संघीय संविधान जारी भएको हालसालै दस वर्ष पुगे पनि संघीयता कार्यान्वयनमा आएको आठ वर्ष पुग्दै छ । यस अवधिमा वित्तीय संघीयताका केही सूचकहरूमा नेपालले उल्लेखनीय प्रगति गरेको छ । 

आर्थिक वर्ष (आव) ०८०/८१ मा तीनै तहका सरकारको एकीकृत खर्चमा प्रदेश तथा स्थानीय सरकार (प्रस्थास) को हिस्सा ३७ प्रतिशत थियो भने तीनै तहका सरकारले उठाएको राजस्वको ५७ प्रतिशत प्रस्थासले खर्च गरेका थिए । अनि, संघले उठाएको कुल राजस्वको ५२ प्रतिशत विभिन्न शीर्षकअन्तर्गत प्रस्थासलाई हस्तान्तरण गरेको छ । 

यी सूचकहरू कतिपय विकेन्द्रीकृत भनेर चिनिने मुलुकसँग तुलनीय छन् । संघीय नेपालमा मूलभूत रूपमा चार क्षेत्रमा सुधार भएको देख्न सकिन्छ । भौतिक पूर्वाधार र विशेषगरी सडक सञ्जालको व्यापक विस्तार भएको छ । थुप्रै कामहरू पालिकाका केन्द्र र वडामा विकेन्द्रीकृत हुन जाँदा नागरिकको सार्वजनिक सेवा र विशेषतः प्रशासनिक सेवामा पहुँच बढेको छ ।

त्यसैगरी, प्रस्थासहरू संघ सरकारको तुलनामा बढी उत्तरदायी भएको पाइएको छ भने समावेशी व्यवस्थाका कारण प्रस्थासको शासकीय प्रणालीमा महिला, दलितलगायत वञ्चितीकरणमा परेका समूहको सहभागिता उल्लेख्य रूपमा बढेको छ । वित्तीय संघीयताले यसमा महत्त्वपूर्ण योगदान पुर्‍याएको छ । तर, यी उपलब्धिहरू के कति खर्चमा हासिल भइरहेका छन् ? त्यो पनि हेर्नु आवश्यक छ ।

संघीयताको कार्यान्वयन बजेट–तटस्थ तरिकाबाट भइरहेको छैन । अर्थात्, संघीयतापूर्व जति सार्वजनिक खर्च हुन्थ्यो, सोही सीमाभित्र रहेर संघीयता कार्यान्वयन भइरहेको छैन । हुन त, हामीले अपनाएको संघीयताको मोडेलका कारण यसको कार्यान्वयन बजेट ‘तटस्थ’ तरिकाबाट नहुन पनि सक्थ्यो । तर, संघीयता कार्यान्वयनका क्रममा भएको सार्वजनिक खर्चको वृद्धि निकै नै बढी छ । 

कुल गार्हस्थ्य उत्पादनको तुलनामा सार्वजनिक खर्चको अनुपात सरकारको आकार मापन गर्ने एउटा माध्यम हो । तदअनुसार संघीयतापूर्वका सात वर्षमा यस्तो अनुपात औसत २१ रहेकामा संघीयतापछिका सात वर्षमा त्यो बढेर ३० भन्दा बढी पुगेको छ । भूकम्पपछिको पुनर्निर्माण र संघीयताको कार्यान्वयन लगभग सँगसँगै भएकाले सार्वजनिक खर्चको अंश एकैचोटि बढ्न गएकामा पुनर्निर्माणको काम सकिइसकेपछि पनि सार्वजनिक खर्च भने घट्न सकेको छैन । 

संघीयता सुरुवातको सात वर्षमा भएको खर्च वृद्धिको तुलनामा राजस्वको वृद्धि निकै कम हुनाले संघ सरकारको घाटा बजेटमा उल्लेख्य वृद्धि भएको छ । संघीयतापूर्वका सात वर्षमा नेपाल सरकारको बजेट घाटा (वित्तीय हस्तान्तरणबाहेक) औसत १४ प्रतिशत भएकामा पछिका सात वर्षमा त्यो प्रतिशत औसतमा २५ पुगेको छ । यस्तो बजेट घाटा पूरा गर्न ऋण र विशेषतः आन्तरिक ऋण परिचालन गरिएको छ र ऋणको भार मूलतः संघ सरकारले नै बेहोर्दै आएको छ । आव २०८२/८३ को आषाढसम्ममा कुल तिर्न बाँकी ऋण कुल गार्हस्थ्य उत्पादनको करिब ४४ प्रतिशत पुगेको थियो । 

यसरी ऋणको भार बढ्दै जाँदा विगत दुई आवमा संघ सरकारको पुँजीगत खर्चको तुलनामा ऋणको साँवाब्याजको खर्च बढिरहेको छ । यस्तो खर्च आउने वर्षहरूमा अझ बढ्दै जाने देखिन्छ । अर्कातिर, प्रस्थासका प्रतिनिधि र संघीयता पक्षधरले संघले हस्तान्तरण गर्दै आएको रकममा ठूलै वृद्धि गर्नुपर्ने माग गरेका छन् ।

तिनीहरूको मुख्य गुनासो हुन्छ– संघले उठाउने राजस्वको ठूलो हिस्सा आफैंसँग राखी थोरै मात्रै प्रस्थासलाई हस्तान्तरण गरिन्छ । केहीले ‘संघले ४० प्रतिशत मात्रै राजस्व राखी प्रस्थासलाई ६० प्रतिशत हस्तान्तरण गर्नुपर्छ’ भन्ने गरेका छन् । यस पृष्ठभूमिमा प्रस्तुत आलेखले वित्तीय संघीयताको कार्यान्वयन क्रममा हामी कहाँनेर चुक्यौं भन्ने चर्चा गर्नेछ ।

वित्तीय संघीयता समग्र संघीयताको एउटा अवयव हो भने यसका पनि चार मुख्य उपअवयव (खर्च, राजस्व, अनुदान र ऋण) रहेका छन् । वित्तीय संघीयतालाई तीन वटा ‘एफ’ (फंक्सन्स– जिम्मेवारी, फन्ड–वित्त, फंक्सनारिज–कार्यान्वयन संयन्त्र) बाट पनि बुझिन्छ । वित्तीय संघीयतालाई संघीयताका अरू अवयवहरू (राजनीतिक र प्रशासनिक) सँगै कसरी अगाडि लैजाने र यसका उपअवयवहरूबीच तालमेल कसरी मिलाउने ? तथा यसको दीर्घकानीन लक्ष्य के हो ? तत्काल मध्यमकालमा यसलाई कसरी अगाडि बढाउने ? एवं अन्ततः एकात्मक राज्यलाई कसरी संघीयमा संक्रमण गर्ने ? भन्ने नीति र रणनीतिबिनै वित्तीय संघीयता कार्यान्वयन गरियो । 

परिणामतः संघीयताको कार्यान्वयन तदर्थवादी र हचुवा भयो । संघीय मन्त्रालय/निकायहरूलाई मार्गदर्शन गर्ने कुनै लिखित दस्ताबेज नहुँदा मन्त्रालय/निकायहरूबीच तालमेल हुन सकेन भने यसको प्रतिविम्ब संसद्मा पेस भएका संघीयता कार्यान्वयनसम्बन्धी कानुनमा समेत देखियो ।

दोहोरो/तेहरो जिम्मेवारी र अस्पष्ट भूमिका

संघ सरकारले प्रयोग गरिराखेका केही क्षेत्रहरू (जस्तै– रक्षा, अन्तर्राष्ट्रिय सम्बन्ध, मौद्रिक नीति आदि) बाहेक लगभग सबै क्षेत्र र उपक्षेत्रमा तीनै तहका सरकारले काम गरिराखेको अवस्था छ । एउटै विद्यालय भवन बनाउँदा वा सडक बनाउँदा प्रदेश र पालिका वा तीनै तहको सरकारले बजेट खर्च गरेको उदाहरण बग्रेल्ती पाइन्छ । 

पालिकाले गर्नुपर्ने काममा प्रदेश र संघले अनि प्रदेशले गर्नुपर्ने काममा संघ र पालिकाले हस्तक्षेप गरिराखेका उदाहरण सजिलै पाउन सकिन्छ । यसको कारण कुन तहको सरकार के कामका लागि जिम्मेवार रहने भन्ने वित्तीय संघीयताको पहिलो र महत्त्वपूर्ण सिद्धान्तमाथि नै आघात पुगेको छ । यो अवस्थालाई कम गर्न निकै उत्साहका साथ तयार पारिएको कार्य विस्तृतीकरणको प्रतिवेदन प्रधानमन्त्री कार्यालयको दराजमा थन्किएको अवस्था छ ।

अधिकार र जिम्मेवारीको तुलनामा बढी वित्त व्यवस्था

वित्तीय संघीयताको अर्को सिद्धान्तअनुसार जिम्मेवारीलाई वित्तले पछ्याउनुपर्छ । हाम्रोमा अधिकार र जिम्मेवारीभन्दा पहिले वित्त पुग्यो । स्थानीय सरकारको चुनाव भएको पहिलो वर्ष (२०७४/७५) हालसम्मकै सबभन्दा बढी (रु. १ खर्ब ४८ अर्ब) समानीकरण अनुदान पठाइयो जब कि सरकार सञ्चालनका न कुनै संस्थागत पूर्वाधार थियो न के–केमा खर्च गर्ने भन्ने न्यूनतम जानकारी । प्रतिपालिका करिब रु. २० करोड पर्ने उक्त रकम कसरी खर्च भयो होला ? विडम्बना, चालु वर्षमा समानीकरणको रकम प्रतिपालिका रु. १२ करोड पनि पुग्दैन ।

यसमा जिम्मेवारी ‘पछि जाँदै गर्छ तर पहिले पैसा पठाइहालौं’ भन्ने मानसिकताले काम गरेको देखिन्छ । वित्तीय विकेन्द्रीकरणका तीन ‘एफ’ मध्ये विकेन्द्रीकरण गर्न सबैभन्दा सजिलो पनि वित्त नै हो । थुप्रै जिम्मेवारी (जस्तै– शान्तिसुरक्षा, भूमि व्यवस्थापन आदि) र कार्यान्वयन संयन्त्र (प्रहरीसमेत) अझै हस्तान्तरण हुन सकेका छैनन् भने कर्मचारी समायोजनको नाममा छलछाम गरेर अनावश्यक संरचना र कर्मचारी संघमा राखियो । 

प्रस्थासले अनिवार्य रूपमा पूरा गर्नुपर्ने जिम्मेवारी स्पष्ट नपारी वा हस्तान्तरण नगरी ठूलो मात्रामा अनुदान पठाएकै कारणले समानीकरण अनुदान फुर्मासी हिसाबले खर्च गर्ने बानीको विकास भयो, जुन सच्याउन त्यति सजिलो छैन ।

अनुदानका उद्देश्यहरूमा अस्पष्टता

संविधानले आफ्नै स्रोतबाट उठ्ने राजस्व तथा समानीकरण अनुदानलाई प्रस्थासको खर्च बेहोर्ने प्रमुख स्रोतका रूपमा लिएको छ । अन्य तीन अनुदान (ससर्त, समपूरक र विशेष) लाई खर्च बेहोर्ने स्रोतका रूपमा नभई विशिष्ट उद्देश्यका लागि प्रयोग गर्ने मनसाय संविधानको छ । जस्तै, ससर्त अनुदान राष्ट्रिय नीति तथा कार्यक्रम, मानक र पूर्वाधारको अवस्थाको आधारमा प्रदान गर्नुपर्ने हुन्छ भने कुनै पालिका वा प्रदेशको कामकारबाहीबाट अरू पालिकालाई पर्ने प्रभावको सम्बोधन गर्न समपूरक अनुदान र विशेष प्रयोजनका अनुदानका लागि विशेष अनुदान प्रदान गर्नुपर्ने हुन्छ । 

व्यवहारमा ससर्त अनुदान प्रस्थास र अझ स्थानीय सरकारको खर्च बेहोर्ने स्रोत बन्न पुगेको छ । अनि, २०७४/७५ देखि चालू आवसम्म आइपुग्दा कुल अनुदानमा ससर्तको अंश लगभग दोब्बर पुगेको छ । जुनसुकै प्रदेश वा पालिकामा बसोबास गरे पनि निश्चित सरकारी सेवाहरूमा न्यूनतम समानता कायम गर्नु समानीकरण अनुदानको उद्देश्य भए पनि यस दिशामा अरू त परै जाओस्, कुन–कुन सेवा/सुविधामा समानीकरण गर्न खोजिएको हो, स्पष्ट हुन सकेको छैन । ससर्त अनुदानबाटै आधारभूत सेवा (जस्तै– स्वास्थ्य, शिक्षा आदि) बेहोरिने भएबाट (माथि भनिएझैं) समानीकरण अनुदान प्रस्थासलाई मन लागेको ठाउँमा खर्च गर्ने माध्यम बनेको छ । दीर्घकालमा आधारभूत सेवाका लागि ससर्त अनुदान पठाउने अनि अन्य खर्चका लागि समानीकरण अनुदान पठाइराख्ने मोडेलको दिगोपनमा प्रश्न उठाउन सकिन्छ ।

प्रस्थासहरूको कमजोर जवाफदेहिता

सरकार जनताको जति नजिक भयो, उति नै उत्तरदायी र जवाफदेही हुन्छ भन्ने मान्यता राखिन्छ । यस अर्थमा संघभन्दा प्रदेश र प्रदेशभन्दा स्थानीय सरकार बढी उत्तरदायी र जवाफदेही हुन्छन्, जसका लागि आवधिक चुनावका अतिरिक्त समग्र वातावरण अनुकूल हुन आवश्यक हुन्छ । यो पद्धति कुन हदसम्म विद्यमान छ ? त्यो छुट्टै चर्चाको विषय हो तर संघ सरकारका कामकारबाहीका मूलतः दुई कारणले प्रस्थासको जवाफदेहिता कमजोर भएको छ । 

विद्यमान अनुदान प्रणाली (ससर्त, समपूरक र विशेष) को कारण प्रस्थासले गर्ने खर्चको लगभग आधा भागमा संघको प्रत्यक्ष नियन्त्रण छ र प्रस्थासको हैसियत केवल संघको योजनाको कार्यान्वयन एकाइमा सीमित छ । र, पालिकाका प्रमुख प्रशासकीय अधिकृत र प्रदेशका प्रमुख सचिवलगायतको खटनपटन संघ सरकारले गर्ने र उनीहरू मूलतः संघ सरकारप्रति जवाफदेह हुने कारण प्रस्थासको आफ्नै कर्मचारीमाथि नै नियन्त्रण छैन । स्मरण रहोस्, संघ सरकारले नियन्त्रण गरेको हदसम्मको जवाफदेही संघ सरकारले नै लिनुपर्ने हुन्छ ।

स्थानीय सरकारहरूको कमजोर राजस्व परिचालन

प्रदेशको तुलनामा पालिकाको राजस्वको आधार व्यापक भए पनि उनीहरूको राजस्व परिचालनको स्थिति असाध्यै कमजोर छ । विगत ६ वर्षमा पालिकाले आफ्नो राजस्वको जम्मा आठ प्रतिशत (औसतमा) मात्रै आन्तरिक राजस्वबाट बेहोरेका छन् भने यो विगतका वर्षहरूमा स्थिर रहेको छ ।

यसका पछाडि तीन मूलभूत कारण छन् । विद्यमान अनुदान प्रणालीले पालिकालाई आन्तरिक राजस्व उठाउन पर्याप्त मात्रामा उत्प्रेरित गर्न सकेको छैन । पालिकाले उठाउने राजस्वको उपयोग स्थानीय सेवा प्रवाहमै खर्च हुनेभन्दा पनि पालिकाको प्रशासनिक काममा खर्च गर्न पाइन्छ भन्ने ‘न्यारेटिभ’ स्थापित भएको छ । अनि खर्च गर्ने न्यूनतम संस्थागत पूर्वाधारको विकास नहुँदै ठूलो रकम हस्तान्तरण गरिएको कारण जनप्रतिनिधिलाई स्थानीय राजस्व परिचालनका लागि पर्याप्त दबाब नै परेन ।