विधिको शासन र संसदीय लोकतन्त्रमा संसद् भनेको नागरिकले निर्वाचित जनप्रतिनिधिमार्फत आफ्नो अधिकार प्रयोग गर्ने उच्चतम थलो हो । सरकार निर्माण र सरकारले गरेका कामकारबाहीहरूको सूक्ष्म निगरानी गर्ने, नागरिकको भावनाअनुसार कानुन तर्जुमा गर्ने र ती कानुनहरूको कार्यान्वयनको अनुगमन संसद्ले गर्छ ।

सरकारलाई संसद्प्रति जवाफदेही गराउन, राष्ट्रिय सुरक्षासहित अन्तर्राष्ट्रिय शान्ति सम्झौताहरूको अनुमोदन र नागरिकका दैनन्दिन सरोकारलगायतका विषयहरूमा खबरदारी गर्ने काम पनि संसद्ले गर्छ । सरकारले प्रस्तुत गरेको नीति तथा कार्यक्रम र बजेट पास गर्ने र ती नागरिकको हितमा नरहेमा अस्वीकार गर्ने काम पनि संसद्ले गर्छ । शक्ति सन्तुलन र नियन्त्रणका प्रमुख तीन अंगमध्ये संसद् सबभन्दा शक्तिशाली निकाय हो । सर्वोच्च अदालतका न्यायाधीशहरूको संसदीय सुनुवाइ र गलत काम गरेमा महाभियोगमार्फत बर्खास्तीको काम संसद्ले गर्छ ।

नेपालको संविधानअनुसार प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रिय सभा नामका दुई सदनसहितको संघीय व्यवस्थापिकालाई संघीय संसद्का रूपमा परिभाषित गरिएको छ । यसमध्ये प्रतिनिधिसभा २७५ र राष्ट्रिय सभामा ५९ सदस्य हुन्छन् । राष्ट्रिय सभामा तीन जना सदस्य राष्ट्रपतिले मनोनयन गर्छन् । बाँकी ५६ जना भने प्रत्येक प्रदेशबाट आठ–आठ जनाको दरले निर्वाचित हुन्छन् । उनीहरू सम्बन्धित प्रदेशसभाका सदस्य, पालिकाका अध्यक्ष, उपाध्यक्ष, प्रमुख र उपप्रमुखको मतद्वारा निर्वाचित हुने व्यवस्था छ । राष्ट्रिय सभा स्थायी सदन हो । हरेक दुई वर्षमा एक तिहाइ पद रिक्त हुने र रिक्त पद निर्वाचनमार्फत थपिँदै जान्छन् । आगामी २१ फागुनमा रिक्त हुने एक तिहाइ सदस्यको पदपूर्तिका लागि ११ माघमा निर्वाचन हुँदै छ । कांग्रेसले उम्मेदवारहरूको छनोट प्रक्रिया सुरु गरेको छ । एमाले र कांग्रेसबीच गठबन्धनको चर्चा पनि छ ।

सांसदको भूमिकालगायतका सवालमा नागरिकस्तरबाट राष्ट्रिय सभा आलोचित छ । राष्ट्रिय सभा जनप्रतिनिधिको पनि जनप्रतिनिधि थलो भएका कारण यसमा राष्ट्रियस्तरमा नै पहिचान हासिल गरेका र विभिन्न विषयगत क्षेत्रमा दक्षता हासिल गरेका व्यक्तिको प्रतिनिधित्व हुनुपर्दछ भन्ने आम बुझाइ छ । राष्ट्रिय सभाका लागि प्रदेश र स्थानीय तहका पदाधिकारीले मतदान गर्ने हुँदा प्रदेश र स्थानीय तह राम्रोसँग बुझेका व्यक्ति हुनुपर्ने धारणा पनि त्यत्तिकै बलियो छ । त्यसैले राजनीतिक दलले राष्ट्रिय सभामा उम्मेदवारी दिँदा राष्ट्रिय सभाको गरिमालाई उँचो बनाउने व्यक्तिहरू छनोट गर्नुपर्दछ । राष्ट्रपतिबाट मनोनीत व्यक्ति पनि कुनै दल विशेषभन्दा पनि सिंगो मुलुकवासीको ढुकढुकी बुझेको हुनुपर्दछ । यस आलेख राष्ट्रिय सभाको ऐतिहासिक पक्षलगायत संवैधानिक भूमिकाका बारेमा छ ।

नेपालमा पहिलो पटक लिखित संविधान २००४ सालमा ‘नेपाल सरकार वैधानिक कानुन’ का रूपमा जारी भएको हो । यद्यपि यो कार्यान्वयन भएन । यो संविधानले द्विसदनात्मक व्यवस्थापिकाको परिकल्पना गरेको थियो । ६० देखि ७० जना रहने गरी राष्ट्र सवा (प्रतिनिधिसभा) र २० देखि ३० जनाको भारदरी सवा (राष्ट्रिय सभा) को व्यवस्था थियो । राणा प्रधानमन्त्रीले कुनै पेसा, रोजगार र विशेष योग्यताद्वारा मुलुकको गौरव बढाएका व्यक्तिलाई आफ्नो तजबिजका आधारमा नियुक्त गर्न सक्ने व्यवस्था थियो । २००७ सालको परिवर्तनपछि अन्तरिम शासन विधान, २००७ जारी गरी राजाले शासन सञ्चालन गरे । 

राजा महेन्द्रबाट जारी भएको नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०१५ मा पनि द्विसदनात्मक व्यवस्थापिकाकै परिकल्पना गरिएको थियो । तल्लो सदनका रूपमा प्रतिनिधिसभा र माथिल्लो सदनका रूपमा महासभा राखियो । प्रतिनिधिसभाको संख्या १०९ र महासभाको ३६ थियो । महासभामा १८ जना प्रतिनिधिसभाद्वारा निर्वाचित हुने र बाँकी १८ जना राजाबाट मनोनीत हुने व्यवस्था थियो । महासभासदको कार्यकाल ६ वर्षको हुने र अहिलेकै जस्तो एक तिहाइ सदस्यको पदावधि दुई वर्षमा सकिने व्यवस्था थियो । महासभासद हुन ३० वर्ष पुगेको हुनुपर्ने व्यवस्था थियो । प्रतिनिधिसभा र महासभाको प्रमुख र उपप्रमुखलाई क्रमशः सभामुख/उपसभामुख र अध्यक्ष/उपाध्यक्ष पदावधिको थालनी यसै संविधानबाट भयो । 

२०४६ को परिवर्तनपछि नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ ले २०५ सदस्यीय प्रतिनिधिसभा र ६० सदस्यीय राष्ट्रिय सभाको व्यवस्था गर्‍यो । राष्ट्रिय जीवनका विभिन्न क्षेत्रमा विशिष्ट योगदान पुर्‍याएका ख्यातिप्राप्त व्यक्तिहरूमध्येबाट राजाबाट मनोनीत दस जना, कम्तीमा ३ जना महिलासहित प्रतिनिधिसभाले निर्वाचित गर्ने ३५ जना र स्थानीय निकायका प्रमुख र उपप्रमुख (जिविसका सदस्यसहितले) को मतदानबाट प्रत्येक विकासक्षेत्रबाट निर्वाचित तीन/तीन जना गरी १५ सहित कुल ६० जनाको व्यवस्था थियो । अहिलेको जस्तो स्थायी सदन, अवधि ६ वर्ष, दुई–दुई वर्षमा एक तिहाइको पदावधि सकिने र उमेरहद ३५ वर्षको व्यवस्था थियो । भारत र अमेरिका लगायतका कतिपय मुलुकमा माथिल्लो सदनको उमेरहद ३० वर्ष छ । भारत र अमेरिकामा उपराष्ट्रपतिले माथिल्लो सदनको अध्यक्षता गर्छन् । उमेर र अध्यक्षताका सवालमा यी मुलुकहरूको अभ्यासलाई नेपालले आत्मसात् गर्दा बेस हुन्छ । 

२०६२/६३ को आन्दोलनपछि निर्मित अन्तरिम संविधान, २०६३ मा एक सदनात्मक व्यवस्थापिकाका रूपमा संविधानसभाको मात्र व्यवस्था गरियो । २०७२ मा जारी भएको नेपालको संविधानमा फेरि द्विसदनात्मक व्यवस्थापिका राखियो । जसअन्तर्गत, माथिल्लो सदनका रूपमा राष्ट्रिय सभाको व्यवस्था गरियो । तर, अधिकारका सवालमा राष्ट्रिय सभालाई नजरअन्दाज गरियो । राष्ट्रपतिबाट मनोनीत हुने व्यक्तिहरूको अनुभव र योग्यताका बारेमा पनि केही बोलिएन ।

बरु, २०४७ को संविधानले राष्ट्रियस्तरमा विशिष्टता हासिल गरेका व्यक्ति मात्र राजाबाट मनोनीत हुने भनेर भनेको थियो । विसं २००४ को भारदरी सवाका लागि पनि योग्यता र क्षमताको चर्चा गरिएको थियो । भारतको संविधानको धारा ८० मा साहित्य, विज्ञान, कला र समाज सेवाका क्षेत्रमा विशेष वा व्यावहारिक ज्ञान भएको व्यक्ति मात्र राज्यसभामा राष्ट्रपतिबाट मनोनीत हुने व्यवस्था छ । 

राष्ट्रिय सभाको संवैधानिक अधिकारको चर्चा गर्दा अर्थ विधेयक प्रतिनिधिसभामा मात्र प्रस्तुत हुने संवैधानिक व्यवस्था छ । सो विधेयक प्रतिनिधिसभाले पास गरेर राष्ट्रिय सभामा पठाएमा राष्ट्रिय सभाले १५ दिनभित्र फिर्ता पठाउनुपर्दछ । यसैगरी अन्य विधेयक प्रतिनिधिसभाले पठाएको दुई महिनाभित्र राष्ट्रिय सभाले फिर्ता गर्नुपर्दछ । तर, राष्ट्रिय सभामा उत्पत्ति भएको विधेयक प्रतिनिधिसभामा पठाएपछि यसको समयका बारेमा कुनै उल्लेख छैन । जति समयमा पनि पठाए हुने भन्ने छ । संसद्को महत्त्वपूर्ण काम कानुन तर्जुमा गर्नु हो । कानुन तर्जुमाका सवालमा प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रिय सभाका बीचमा विभेद छ । अध्यादेशका सम्बन्धमा भने प्रतिनिधिसभाको जत्तिकै अधिकार छ । संसद्को बैठक सुरु भएको ६० दिनभित्र दुवै सदनबाट पास हुनुपर्दछ । संसदीय व्यवस्थामा अध्यादेश भनेको अपवाद हो । संसद् बैठक नबसेको समयमा अत्यावश्यक भए मात्र ल्याइन्छ । विधेयक तर्जुमामा मात्र होइन, महाभियोगको विषयमा पनि राष्ट्रिय सभाको भूमिकालाई कमजोर पारिएको छ ।

सर्वोच्च अदालतका प्रधानन्यायाधीश र न्यायाधीश, न्याय परिषद्का सदस्य, संवैधानिक निकायका प्रमुख वा पदाधिकारीका विरुद्ध महाभियोगको प्रस्ताव पेस गर्ने अधिकार प्रतिनिधिसभाका सांसदलाई मात्र छ । यसैगरी राष्ट्रपति र उपराष्ट्रपतिका सम्बन्धमा पनि राष्ट्रिय सभाका सांसदलाई प्रस्ताव दर्ता गर्ने अधिकार छैन । तर, छलफलमा भाग लिएर मतदान गर्ने अधिकार मात्र छ । 

महाभियोगमा जस्तै संवैधानिक निकायको अनुगमनमा पनि राष्ट्रिय सभाको भूमिका छैन । नेपालमा लोक सेवा आयोग, अख्तियार दुरुपयोग निवारण आयोग, निर्वाचन आयोगलगायतका १३ वटा संवैधानिक निकायहरू छन् । यी निकायहरूले गरेका कामकारबाहीहरूका बारेमा अनुगमन र मूल्यांकन गरी निर्देशन दिने अधिकार (मानवअधिकार आयोगबाहेक) प्रतिनिधिसभालाई मात्र छ । सरकार निर्माण, महाभियोग र संवैधानिक निकायको अनुगमनमा राष्ट्रिय सभाको भूमिकालाई संविधानले नै कमजोर बनाएको छ । सरकार निर्माण गर्ने पाटोमा कुनै भूमिका नभए पनि विधेयक तर्जुमालगायतका विषयमा भूमिका राखिनुपर्दथ्यो ।

नेपालसहित १८३ देश सदस्य रहेको अन्तर व्यवस्थापिका संघ (आईपीयू) का अनुसार मूलतः राष्ट्रिय सभाले विधेयकहरूको समीक्षा, अल्पसंख्यक समुदाय र प्रादेशिक वा क्षेत्रीय हितको संरक्षण, संवैधानिक सन्तुलन कायम गर्ने तथा विचार विमर्शलाई चलायमान गर्ने कार्य गर्दछ । प्रतिनिधिसभाले जनभावनाबाट चाँडै नै प्रभावित भएर छिटो र अपरिपक्व निर्णय गर्दा मुलुकमा अस्थिरता बढ्न सक्छ । यसलाई संयमित गराउँदै निर्णय प्रक्रियालाई परिपक्व र समावेशी गराउने कामसमेत राष्ट्रिय सभाले गर्नुपर्ने धारणा आईपीयूको छ ।

आईपीयूको यो अवधारणाअनुसार भूमिका निर्वाह गर्न राष्ट्रिय सभा चुकेको छ । यसको पछाडिका मूल कारण राजनीतिक दल र नेतृत्वकर्ता हुन् । राष्ट्रिय सभाको भावनालाई राजनीतिक दलले आत्मसात् गर्न सकेका छैनन् । प्रतिनिधिसभाको छाया पर्ने गरेको छ । यसैगरी प्रतिनिधिसभाको रिसले राष्ट्रिय सभाको खाँबो चिथोर्ने काम पनि हुने गरेको छ । अहिले मुलुकमा अस्थिरता छ । राजनीतिक दलहरूका बीचमा, नागरिक र राज्यका बीचमा, सरकार र दलहरूका बीचमा अविश्वास र खाडल छ । यस्तो स्थितिमा सेतुको काम राष्ट्रिय सभाले गर्नुपर्ने धारणा आईपीयू र संसदीय क्षेत्रका विद्वान् लेखकलगायतहरूको छ ।

लेखक म्याडिसन (१७८८) ले अस्थिरता र क्षणिक जनभावनाबाट जोगाउने र निर्णय प्रक्रियामा स्थायित्व दिने काम राष्ट्रिय सभाले गर्नुपर्दछ भनेका छन् । लिजफार्ट (२०१२) ले राष्ट्रिय सभालाई सहमतिको लोकतन्त्रको अभिन्न अंगका रूपमा चित्रण गरेका छन् । यी विद्वान्हरूको भनाइलाई नेपालमा आत्मसात् गर्ने समय आएको छ । यसका लागि राष्ट्रिय सभा पनि आफैं अग्रसर हुनुपर्छ ।

ट्सेबेलिस र मनी (१९९७) ले हतारो र पक्षपातपूर्ण कानुन निर्माण हुने विधिलाई रोक्दै विधायिकी प्रक्रियालाई परिस्कृत र सन्तुलित बनाउने ‘भिटो’ खेलाडीका रूपमा राष्ट्रिय सभालाई लिएका छन् । खानेपानी, यातायात, प्रहरी, वन, वित्तलगायतका कतिपय सवालमा संघीय संसद्ले प्रदेश र स्थानीय तहका अधिकारहरू मिच्ने गरी विधेयकहरू अनुमोदन गरेको छ ।

प्रतिनिधिसभाले अधिकार मिचे पनि राष्ट्रिय सभाले खबरदारी गर्नुपर्दथ्यो । केही साता अगाडि गरिएको एक छलफलमा जेन–जी आन्दोलनका अगुवाहरूले प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकारको प्रयोग गर्न किन नदिएको, आवश्यक कानुनहरू किन नल्याएको, ल्याएका कानुनहरूले प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकार किन संकुचित गरेको लगायतका प्रश्नहरू गरेका थिए । आईपीयू र संसदीय फाँटका विज्ञहरूका अनुसार राष्ट्रिय सभा बहिष्करणमा परेका नागरिकहरूको आवाज बोल्ने, क्षेत्रीय सन्तुलन कायम राख्ने र कानुन तर्जुमामा चनाखो हुनुपर्ने भन्ने छ ।

संविधानले कमजोर बनाए पनि कतिपय सवालमा राष्ट्रिय सभाले राम्रो भूमिका निर्वाह पनि गरेको छ । जस्तो, संसद्मा प्रधानमन्त्री र मन्त्रीलाई प्रश्न सोध्ने, प्रदेश र स्थानीय तहका सरोकारलगायतका विषयमा सरकारको ध्यानाकर्षण गर्ने, जरुरी सार्वजनिक महत्त्वको विषयमा छलफल र अन्य महत्त्वपूर्ण विषयमा संकल्प प्रस्ताव दर्ता गर्ने, संसदीय समितिहरूमा विधेयकलगायत नागरिकका सरोकार लगायतका विषयमा प्रधानमन्त्री, मन्त्री, सचिव लगायतका सरकारका पदाधिकारीहरूलाई बोलाएर जवाफ लिने, प्रदेश र स्थानीय तहका सरोकारका विषयहरू उठान गर्ने आदि ।

राष्ट्रिय सभाको प्रतिनिधिसभा बराबरी अधिकारको चर्चा गर्दा, संविधान संशोधन, संकटकाल र सन्धि वा सम्झौताको अनुमोदनलगायतका कतिपय विषयमा एकै खालको अधिकार छ । धारा २७४ अनुसार संविधान संशोधन गर्न राष्ट्रिय सभासहित दुवै सदनको दुई तिहाइ बहुमत आवश्यक पर्दछ । यसैगरी जनमतसंग्रहसम्बन्धी व्यवस्थामा पनि राष्ट्रिय सभासहित दुवै सदनको दुई तिहाइ बहुमत चाहिने व्यवस्था धारा २७५ मा छ । संविधानको धारा २७९ अनुसार विदेशी राष्ट्रसँग शान्ति र मैत्री, सुरक्षा एवं सामरिक सम्बन्ध, नेपाल राज्यको सिमाना र प्राकृतिक स्रोत तथा त्यसको उपयोगको बाँडफाँटका विषयमा सन्धि वा सम्झौता हुँदा राष्ट्रिय सभासहित दुवै सदनको दुई तिहाइ बहुमत चाहिन्छ । 

संकटकालको अनुमोदनमा पनि राष्ट्रिय सभाको दुई तिहाइ बहुमत चाहिन्छ । नेपालको सार्वभौमसत्ता, भौगोलिक अखण्डता, युद्ध, बाह्य आक्रमणलगायतका विषयमा संविधानको धारा २७३ अनुसार संकटकाल लागू भएमा राष्ट्रिय सभासहित दुवै सदनमा एक महिनाभित्र सरकारले दर्ता गर्नुपर्ने र तीन महिनाभित्र अनुमोदन गर्नुपर्ने हुन्छ । प्रतिनिधिसभा नभएमा राष्ट्रिय सभाले अनुमोदन गर्नुपर्दछ । राष्ट्रिय सभाको सबभन्दा महत्त्वपूर्ण र पेचिलो भूमिका यसैमा छ । संकटकालको समयमा कतिपय मौलिक हकहरू निलम्बन हुन्छन् । मौलिक हक निलम्बन हुनु भनेको सुशासन र विधिको शासन कमजोर हुनु हो । शासकहरू निरंकुश र दम्भी भए भने जे पनि गर्छन् भन्ने अनुभव पछिल्लो आठ–दस वर्षले देखाएको छ ।

शासकको दम्भले प्रतिनिधिसभा विघटन गरेर संकटकाल नलगाउलान् भन्न सकिने स्थिति हामीकहाँ छैन । यस्तो स्थितिमा संविधान र लोकतन्त्रलाई जोगाउने काम राष्ट्रिय सभाले गर्छ । संवैधानिक प्रावधानका कारण पनि राष्ट्रिय सभामा प्रमुख दुई–तीन वटा पार्टीको दुई तिहाइ बहुमत हुने सम्भावना न्यून हुन्छ/छ । एमाले र कांग्रेसको प्रतिनिधिसभामा झन्डै दुई तिहाइको बहुमत हुँदा राष्ट्रिय सभामा सामान्य बहुमत पनि थिएन/छैन । प्रतिनिधिसभामा दुई तिहाइ बहुमत हुँदा पनि राष्ट्रिय सभामा बहुमत नहुन सक्छ । त्यसैले राजनीतिक दलहरूले शासन चलाउँदा विवेक पुर्‍याउनुपर्छ भन्ने सन्देश पनि राष्ट्रिय सभाले दिन्छ ।