्यो, त्यो कहिल्यै पनि भएन ।’

संविधानमा २०४७ सालदेखि नै संवैधानिक परिषद्को व्यवस्था निरन्तर छ । २०४७ को परिवर्तित राजनीतिक सन्दर्भमा शक्ति विकेन्द्रीकरण र सन्तुलन कायम गर्न परिषद्मा राज्यका तीनवटै अंगको सहभागिता अनिवार्य गरिएको थियो । अहिले उपसभामुख थपिएको छ । ‘सुरुदेखि नै राज्यका तीनै अंगको प्रतिनिधित्व राख्नुको कारण त्यसरी नियुक्त भएका पदाधिकारीको सार्वजनिक स्वीकार्य हुन्छ भन्ने सोच थियो,’ वरिष्ठ अधिवक्ता चापागाईंले भने, ‘तर, भइदियो उल्टो । राज्यका तीनै निकायका पदाधिकारीबीच भागबन्डा मिलाउने मात्र काम भयो ।’

मंसिर २०७७ र जेठ २०७८ मा भएका नियुक्तिहरू संवैधानिक परिषद्का सर्वाधिक विवादास्पद नियुक्तिहरू मानिन्छन् । तत्कालीन प्रधानमन्त्री केपी शर्मा ओलीले अध्यादेशमार्फत संवैधानिक परिषद् ऐन संशोधन गरेर सभामुख र प्रतिपक्षी दलका नेताको अनुपस्थितिमै ५२ जना पदाधिकारी नियुक्ति गरेका थिए । जसमा राष्ट्रिय मानवअधिकार, अख्तियार, निर्वाचन आयोग तथा अन्य आयोगका पदाधिकारी थिए । 

ओलीले पहिले प्रतिनिधिसभा विघटन गरी ती नियुक्ति गरेकाले त्यसबखत संसदीय सुनुवाइको प्रक्रिया पूरा हुन पाएको थिएन । त्यसबाट सरकारले अध्यादेशमार्फत संवैधानिक सन्तुलन लत्याएको आरोप लागेको थियो । पछि ती नियुक्तिविरुद्ध सर्वोच्च अदालतमा मुद्दा परेकामा अन्ततः सर्वोच्चले सदर गर्‍यो । तर, त्यसको असर कस्तो पर्‍यो भने स्थापनाकालदेखि नै ‘ए’ श्रेणीमा रहेको मानवअधिकार आयोगलाई ग्लोबल अलायन्स अफ नेसनल ह्युमन राइट्स इन्स्टिच्युसन्सले पहिलो पटक ‘बी’ मा झार्‍यो ।

नियुक्तिको वैधतासँग जोडिएको यस्तो श्रेणी घटुवाले आयोगको संस्थागत विश्वसनीयतामाथि अन्तर्राष्ट्रियस्तरमा गम्भीर प्रश्न उठाएको थियो । आफ्नो पुरानै ‘ए’ श्रेणी प्राप्त गर्न आयोगलाई पाँच वर्ष लाग्यो । यसै बेला मानवअधिकार आयोगमा सदस्य नियुक्त सूर्य ढुंगेल संवैधानिक निकायहरूको अहिलेसम्मको कार्यसम्पादनका आधारमा समग्र मूल्यांकन गरी सुधार गर्नुपर्ने बताउँछन् । ‘नियुक्ति प्रक्रियामा पनि पुनर्मूल्यांकन गर्नुपर्छ,’ उनले भने, ‘यी आयोगमाथिको सुधारको विषय छुट्टाछुट्टै नभएर समग्र संविधान संशोधनको विषयका रूपमा व्यवहार गर्नुपर्छ ।’

संविधानको धारा २८४ (३) ले ती निकाय रिक्त हुनुभन्दा एक महिनाअगावै उत्तराधिकारी सिफारिस गर्नुपर्ने व्यवस्था गरेको छ । तर, सबैभन्दा बढी उल्लंघन भएको संविधानको प्रावधान सम्भवतः यही हो । अहिलेसम्म अधिकांश अवस्थामा समयमै नियुक्ति भएको छैन । विगतको अभ्यास हेर्दा संवैधानिक नियुक्तिमा राजनीतिक भागबन्डापछिको अर्को ठूलो समस्याका रूपमा यी संस्थालाई लामो समय नेतृत्वविहीन बनाउने अभ्यास पनि देखिन्छ । 

अहिले नै लामो समयदेखि अख्तियार र मानवअधिकार आयोगमा एक–एक आयुक्त रिक्त छन् । त्यस्तै निर्वाचन आयोग, समावेशी आयोग, मधेशी, थारू र मुस्लिम आयोगमा पनि दुई–दुई जना रिक्त छन् । प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगमा ५ जनासम्म पदाधिकारी नियुक्ति गर्न सकिने व्यवस्था संविधानमा छ, यसअघि ५ जना नै नियुक्त भएकामा हाल तीन जना छन् । 

सर्वोच्च अदालतमा समयमै प्रधानन्यायाधीश नियुक्त हुन नसकेकाले वरिष्ठतम न्यायाधीशलाई कायममुकायम प्रधानन्यायाधीशको जिम्मेवारी दिने क्रममा सपना प्रधान मल्ल त्यस्तो छैटौं न्यायाधीश भएकी छन् । संविधानअनुसार रिक्त हुनुभन्दा एक महिना पहिल्यै सिफारिस गरिसक्नुपर्नेमा १८ चैतमा प्रधानन्यायाधीश प्रकाश सिंह राउत सेवानिवृत्त हुँदासम्म पनि नयाँ नियुक्ति नभएकाले मल्ल कामु प्रधानन्यायाधीश बनेकी हुन् । 

नयाँ सरकारको अधिकार र सीमा

विश्लेषकहरूका अनुसार संविधान संशोधनबिनै पनि नियुक्ति प्रक्रियालाई थप पारदर्शी र प्रतिस्पर्धी बनाउन सम्भव छ ।विज्ञहरूका अनुसार समस्या केवल नियुक्ति प्रक्रिया र राजनीतिक भागबन्डामा सीमित छैन, संविधानभित्र नै केही संरचनागत समस्या छन् । जस्तो, संविधानको धारा २८४ अनुसार प्रधानन्यायाधीश संवैधानिक परिषद्का सदस्य हुन्, जसले यस्ता नियुक्तिको सिफारिस गर्छ । अर्कोतर्फ, संविधानको धारा १३७ ले यिनै नियुक्तिविरुद्धका विवादहरू संवैधानिक इजलासले सुनुवाइ गर्ने व्यवस्था गरेको छ, जसको नेतृत्व पनि प्रधानन्यायाधीशले नै गर्छन् । जसले स्वार्थको द्वन्द्व हुने अवस्था निम्त्याउँछ । जस्तो, यसअघिका ५२ जना पदाधिकारीको नियुक्तिमा देखियो ।

२०४७ देखि परिषद् सदस्यमा प्रधानन्यायाधीश निरन्तर छन्, तर २०७२ को संविधान आउनुअघि सर्वोच्च अदालतमा संवैधानिक इजलास थिएन । जसका कारण संवैधानिक निकायका नियुक्तिका संवैधानिक विवाद सुनुवाइ गर्ने इजलासमा प्रधानन्यायाधीश अनिवार्य हुँदैनथे । जसले स्वार्थको द्वन्द्व हुने अवस्था निम्तँदैनथ्यो । संविधानविद्हरू यसलाई संविधानको आगामी संशोधनको सूचीमा राख्नुपर्ने बताउँछन् । संविधानविद् आचार्य परिषद्को संरचना संविधान संशोधनको सूचीमा रहनुपर्ने बताउँछन् । मानवअधिकार आयोगका पूर्वसदस्य ढुंगेल पनि ‘संवैधानिक परिषद्को संरचनामा गम्भीर समस्या रहेको’ बताउँछन् । 

वरिष्ठ अधिवक्ता चापागाईं भने संरचना बदले पनि नियुक्ति गर्ने र नियुक्ति लिएर आउनेहरू इमानदार भएनन् भने खासै त्यसले काम नगर्ने बताउँछन् । ‘प्रक्रिया पारदर्शी र प्रतिस्पर्धी बनाउने, योग्य व्यक्तिहरूको रोस्टर बनाउने, परिषद्को सचिवालयले नियमित रूपमा सम्भावित उम्मेदवारहरूको ‘ब्याकग्राउन्ड चेक’ गरिराख्ने जस्ता काम गर्नुपर्‍यो,’ उनले भने, ‘त्यसो गर्न सक्दा अहिलेकै व्यवस्थाले पनि काम गर्छ । सधैं व्यवस्था बदल्ने तर नियत र संस्कार उही राख्ने गरियो भने त्यसले सुधार हुन्न ।’

मानवअधिकार आयोगकी पूर्वसदस्य अन्सारी सिफारिसमा परेका व्यक्तिहरूको संसदीय सुनुवाइ मात्र होइन, सार्वजनिक सुनुवाइ पनि गर्नुपर्ने बताउँछिन् । ‘संसदीय सुनुवाइ समिति सिफारिस सदर समिति जस्ता भएका छन् । संविधानको म्यान्डेटभन्दा बाहिरबाट आएका सिफारिसलाई अस्वीकार गर्न सक्नुपर्छ,’ उनले भनिन्, ‘अन्य देशमा सार्वजनिक सुनुवाइ गर्ने अभ्यास पनि देखिन्छ । हामीकहाँ पनि त्यसलाई अंगीकार गर्न सकिन्छ ।’

निर्वाचन परिणामपछि प्रतिनिधिसभा स्पष्ट रूपमा रास्वपाको नियन्त्रणमा छ । सुनुवाइ समितिमा उसकै वर्चस्व रहनेछ, सरकार गठन र कानुन निर्माणका सबै प्रक्रियालाई नियन्त्रण गर्ने क्षमता बनाएको छ । तर संविधान संशोधनका लागि त्यो क्षमता पर्याप्त छैन । संविधान संशोधन गर्न दुवै सदनमा दुईतिहाइ बहुमत चाहिन्छ । प्रतिनिधिसभामा रास्वपालाई दुई सिट कमीले दुईतिहाइ पुग्दैन भने राष्ट्रिय सभामा उसको शून्य सिट छ ।

प्रदेश र स्थानीय तहका जनप्रतिनिधिले छान्ने राष्ट्रिय सभाको एकतिहाइ (२० सिट) को निर्वाचन अबको दुई वर्षअघि हुने छैन । जसका कारण राष्ट्रिय सभामा उपस्थिति नै रास्वपाका लागि कम्तीमा दुई वर्ष टाढा छ । जसको अर्थ संवैधानिक परिषद्को मूल संरचना परिवर्तन गर्न रास्वपालाई अन्य दलको सहयोग चाहिनेछ । 

यद्यपि, विश्लेषकहरूका अनुसार संविधान संशोधनबिनै पनि नियुक्ति प्रक्रियालाई थप पारदर्शी र प्रतिस्पर्धी बनाउन सम्भव छ । त्यसका लागि सार्वजनिक आवेदन आह्वान गर्ने, योग्यताका स्पष्ट मापदण्ड तयार पार्ने, सिफारिसपूर्व नै ‘सर्टलिस्ट’ सार्वजनिक गर्ने, संविधानले बाध्यकारी बनाएको समयसीमा पालना गर्ने जस्ता काम गर्न सकिन्छ । 

रास्वपाले प्राप्त गरेको जनादेशलाई राजनीतिक विश्लेषकहरूले पुराना दलहरूको भागबन्डा राजनीतिविरुद्धको मतका रूपमा व्याख्या गरेका छन् । तर, रास्वपाले पुरानै तरिकालाई पछ्याउँछ वा साँच्चिकै सुधार गर्छ भन्ने आमचासो छ । ‘नेतृत्वकर्ता प्रधानमन्त्री हुन् । उनले वस्तुनिष्ठ आधारमा संविधानले मागजस्तो व्यक्ति सिफारिस गर्नुपर्‍यो,’ वरिष्ठ अधिवक्ता चापागाईंले भने, ‘रास्वपाकै समर्थक हुनुपर्ने भन्ने मान्यता राखियो भने त्यो सुशासनविपरीत हुन्छ । त्यस्तो सिफारिसले वैधता पाउन्नन् र फेरि पनि विवादित नै हुन्छन् ।