कान्तिपुर बहस : संविधान संशोधन

 संविधानसभाबाट जारी भएको संविधान कार्यान्वयनमा आएको एक दशक पुगेका कारण मात्रै होइन, गत २३–२४ भदौको जेन–जी विप्लव र २१ फागुनको आमनिर्वाचनले शासकीय शक्ति सन्तुलनमा ल्याएको बदलावका कारण पनि संविधान संशोधनको बहस गर्माएको छ । प्रतिनिधिसभाको निर्वाचन घोषणापत्र र सार्वजनिक बहसमा संविधान संशोधनको विषयले सामान्य प्रवेश पाए पनि नयाँ वा पुराना कुनै पनि राजनीतिक दलले संविधान सुधारको ठोस मार्गचित्र प्रस्तुत गरेका छैनन् । प्रधानमन्त्री वालेन्द्र शाह नेतृत्वको निर्वाचित सरकारले गठन गरेको कार्यदलले संविधान संशोधनको मस्यौदा प्रस्तावका लागि सुझाव संकलन गरिरहेको छ भने केही राजनीतिक दलले त्यससम्बन्धी पार्टीगत धारणा तय गर्न आन्तरिक समिति बनाएका छन् । अझै पनि संविधान कार्यान्वयनको वस्तुनिष्ठ समीक्षा र संशोधनका अपरिहार्य विषयसूची पहिचानका लागि प्राज्ञ र विज्ञ सम्मिलित राजनीतिक रूपमा तटस्थ संयन्त्र बनाउनु बढी व्यावहारिक र सर्वस्वीकार्य बाटो हुन सक्छ । 

निर्वाचनमा झन्डै दुईतिहाइ सिट जितेको सत्तारूढ राष्ट्रिय स्वतन्त्र पार्टीको प्रथम महाधिवेशन (७–१२ असार, चितवन) मा प्रत्यक्ष निर्वाचित कार्यकारी, उपराष्ट्रपतिको कार्यक्षेत्र विस्तार, गैरदलीय स्वरूपको राष्ट्रिय सभा र स्वतन्त्र स्थानीय निकायको अवधारणाले प्रवेश पाएको छ । राष्ट्रिय सभा सदस्यको निर्वाचक मण्डलमा स्थानीय तहका प्रमुख/उपप्रमुख मात्र होइन, प्रदेशसभाका सदस्यहरू सम्मिलित हुन्छन् । बहुदलीय व्यवस्थामा राजनीतिक दलबाट निर्वाचित जनप्रतिनिधिहरूले चुन्ने राष्ट्रिय सभा चाहिँ कसरी गैरदलीय हुन सक्ला ? यसबीचमा राष्ट्रिय सभा सदस्यहरूको दलीय संकीर्णतालाई लिएर होइन, उम्मेदवार छनोटमा योग्यता प्रणाली र विज्ञतालाई ध्यान नदिएको विषयमा चौतर्फी आलोचना भएको हो । तसर्थ सुधारको बहस पनि यहींबाट थाल्नु आवश्यक छ । उम्मेदवारहरूको प्रारम्भिक छनोट प्रणाली नै दक्षता र दृष्टिकोणमा आधारित बनाउने अनिवार्य पूर्वसर्त भनेको दलहरूको आन्तरिक लोकतन्त्रको सुदृढीकरण हो । बरु भद्दा शासकीय स्वरूपमा गर्न सकिने संख्यात्मक कटौतीको स–सानो प्रयासले आम नागरिकमा सकारात्मक सन्देश सञ्चार गर्न सकिन्छ।

फुर्सदिला उपराष्ट्रपति

संविधानको प्रारम्भिक मस्यौदा निर्माणका बेला दुई सदनात्मक व्यवस्थापिका रहने गरी प्रारम्भमै सहमति जुटाएको संविधानसभाले शासकीय स्वरूपको टुंगो लगाउने बेलासम्म पनि राष्ट्रिय सभाको अध्यक्ष त्यसैका सदस्यहरूले निर्वाचन गर्ने कि उपराष्ट्रपतिले अध्यक्षता गर्ने भन्ने अन्योल थियो । राजासहितको दुई सदनात्मक संसदीय अभ्यासमा पहिलो पटक २०१५ को संविधान अनुसार माथिल्लो सदन महासभा र दोस्रो पटक २०४७ को संविधान अनुसार राष्ट्रिय सभाका सदस्यहरूले आफ्नो अध्यक्ष आफैं चुन्ने अभ्यास गरेका पनि थिए । यद्यपि संविधान निर्माताहरूलाई अमेरिकी उपराष्ट्रपतिले त्यहाँको शक्तिशाली सिनेटको अध्यक्षता गर्छन् र छिमेकी भारतमा राज्यसभाको अध्यक्षता पनि उपराष्ट्रपतिले नै गर्छन् भन्ने सन्दर्भ थाहा नभएको अवश्य होइन । माथिल्लो सदनको अध्यक्षता गर्दै सदनको तटस्थता कायम गर्ने त्यहाँका उपराष्ट्रपतिले बराबरी मतका कारण विधायकी प्रक्रिया अवरुद्ध भएको अवस्थामा निर्णयक मतदानसमेत गर्दछन्। 

संविधानको प्रारम्भिक मस्यौदा निर्माणका बेला दुई सदनात्मक व्यवस्थापिका रहने गरी प्रारम्भमै सहमति जुटाएको संविधानसभाले शासकीय स्वरूपको टुंगो लगाउने बेलासम्म पनि राष्ट्रिय सभाको अध्यक्ष त्यसैका सदस्यहरूले निर्वाचन गर्ने कि उपराष्ट्रपतिले अध्यक्षता गर्ने भन्ने अन्योल थियो । भारतमा संयुक्त सदनको अध्यक्षता लोकसभा अध्यक्षले गर्दछन् भने बेलायतमा लर्ड स्पिकरले । अमेरिकी कंग्रेसमा राष्ट्रपतिको मतगणना र प्रमाणीकरण गर्नेबाहेकका संयुक्त बैठकको अध्यक्षता सभामुखले नै गर्छन् । कहींकतै प्रोटोकलको प्रश्न उठेको छैन । तर नेपालमा संविधान निर्माणको अन्तिम चरणमा उपराष्ट्रपति र राष्ट्रिय सभाको अध्यक्ष एकै व्यक्ति बनाउने छलफल चल्दा असान्दर्भिक रूपमा मर्यादाक्रमको प्रश्नले प्रवेश पायो । सायद तत्कालीन राजनीतिक नेतृत्वको ध्यान आफ्ना निकटवर्तीको सम्भावित व्यवस्थापनमा थियो । परिणामस्वरूप आलंकारिक राष्ट्रपति रहने संवैधानिक व्यवस्थामा पनि उपराष्ट्रपति र राष्ट्रिय सभा अध्यक्ष जस्ता दुई अति विशिष्ट पद सिर्जना हुन पुगे । 

नेपालको संविधान (धारा ६७) ले राष्ट्रपतिको अनुपस्थितिमा राष्ट्रप्रमुखले गर्नुपर्ने कार्य गर्नका लागि उपराष्ट्रपति पदको व्यवस्था गरेको छ । अरू सामान्य अवस्थाका लागि ठोस अधिकार क्षेत्र नतोकिए पनि राष्ट्रपतिको जस्तै उपराष्ट्रपतिको पनि छुट्टै कार्यालय रहने संवैधानिक व्यवस्था (धारा ७३) छ । राष्ट्रपतिबाट यदाकदा हुने विदेश भ्रमणका बेला कार्यवाहक राष्ट्राध्यक्ष हुने सौभाग्य पाउने उपराष्ट्रपतिलाई पदमा रहँदा पनि अवकाशपछिको जस्तै समय कटाउन मुस्किल पर्छ । राष्ट्रपति र उपराष्ट्रपति फरक लिंग वा समुदायको हुने संवैधानिक प्रावधानका कारण उपराष्ट्रपति पद केवल समावेशी प्रतिनिधित्वमा सीमित छ । विधायकी कामको गुणस्तर, समन्वयको आवश्यकता, माथिल्लो सदनको मर्यादा बढाउने विकल्पका लागि भन्दा पनि उपराष्ट्रपतिलाई काम सिर्जना गर्ने कोणबाट राष्ट्रिय सभाको अध्यक्षता गराउने विकल्पमा बेलाबखत औपचारिक/अनौपचारिक छलफल भएका छन् ।

विकल्प पदेन उपराष्ट्रपति

संविधान संशोधनबाट उपराष्ट्रपतिलाई माथिल्लो सदनको अध्यक्षता गराउनुभन्दा राष्ट्रिय सभा अध्यक्षलाई पदेन उपराष्ट्रपति बनाउनु बढी व्यावहारिक र मितव्ययी हुन्छ । उपराष्ट्रपतिको कार्यक्षेत्र विस्तारले राज्य स्रोतमा परिरहेको अनावश्यक भारलाई खासै कम गर्दैन । राष्ट्रिय सभा अध्यक्ष पदको खारेजी मात्रले एकातिर उपराष्ट्रपति कार्यालय र संसद् सचिवालयको दोहोरो व्यवस्थापन दायित्व सिर्जना गर्छ भने अर्कोतिर दुई सचिवालयबीचको समन्वयमा जटिलता निम्त्याउन सक्छ । दुवै सदन एकै व्यवस्थापन समिति र साझा सचिवालयबाट सञ्चालित भइरहेको हालको व्यवस्थामा समेत सभामुख र अध्यक्षबीच सधैं पर्याप्त समन्वय, सहकार्य र हार्दिकता पाइँदैन । नेपाल र दक्षिण अफ्रिकामा बाहेक अधिकांश लोकतान्त्रिक देशहरूमा दुई सदनात्मक व्यवस्थापिका सचिवालय नै छुट्टाछुट्टै छन् । 

अर्कोतर्फ उपराष्ट्रपतिले माथिल्लो सदनको नेतृत्व गरे पनि सभाको दैनिक व्यवस्थापकीय कार्यमा उपाध्यक्षको महत्त्व बढाउँछ । यसबाट उपाध्यक्षको कार्यालय र प्रशासनिक संरचना बढोत्तरी भई व्यावहारिक रूपमा नयाँ व्यवस्थाको उपाध्यक्षले साविक अध्यक्षको स्थानमा लिन्छ । अर्थात् परिणाममा संविधान संशोधन पद नाम संशोधनमा सीमित हुन पुग्छ । त्यस्तो व्यवस्थाले माथिल्लो सदनको व्यवहारमा सीमित बैठकको अध्यक्षता गर्ने उपराष्ट्रपतिसँग समग्र विधायकी कामका लागि समन्वय गर्नुपर्ने नयाँ दायित्व भने सिर्जना गर्दछ ।  

शक्ति पृथकीकरण र सन्तुलनको सिद्धान्त अनुसार पनि कार्यपालिकाको अंगका रूपमा निर्वाचित उपराष्ट्रपतिलाई माथिल्लो सदनको अध्यक्षता गराउनुभन्दा राष्ट्रिय सभा अध्यक्षलाई पदेन उपराष्ट्रपति बनाउनु उपयुक्त हुन्छ । संघीय इकाइको प्रतिनिधित्वका रूपमा राष्ट्रिय सभाका सदस्यहरूको चयन प्रदेशसभाका सदस्यहरू र स्थानीय तहका प्रमुख/उपप्रमुखले गर्दछन् । तसर्थ संघीयताको प्रतीक पनि भन्न सकिने समावेशी चरित्रको राष्ट्रिय सभाले निर्वाचित गरेको अध्यक्ष वा बैठकको अध्यक्षता गर्ने व्यक्तिलाई पदेन उपराष्ट्रपति बनाउनु संविधान संशोधनको एक सर्वस्वीकार्य विकल्प हुन सक्छ । यसले नेपाली बहुलताको प्रवर्द्धन र संघीय प्रणालीको सुदृढीकरणमा समेत सहयोग पुर्‍याउने अपेक्षासमेत गर्न सकिन्छ ।

नेपाली आवश्यकता र मौलिकता

अमेरिकामा जस्तो कार्यकालको बीचमै राष्ट्रपति पद रिक्त हुँदा बाँकी कार्यकाल उपराष्ट्रपतिले चलाउने व्यवस्था हाम्रो संवैधानिक प्रणालीले स्वीकार गरेको छैन । अमेरिकी संविधानले राष्ट्रपति असक्षम भएमा, राजीनामा दिएमा वा मृत्यु भएको अवस्थामा उपराष्ट्रपतिले नै राष्ट्रपतिको पदभार ग्रहण गर्ने प्रस्ट व्यवस्था गरेको छ । मन्त्रिपरिषद्मा नियमित सहभागी हुने उपराष्ट्रपति नै राष्ट्रपतिको प्रमुख राजनीतिक सल्लाहकार पनि हुन् । हाम्रोमा राष्ट्रपति आफैंमा आलंकारिक (संवैधानिक) पद हो । संविधानले तोकेका पदाधिकारीको सिफारिसमा गर्ने निश्चित औपचारिकताबाहेक बाँकी सबै काम मन्त्रिपरिषद्को सम्मति र सिफारिसमा गर्नुपर्ने (धारा ६६ को उपधारा २) भएका कारण राष्ट्रपतिको प्रमुख राजनीतिक सल्लाहकार प्रधानमन्त्री हो । यस अर्थमा हाम्रो प्रणालीमा उपराष्ट्रपति पदको अलगै आवश्यकता र औचित्य पुष्टि हुँदैन । 

पाँच वर्षका लागि निर्वाचित आलंकारिक राष्ट्रपतिको पद कार्यकालको बीचमै रिक्त भएमा तत्कालै अर्को निर्वाचन हुन्छ । भवितव्यवश आउन सक्ने अल्प समयको त्यस्तो कार्यभारका लागि उपराष्ट्रपतिको स्थायी पद राख्नुभन्दा राष्ट्रिय सभाको अध्यक्षता गर्ने व्यक्तिलाई पदेन उपराष्ट्रपति तोक्नु उपयुक्त विकल्प हो । जसले उपराष्ट्रपतिको छुट्टै कार्यालय, सुरक्षा र बन्दोबस्तीका अन्य बोझ हटाउनेछ । यसले प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा रहेको संवैधानिक परिषद्को साविक संरचनालाई पनि खलबल्याउँदैन, जहाँ राष्ट्रिय सभाका अध्यक्ष पनि पदेन सदस्य हुन्छन् । प्रधानन्यायाधीशलाई संवैधानिक परिषद्को सदस्य राखिराख्नु हुँदैन भन्ने सन्दर्भमा भने अलगै बहस आवश्यक छ ।  

संविधानको धारा १८० ले राष्ट्रपति र उपराष्ट्रपति दुवै पद रिक्त भएको असाधारण अवस्थामा राष्ट्रपतिको अधिकार प्रतिनिधिसभाको सभामुखले प्रयोग गर्ने व्यवस्था छ । तर सभामुख पद आफैंमा स्थायी पद होइन । संविधानको धारा ९१ को उपधारा ६ (क) अनुसार प्रतिनिधिसभा निर्वाचनका लागि मनोनयन गरेको दिनबाट सभामुख/उपभामुख पद स्वतः रिक्त हुन्छ  । दुर्भाग्यवश सभामुख पद रिक्त रहेको अवस्थामा राष्ट्रपति र उपराष्ट्रपति पद एकै पटक रिक्त भयो भने के गर्ने भन्नेमा संविधान मौन छ । हो, यस्तै अकल्पनीय अवस्थामा पनि राष्ट्राध्यक्षको जिम्मेवारी अविच्छिन्न राख्न पनि संविधानको धारा १८० संशोधन आवश्यक छ । यस्तो संशोधनमा राष्ट्रिय सभाको अध्यक्षता गर्ने व्यक्ति भन्ने पदावली राख्नु उपयुक्त हुन्छ ।  

राष्ट्रिय सभा स्थायी भए पनि यसका अध्यक्ष/उपाध्यक्ष पद आवधिक हुन् । अध्यक्ष/उपाध्यक्ष दुवै पद रिक्त भएको अवस्थामा उमेरका आधारमा ज्येष्ठ सदस्यले बैठकको अध्यक्षता गर्ने स्पष्ट संवैधानिक व्यवस्था (धारा ९२ को उपधारा ५) का कारण स्थायी सभा कहिल्यै पनि नेतृत्वविहीन भने हुँदैन भन्न सकिन्छ । राष्ट्राध्यक्ष पदको पनि यस्तै अविच्छिन्नता रहने गरी संविधान संशोधनमार्फत उपराष्ट्रपतिको पद हटाउनु उपयुक्त हुन्छ । नेपालको संविधानले स्वीकार गरेको संसदीय प्रणाली पनि ठ्याक्कै बेलायत, भारत वा दक्षिण अफ्रिकाको जस्तो होइन, हाम्रो मौलिक हो । प्रत्यक्ष निर्वाचित राष्ट्रपतीय प्रणालीमा नियन्त्रण र सन्तुलनका लागि राखिएको संसदीय सुनुवाइलाई हाम्रो मौलिक संसदीय प्रणालीले ग्रहण गरेकै छ । संविधान सुधारको मार्गचित्रमा छलफल गर्नुपर्ने तमाम विषयलाई तत्काल सहमतिका आधारमा गरिहाल्न सकिने र बृहत् छलफलमा लैजान आवश्यक मुख्य विवादित विषयको अलग्गै सूची तय गर्नु आवश्यक छ । आम सहमतिको पहिलो विषय राष्ट्रिय सभाको अध्यक्षता गर्ने व्यक्ति नै पदेन उपराष्ट्रपति हुने व्यवस्था हुन सक्छ ।