देशको पुँजीगत खर्चले विकासको गति मात्रै होइन, सार्वजनिक लगानी व्यवस्थापनको यथार्थ पनि चित्रण गरेको हुन्छ । नेपालमा बर्सेनि पूर्वाधार विकासका नाममा छुट्याइने अर्बौं रुपैयाँ खर्च हुन नसकी सरकारी ढुकुटीमै फिर्ता जाने गरेको विषय जगजाहेर नै छ । वार्षिक पुँजीगत बजेटको औसतमा करिब ६० प्रतिशत मात्रै खर्च हुने गरेको छ । आर्थिक वर्ष २०८२/८३ को पहिलो ९ महिनाको तथ्यांक हेर्दा कुल ४०७.८८ अर्ब पुँजीगत बजेटमध्ये २४.१५ प्रतिशत मात्रै खर्च भएको छ । नयाँ सरकार गठनपछि सुधारका केही संकेत देखिए, तर यस आर्थिक वर्षमा पनि पुरानै प्रवृत्ति दोहोरिने हो कि भन्ने चिन्ता बढ्दै गएको छ ।

अर्थ मन्त्रालयको सार्वजनिक खर्च तथा वित्तीय उत्तरदायित्व मूल्यांकन प्रतिवेदन– २०८१, विश्व बैंकको नेपालको पुँजीगत खर्चका अवरोधहरूको विश्लेषण प्रतिवेदन– २०८२  लगायत विभिन्न अध्ययनले देखाएका छन्– नेपालको पुँजीगत खर्च प्रणालीमा गहिरो संरचनागत समस्या छ । आयोजना छनोट प्रायः प्रमाणमा आधारित निर्णय प्रक्रिया र राष्ट्रिय, क्षेत्रगत योजना तथा प्राथमिकताभन्दा राजनीतिक प्रभावबाट बढी निर्देशित हुने गरेको देखिन्छ । अधिकांश आयोजना सम्भाव्यता अध्ययन, वातावरणीय स्वीकृति तथा आवश्यक जग्गा अधिग्रहणबिनै घोषणा गरिन्छन् । परिणामस्वरूप, कतिपय आयोजना बजेटमा समावेश हुँदा कागजमा मात्रै सीमित रहेको अवस्था छ । 

कार्यान्वयन चरणमा प्रवेश गरेपछि पनि खरिद प्रक्रियामा ढिलाइ, मौसमी अवरोध तथा कमजोर सम्झौता व्यवस्थापनका कारण आयोजनाको प्रगति सुस्त रहेको छ । यसरी पूर्वाधार आयोजनाको कमजोर छनोट, ठेक्का लागेका आयोजना समयमै सम्पन्न हुन नसक्नु तथा सञ्चालनमा आइसकेका आयोजनाबाट समेत अपेक्षित प्रतिफल प्राप्त हुन नसक्नुले नेपालको सार्वजनिक लगानी व्यवस्थापन प्रणालीका आधारभूत कमजोरी स्पष्टै प्रतिबिम्बित गरेको छ ।

सार्वजनिक लगानी व्यवस्थापनले सार्वजनिक स्रोतबाट सञ्चालन हुने पुँजीगत आयोजनाको छनोट, प्राथमिकीकरण, बजेट विनियोजन, कार्यान्वयन, अनुगमन तथा मूल्यांकन गर्ने सम्पूर्ण प्रक्रियालाई व्यवस्थित गर्ने नीति, प्रक्रिया तथा संस्थागत ढाँचालाई जनाउँछ । प्रभावकारी सार्वजनिक लगानी व्यवस्थापन प्रणालीले सीमित सार्वजनिक स्रोतहरूको अधिकतम उपयोग सुनिश्चित गर्दै उच्च आर्थिक तथा सामाजिक प्रतिफल दिने प्राथमिकता प्राप्त आयोजनामा लगानी केन्द्रित गर्न मद्दत गर्छ । निम्न आय भएका देशहरूको अनुभवले कमजोर सार्वजनिक लगानी व्यवस्थापन प्रणालीका कारण सार्वजनिक लगानीबाट प्राप्त हुने प्रतिफल करिब आधासम्म घट्न सक्ने देखाएको छ । 

सार्वजनिक लगानीमा देखिएका समस्या सम्बोधन गर्न सार्वजनिक लगानी व्यवस्थापनको अवधारणाअनुरूप २०७६ सालमा राष्ट्रिय योजना आयोगअन्तर्गत राष्ट्रिय आयोजना बैंक स्थापना गरिएको हो । यसका लागि आयोजनाको पहिचान, मूल्यांकन, छनोट तथा प्राथमिकीकरण दिग्दर्शन– २०७६ तर्जुमा गरिनुका साथै सोहीअनुरूप राष्ट्रिय आयोजना बैंक व्यवस्थापन सूचना प्रणाली विकास गरी सञ्चालनमा समेत ल्याइएको थियो । 

राष्ट्रिय योजना आयोग, विभागीय मन्त्रालय तथा सम्बन्धित निकायलाई वास्तविक समयमा ड्यासबोर्डमार्फत आयोजना बैंक सूचना प्रणालीले आयोजनासम्बन्धी सूचना उपलब्ध गराउँछ । त्यसले अनुगमन तथा निर्णय प्रक्रियामा पनि सहयोग पुर्‍याउँछ । फलस्वरूप, आयोजनाहरूलाई निर्धारित समय, लागत तथा गुणस्तरभित्र सम्पन्न गर्न यसले महत्त्वपूर्ण भूमिका निर्वाह गर्छ । आयोजना पोर्टफोलियो व्यवस्थापन, क्षेत्रगत बजेट विश्लेषण, सन्तुलित विकासको योजना निर्माण तथा रुग्ण आयोजनाको पहिचान र व्यवस्थापनका दृष्टिले समेत यो प्रणाली महत्त्वपूर्ण छ ।

राष्ट्रिय आयोजना बैंकलाई प्रभावकारी रूपमा सञ्चालन गर्न बलियो कानुनी व्यवस्थासमेत गरिएको छ । आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व ऐन, २०७६ ले आयोजना बैंकमा प्रविष्ट भएका आयोजनाहरूलाई मात्र बजेट विनियोजन गर्नुपर्ने व्यवस्था गरेको छ । राष्ट्रिय आयोजना बैंक (कार्य सञ्चालन तथा व्यवस्थापन) मापदण्ड– २०८१ ले रु. ३ करोडभन्दा माथिका आयोजना मात्रै आयोजना बैंकमा प्रविष्ट गर्नुपर्ने भनी स्पष्ट तोक्नुका साथै आयोजनाका सम्भाव्यता अध्ययन प्रतिवेदन, वातावरणीय मूल्यांकन प्रतिवेदन, नतिजा खाका तथा जग्गा अधिग्रहण योजना जस्ता आवश्यक पूर्वतयारी कागजातसमेत आयोजना बैंक सूचना प्रणालीमा समावेश गरिएको हुनुपर्ने प्रावधान राखिएको छ । 

राष्ट्रिय आयोजना बैंक कार्यान्वयनका चुनौती

सैद्धान्तिक रूपमा राष्ट्रिय आयोजना बैंकलाई पूर्वतयारी सम्पन्न तथा प्राथमिकता प्राप्त आयोजनाको प्रमाणमा आधारित, पूर्वनिर्धारित प्रक्रियामार्फत बजेट प्रणालीमा प्रवेश गराउने ‘गेटकिपर’ का रूपमा विकास गरिएको हो । तर, व्यवहारमा भने यसले अपेक्षाअनुसार प्रभावकारी भूमिका निर्वाह गर्न सकेको देखिँदैन । आयोजना बैंक क्रमशः गुणस्तरीय आयोजना छनोट तथा प्राथमिकीकरण गर्ने प्रणालीभन्दा औपचारिक ‘चेकलिस्ट’ पूरा गर्ने प्रक्रियामै सीमित हुँदै गएको छ । आयोजनाहरूको आर्थिक सम्भाव्यता, प्राविधिक उपयुक्तता तथा लागत–लाभ प्रभावकारिताको अर्थपूर्ण लेखाजोखा नगरी केवल आयोजनासम्बन्धी कागजात अनलाइन प्रणालीमा अपलोड गरेकै आधारमा आयोजनाहरू प्रविष्ट हुने र बजेटका लागि योग्य मानिने प्रवृत्ति देखिएको छ ।

राष्ट्रिय आयोजना बैंक व्यवस्थापन सूचना प्रणाली अझै पनि प्रारम्भिक चरणमै सीमित छ । फलस्वरूप, प्रमाणमा आधारित आयोजना छनोट, कुशल बजेट विनियोजन, पारदर्शी तथा प्रतिस्पर्धात्मक खरिद, प्रभावकारी अनुगमन तथा मूल्यांकनमा कठिनाइ भइरहेको छ ।बलियो कानुनी व्यवस्था हुँदाहुँदै पनि अधिकांश सरकारी निकायले आयोजना बैंक प्रक्रियालाई सुधारात्मक व्यवस्थाभन्दा अतिरिक्त प्रशासनिक बोझका रूपमा लिएको पाइन्छ । राष्ट्रिय आयोजना बैंक (कार्य सञ्चालन तथा व्यवस्थापन) मापदण्ड– २०८१ अनुसार, आगामी आर्थिक वर्षमा कार्यान्वयन हुने नयाँ आयोजना चालु आर्थिक वर्षको फागुन मसान्तभित्र आयोजना बैंकमा प्रविष्ट गरिसक्नुपर्ने व्यवस्था छ । तर, व्यवहारमा भने यस प्रावधानको प्रभावकारी कार्यान्वयन हुन सकेको छैन । प्रायः बजेट निर्माणको अन्तिम चरणमा पर्याप्त तयारी नगरी आयोजनाहरू हतारमै प्रणालीमा प्रविष्ट गरिन्छ । 

राष्ट्रिय आयोजना बैंकबारे सरकारी निकायहरूबीच समान बुझाइसमेत विकास हुन सकेको छैन । धेरै निकायले यसलाई आयोजनाबारे सूचना संकलन गर्ने साधारण प्रणालीका रूपमा मात्रै बुझेका छन् । कतिपय मन्त्रालयले एउटै प्रकारका सूचना तथा कागजात सरकारका विभिन्न प्रणालीमा बारम्बार प्रविष्ट गर्नुपर्ने भएकाले यसलाई दोहोरो कार्यका रूपमा लिएका छन् । मन्त्रालयहरूले आफ्नो अधिकार क्षेत्रभित्र पर्ने आयोजना छनोट तथा प्राथमिकीकरण प्रक्रियामा राष्ट्रिय योजना आयोगको हस्तक्षेप हुने आशंकाका कारण पनि यस प्रणालीप्रति अपेक्षित तदारुकता देखाएका छैनन् ।

त्यसैगरी, राष्ट्रिय आयोजना बैंक व्यवस्थापन सूचना प्रणाली अझै पनि प्रारम्भिक चरणमै सीमित छ । यसलाई सरकारका अन्य प्रमुख विद्युतीय प्रणालीहरू (जस्तैः वित्तीय सूचना, सार्वजनिक खरिद तथा अनुगमन) सँग अन्तरआबद्ध गर्न सकिएको छैन । फलस्वरूप, प्रमाणमा आधारित आयोजना छनोट, कुशल बजेट विनियोजन, पारदर्शी तथा प्रतिस्पर्धात्मक खरिद, प्रभावकारी अनुगमन तथा मूल्यांकनमा कठिनाइ भइरहेको छ ।

नेपालको संघीय संरचनाले यस चुनौतीलाई थप जटिल बनाएको छ । प्रदेश तथा स्थानीय तहबाट सञ्चालित आयोजना अझै पूर्ण रूपमा राष्ट्रिय आयोजना बैंक प्रणालीसँग आबद्ध हुन सकेका छैनन् । प्रदेश सरकार तथा स्थानीय तहबाट आयोजनाको सूची तयार गर्ने कार्य भए पनि स्पष्ट तथा एकीकृत मापदण्डको अभावमा आयोजना छनोट, प्राथमिकीकरण र बजेट विनियोजन प्रक्रिया अझै  पर्याप्त रूपमा तथ्यपरक हुन सकिएको देखिँदैन । तसर्थ सीमित संस्थागत क्षमता, प्राविधिक स्रोतको अभाव तथा तीन तहका सरकारबीच कमजोर समन्वय राष्ट्रिय आयोजना बैंकको प्रभावकारी कार्यान्वयनका प्रमुख चुनौती हुन् । 

अवलम्बन गर्नुपर्ने बाटो 

राष्ट्रिय आयोजना बैंकलाई प्रभावकारी र विश्वसनीय बनाउन विद्यमान नीति तथा कानुनी व्यवस्थाको कडाइका साथ कार्यान्वयन गर्नुका साथै क्रमिक रूपमा संस्थागत सुधार आवश्यक छ । यसका लागि आयोजना बैंकलाई केवल आयोजना दर्ता गर्ने प्रणालीका रूपमा नभई सार्वजनिक लगानी व्यवस्थापनको एक सशक्त ‘गेटकिपिङ’ संयन्त्रका रूपमा विकास गर्नुपर्छ ।

आयोजना बैंकको अनलाइन प्रणालीमा आयोजना प्रविष्ट गर्नु मात्रै बजेटका लागि योग्य हुने आधार बन्नु हुँदैन । कुनै पनि आयोजनाले पूर्वसम्भाव्यता अध्ययन, सम्भाव्यता अध्ययन तथा विस्तृत मूल्यांकनजस्ता स्पष्ट तयारी चरणहरू पूरा गरेपछि मात्रै प्राथमिकीकरण तथा बजेट प्रक्रियामा प्रवेश पाउनुपर्छ । आयोजना छनोट तथा प्राथमिकीकरणको प्रारम्भिक जिम्मेवारी सम्बन्धित मन्त्रालय वा निकायको हो । विशेषगरी ठूला आयोजनाका हकमा आवश्यक मूल्यांकन तथा पुनरावलोकन कार्य आयोजना कार्यान्वयन गर्ने निकायभन्दा छुट्टै तथा स्वतन्त्र विज्ञ निकाय (जस्तैः राष्ट्रिय योजना आयोग वा तेस्रो पक्ष) बाट गरिनुपर्छ ।

त्यसैगरी, बजेट विनियोजनका लागि मन्त्रालयबाट हुने आयोजनाको पहिलो प्राथमिकता (ए१) र दोस्रो प्राथमिकता (ए२) वर्गीकरण प्रक्रियालाई स्पष्ट, वस्तुगत तथा मापनयोग्य मापदण्डमा आधारित बनाउनु आवश्यक छ । हाल प्रयोगमा रहेका प्राथमिकीकरणका आधारहरू अत्यधिक विषयगत भएकाले धेरैजसो अवस्थामा सार्वजनिक निकायहरूले आफूसँग सम्बन्धित आयोजनाको बजेट सुनिश्चित गर्न आवश्यकता अनुसार प्राथमिकीकरणको अंक बढाउने प्रवृत्ति देखिएको छ । परिणामस्वरूप, करिब ७० प्रतिशतभन्दा बढी आयोजना पहिलो प्राथमिकता (ए१) मा राखी मन्त्रालयबाट सिफारिस हुने गरेको अवस्था विद्यमान छ । यसले प्राथमिकीकरण प्रक्रिया तथा मापदण्डको विश्वसनीयतामाथि नै प्रश्न उठाएको छ ।

राष्ट्रिय योजना आयोगभित्र पर्याप्त साधन स्रोतसहितको सशक्त सार्वजनिक लगानी व्यवस्थापन इकाइ स्थापना गर्नु पनि अपरिहार्य छ । यस्तो इकाइमा आयोजनाको गहन विश्लेषण तथा मूल्यांकन गर्न सक्ने वित्तीय विश्लेषक, अर्थशास्त्री, इन्जिनियर तथा अन्य विषयगत विज्ञहरूको सहभागिता सुनिश्चित गर्नुपर्छ । हाल योजना आयोगमा प्रशासन समूहका कर्मचारीको बाहुल्य रहेकाले प्राविधिक तथा विश्लेषणात्मक क्षमता अपेक्षाकृत कमजोर देखिन्छ । साथै, योजना आयोगले विभिन्न क्षेत्रका आयोजना मूल्यांकन विधिहरू मानकीकरण गर्नुका साथै संघीय मन्त्रालय, प्रदेश सरकार तथा स्थानीय तहको क्षमता अभिवृद्धिमा समेत सहजीकरण गर्नुपर्ने आवश्यकता छ ।

राष्ट्रिय आयोजना बैंक अनलाइन सूचना प्रणालीलाई दीर्घकालीन रूपमा एकीकृत सार्वजनिक लगानी व्यवस्थापन सूचना प्रणालीमा रूपान्तरण गर्न अति आवश्यक छ । यो प्रणाली केवल आयोजना प्रविष्ट गर्ने माध्यममा सीमित नरही आयोजना पहिचान, मूल्यांकन, कार्यान्वयन, अनुगमन तथा पश्च–मूल्यांकनसम्मको सम्पूर्ण आयोजना जीवनचक्र समेट्ने हुनुपर्छ । यसका लागि आयोजना विकास चरण–आधारित प्रवेशद्वार प्रणाली लागू गर्नुपर्छ । साथै, यसलाई अर्थ मन्त्रालयअन्तर्गतका वित्तीय व्यवस्थापन सूचना प्रणाली, सार्वजनिक खरिद अनुगमन कार्यालयको ई–खरिद प्रणाली तथा प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्को कार्यालयअन्तर्गत रहेको अनुगमन ड्यासबोर्डसँग अन्तरआबद्ध गर्न ढिला गर्नु हुँदैन । यस्तो एकीकृत प्रणालीले वास्तविक समयमा विभिन्न निकायबीच सूचना आदानप्रदान सहज बनाउने, दोहोरोपन घटाउने तथा पारदर्शिता र जवाफदेहिता अभिवृद्धि गर्नेछ ।