हामीले दशकौंदेखि प्रशासन सुधारका अनेकौं आयोग र योजना बोकेर यात्रा थाल्यौं । तर अपेक्षित रूपान्तरणको किनारसम्म पुग्न सकेका छैनौं । सुधारको जहाज दूरगामी यात्रातर्फ नलम्की बन्दरगाह वरिपरि नै घुमिरहेको छ ।

हामीले हाम्रो प्रशासनलाई राष्ट्र–निर्माणको केन्द्रीय इन्जिनमा रूपान्तरण गर्न सकेनौं, जबकि भारत र सिंगापुरजस्ता मुलुकहरूले प्रशासनलाई नै विकास र सुशासनको अदम्य आधारस्तम्भ बनाउन सफल भएका छन् ।

सन् २००९ मा नेपालको प्रशासन रूपान्तरणको मर्म खोज्न जापानको नेसनल ग्राजुयट इन्स्टिच्युट फर पोलिसी स्टडिज (ग्रीप्स) मा फेलोसिप पाई अनुसन्धानका लागि पुगेको थिएँ । मेरो अनुसन्धानको सुपरिवेक्षण गर्न जापान सरकारको सचिवबाट अवकाशप्राप्त प्राध्यापक मासाहिरो होरेईको नेतृत्वमा पाँच प्राध्यापकहरू तोकिनुभएको थियो ।

जापान पुगेको तेस्रो दिनमै पाँचै जना सुपरिवेक्षकको उपस्थितिमा मैले करिब आधा घण्टाको प्रारम्भिक अनुसन्धान रूपरेखा प्रस्तुत गरें । सबै प्राध्यापकहरूले लगभग एउटै स्वरमा टिप्पणी गर्नुभयो, ‘विषय चयन उत्कृष्ट छ । तर यसलाई विद्यमान अध्ययनभन्दा गहिरो, विशिष्ट र कार्यान्वयनयोग्य कसरी बनाउने ?’

झन्डै दुई घण्टा गहन विमर्शपछि उहाँहरूको सामूहिक सल्लाह थियो– दायरा घटाऊ, गहिराइ बढाऊ तथा विखण्डित सोचलाई एउटै विश्लेषणात्मक ढाँचाभित्र अनुशासित गर । यही सल्लाहले मेरो अनुसन्धानलाई रणनीतिक दिशा प्रदान गर्‍यो । विषयवस्तुको निरन्तर मनन, मन्थन र परिशोधन गर्दै तार्किक र व्यावहारिक निष्कर्षको नजिक पुग्न प्रा. होरेईसँगको साप्ताहिक समीक्षा बैठकहरू वास्तवमा बौद्धिक तपस्याजस्तै थिए । 

एघार हप्तापछि दोस्रो सेमिनारमा सुपरिवेक्षण समूह मात्र होइन, जापान सरकारका वरिष्ठ प्रशासकहरू र अन्तर्राष्ट्रिय सहपाठी अनुसन्धानकर्ताहरू पनि उपस्थित थिए । मैले प्रस्तुत गरेका नौवटा सिफारिसहरू (नियामकीय सरलीकरणदेखि संस्थागत क्षमता विकाससम्म, वित्तीय अनुशासनदेखि सेवा प्रवाह पुनः संरचनासम्म) को कार्यान्वयनका बारेमा प्रश्नहरूको मेघगर्जन गुञ्जियो, ‘के यी सबै सिफारिस कार्यान्वयन गर्न नेपालको संस्थागत क्षमता छ त ? यो कतै अवास्तविक सुधार–सूची त होइन ?’ यस्तो प्रश्न स्वाभाविक पनि थियो किनकि जापानको अभ्यासमा सुधारको सिद्धान्तभन्दा व्यावहारिकता र कार्यान्वयनशीलतालाई नै प्रमुख कसी मानिन्छ ।

म निकै क्षण गुम्सिइरहें । झन् कठिन प्रश्नले सबैलाई स्तब्ध बनायो– ‘यी नौमध्ये कुन एउटा उत्प्रेरक (लेभर) हो, जसले बाँकी सुधारहरू स्वतः अग्रसर गराउँछ ? यो प्रश्नले मेरो अनुसन्धानलाई क्रान्तिकारी मोड दियो । लामो वैचारिक बहसपछि हामी निष्कर्षमा पुग्यौं, सुधारको सार नौवटा सूची पूरा गर्नु होइन, समावेशी तथा सहभागितामूलक प्रशासन, डिजिटल सुशासन (ई–गभर्नेन्स) र सेवक नेतृत्वको संस्कृतिमा आधारित एउटा सुसंगत प्रणालीको निर्माण हो । यिनै त्रिपाद–स्तम्भहरू नेपालको संक्रमणकालीन प्रशासनयन्त्रलाई विश्वसनीय, सक्षम र नागरिक–केन्द्रित बनाउने दिगो माध्यम हुन सक्छन् ।

अन्तर्राष्ट्रिय अनुभवले पनि यस दृष्टिकोणको रणनीतिक प्रभावकारिता प्रमाणित गर्छ । ब्राजिलको सहभागितामूलक बजेटिङ प्रणालीले स्थानीय तहमा ८० प्रतिशत भ्रष्टाचार घटाउँदै पारदर्शिता र नागरिक विश्वासमा अभूतपूर्व वृद्धि हासिल गर्‍यो । यसले प्रमाणित गर्छ : समावेशी अधिकारले प्रशासनलाई जनआधारित बनाउँछ । केन्याको विकेन्द्रीकृत योजनाले जातीय समूहहरूको समावेशी प्रतिनिधित्वमार्फत शक्ति–सन्तुलनको नयाँ मापदण्ड स्थापना गर्‍यो ।

एस्टोनियाले ई–गभर्नेन्सलाई राज्य–सुधारको मेरुदण्ड बनाएर ९९ प्रतिशत सार्वजनिक सेवा अनलाइनमा रूपान्तरित गरी सेवा प्रवाहमा गति र पारदर्शिताको ऐतिहासिक सफलता प्राप्त गर्‍यो । भुटानले सेवक नेतृत्वलाई शासनको आधार बनाएर संघीय संरचनाबिनै नागरिक भरोसामा ७० प्रतिशत वृद्धि गर्‍यो । यसै प्रसंगमा केन्द्रित रही यस आलेखमा राज्य–पुनःसंरचना, संघीय अभ्यास र विश्व अनुभवलाई साक्षी राख्दै नेपालको प्रशासन रूपान्तरणको एउटा विश्लेषणात्मक रूपरेखा प्रस्तुत गरिएको छ ।

समावेशी प्रशासन : लोकतान्त्रिक अभ्यासको जग

नेपालको प्रशासनिक संरचना ऐतिहासिक रूपमा केन्द्रीकृत रही आएको छ । संघीयताको अवलम्बनले राज्य–शक्तिको विकेन्द्रीकरणको संवैधानिक ढोका खोल्यो, तर संघीयता कार्यान्वयनको डेढ दशकपछि पनि हाम्रो शासकीय मानसिकता अझै केन्द्रीकृत नै छ । यस्ता गहिरिएका संरचनात्मक समस्यालाई सम्बोधन गर्न समावेशी सहभागिता केवल विकल्प होइन, अपरिहार्य पथ हो ।

प्रख्यात समाजशास्त्री शेरी आर्न्स्टाइनको ‘नागरिक सहभागिताको सिँढी’ (१९६९) मा उल्लेख भएजस्तै समावेशी प्रशासन केवल आरक्षण केन्द्रित सीमित अवधारणा होइन, यो लोकतान्त्रिक शासनको प्राणशक्ति हो । यसै अवधारणाबाट नै नीति–निर्माण र कार्यान्वयन प्रक्रियामा जातीय, भाषिक, लैंगिक, क्षेत्रीय तथा आर्थिक वर्गका प्रतिनिधिहरूको समान पहुँच, पारदर्शी सहभागिता र सार्थक प्रतिनिधित्व सुनिश्चित हुन्छ ।

समावेशी सहभागिता लोकतन्त्रप्रतिको एक गहिरो मूल्यगत प्रतिबद्धता पनि हो । अर्थशास्त्रमा नोबेल पुरस्कार विजेता अमर्त्य सेनले भनेझैं जब नागरिक राज्य सञ्चालनमा विचारदाता मात्र नभई सह–निर्माताका रूपमा सहभागी हुन्छन्, तब राज्यप्रति नागरिकको स्वामित्व बढ्छ, भ्रष्टाचारका अवरोधहरू क्षीण हुन्छन् र परिणाममुखी शासन सम्भव बन्छ ।

समावेशी र जनसहभागितामूलक प्रशासनको संस्थागत विकासले नीतिको वैधता मात्र बढाउँदैन । सामाजिक समता र राज्यप्रतिको नागरिक आस्थालाई पनि सुदृढ बनाउँछ । यसले ‘सरकार हामी नै हौं’ भन्ने नागरिक भावना र ‘हामी सेवक हौं’ भन्ने प्रशासकीय मूल्यलाई पुनर्जीवित गर्दछ । नेपालमा समावेशी र जनसहभागितामूलक शासनको संस्थागत विकासका लागि तीन तहमा सुधार आवश्यक छ ।

पहिलो, नीतिगत तह : सार्वजनिक परामर्श, खुला सुनुवाइ र प्रतिक्रिया संकलनलाई अनिवार्य प्रक्रिया बनाउने स्पष्ट वैधानिक ढाँचा तयार गर्नुपर्छ । अर्थशास्त्री जेफ्री साक्सको सहभागिता सिद्धान्तलाई आत्मसात् गर्दै राष्ट्रिय नीति र बजेट निर्माणदेखि कार्यान्वयनसम्म खुला परामर्श प्रक्रिया र अनलाइन निगरानी प्लेटफर्म विकास गरेर आम नागरिकलाई वास्तविक निगरानी अधिकार प्रदान गर्न आवश्यक छ ।

दोस्रो, संस्थागत तह : संघीयताको मर्मअनुरूप स्थानीय सरकारलाई पर्याप्त अधिकार र स्रोत उपलब्ध गराई पारदर्शिता र उत्तरदायित्व सुनिश्चित गर्ने संयन्त्र सुदृढ गर्नुपर्छ । स्थानीय तहमा योजनागत सार्वजनिक सुनुवाइ र सामाजिक लेखापरीक्षण जस्ता अभ्यासलाई संस्थागत रूपमा कार्यान्वयन गर्नुपर्छ । 

तेस्रो, सांस्कृतिक तह : नागरिक र प्रशासकीय कर्मचारी दुवैको मानसिकता र संस्थागत संस्कृतिमा रूपान्तरण अपरिहार्य छ । कर्मचारीले ‘कर्तव्य नै धर्म’ र नागरिकले ‘सहभागिता नै अधिकार’ भन्ने साझा–मूल्य आत्मसात् गर्नुपर्छ । प्रशासनको दिगो सफलता जनसहभागितामा नै निहित हुन्छ । जहाँ समावेशी दृष्टिकोण र सहभागितामूलक अभ्यास एकीकृत हुन्छन्, त्यहाँ नीति प्रभावकारिता मात्र बढ्दैन, लोकतन्त्रको जीवनशक्ति पनि सशक्त हुन्छ ।

यस परिवर्तनलाई व्यवहारमा उतार्न सरकार, नागरिक समाज र निजी क्षेत्रबीच त्रिपक्षीय साझेदारी अपरिहार्य हुन्छ । जब सबै तहका आवाज र क्षेत्रीय विविधता नीति निर्माण र सेवा वितरणमा प्रतिबिम्बित हुन्छन्, तब मात्र नेपालले समृद्धि र सुशासनको यात्रामा ठोस पाइला चाल्न सक्षम हुनेछ ।

डिजिटल सुशासन : प्रशासन रूपान्तरणको माध्यम

डान ट्यापस्कटले ‘गभर्नेन्स इन द डिजिटल एज’ मा औंल्याएझैं आधुनिक युगमा शासनको प्रभावकारिता प्रविधिको बुद्धिमत्तापूर्ण प्रयोगमा निर्भर हुन्छ, किनकि प्रविधि नै आजको लोकतन्त्र र पारदर्शिताको मेरुदण्ड बनेको छ । तर नेपालको प्रशासनिक प्रणाली कागजमुखी, प्रक्रियागत ढिलासुस्ती, पारदर्शिताको अभाव, अस्पष्ट कार्यविधि र नवप्रवर्तनको न्यूनता जस्ता गम्भीर समस्याबाट ग्रसित छ ।

यस्ता संरचनागत विसंगतिले जनतालाई कार्यालय धाउँदा धाउँदा थकित बनाउनुका साथै, समय र धन दुवैमा अनावश्यक भार थपेका छन् । यिनै चुनौतीहरूको समाधान गर्दै प्रशासनयन्त्रलाई रूपान्तरण गरी नागरिकमैत्री, चुस्त, पारदर्शी र उत्तरदायी बनाउने सबैभन्दा प्रभावकारी उपकरण हो– डिजिटल सुशासन । यो केवल प्रशासनिक दक्षताको साधन होइन, सूचना प्रविधिको संयमित प्रयोगद्वारा राज्य र नागरिकबीचको सम्बन्धलाई सशक्त बनाउने स्थायी आधार पनि हो । 

गभर्नेन्स सुधारमा अगाडि बढेका देशहरूको अन्तर्राष्ट्रिय अनुभव अनुसार डिजिटल प्रविधिको उपयोगबाट शासन प्रणालीमा तीन प्रमुख लाभ हासिल गर्न सकिन्छ, जुन समग्र सुशासनको आधारशिला हुन् ।

पहिलो, पारदर्शिता र जवाफदेहिता : डिजिटल प्रणालीमा निर्णय प्रक्रियाका प्रत्येक चरण सुरक्षित, पूर्वानुमानयोग्य र ट्र्याकयोग्य हुने हुँदा भ्रष्टाचार न्यूनीकरण हुन्छ र सार्वजनिक विश्वास सुदृढ बन्छ ।

दोस्रो, दक्षता र समय बचत : अनलाइन सेवा, डिजिटल अभिलेख र इलेक्ट्रोनिक भुक्तानी जस्ता स्वचालित प्रणालीले नागरिकलाई लामो लाइन र कागजीबोझबाट मुक्त गराउँछ ।

तेस्रो, तथ्यमा आधारित नीति निर्माण : डिजिटल प्लाटफर्महरूले तथ्यांकमा आधारित, परिणाममुखी र नागरिकमैत्री निर्णय गर्न सशक्त आधार निर्माण गर्दछन् । यसरी डिजिटल सुशासनले सरकार र नागरिकबीचको सम्बन्ध ‘कागज र परम्परागत रेकर्ड’ प्रणालीबाट ‘डेटा र विश्वास’ मा आधारित प्रशासनिक कार्यप्रणालीमा रूपान्तरण गर्न सहयोग पुर्‍याउँछ ।

सेवक नेतृत्व : प्रशासनिक रूपान्तरणको आधारशिला 

नेपालको प्रशासनिक प्रणाली कमजोर जवाफदेहिता, दण्डहीनता र कार्यान्वयन क्षमताको अभावजस्ता गम्भीर चुनौतीहरूको सामना गरिरहेको छ । जसबाट सार्वजनिक विश्वासमा क्षयीकरण र राष्ट्रिय विकासमा अवरोध उत्पन्न भएको छ । यस्तो परिस्थिति अन्त्य गर्न र जवाफदेही, न्यायोचित शासन प्रणाली स्थापना गर्न आवश्यक छ, सेवक नेतृत्वको संस्थागत विकास ।

यसको मूल दर्शन ‘सर्भेन्ट लिडरसिप’ (रबर्ट के. ग्रीनलिफ, १९७०) मा आधारित छ, जसले नेतृत्वलाई सेवा गर्ने भावना र नैतिक जिम्मेवारीका रूपमा हेर्छ । यस्तो नेतृत्व केवल ‘भ्रष्टाचार नगर्नु’ भन्ने न्यूनतम मानकमा सीमित हुँदैन । यो सक्रिय, नैतिक र उत्तरदायी संस्कार हो, जसले आत्मानुशासन र जनउत्तरदायित्वको संस्थागत बीजारोपण गर्छ । नैतिकता, सेवाभाव, सत्यनिष्ठा, पारदर्शिता, अधिकारभन्दा पहुँचलाई प्राथमिकता र परिणामप्रतिको दृढ जिम्मेवारी नै सेवक नेतृत्वका आधारभूत गुण हुन् ।

‘नैतिकताबाटै स्थिर समृद्धि जन्मिन्छ’ भन्ने चाणक्य–सूत्रले स्मरण गराउँछ कि यस्तो नेतृत्वले पदलाई अवसर होइन, जनसेवाको तपोभूमि मान्दछ । क्षणिक सत्ता–लाभभन्दा दीर्घकालीन संस्थागत विश्वसनीयता र शासनको नैतिक वैधानिकतालाई समृद्धिको अविनाशी आधार बनाउँछ ।

नेपालजस्तो विकासशील, राजनीतिक अस्थिरता र संक्रमणशील शासन भएको देशमा प्रशासन सुधारको निर्णायक प्रेरकशक्ति यही सेवक नेतृत्वको संस्थागत विकासमा निहित छ । हाम्रो प्रशासनिक इतिहासले प्रमाणित गरेको छ कि हामीले नीतिगत र संस्थागत सुधारका योजना तयार पार्‍यौं, तर कार्यान्वयनमा न रणनीतिक दृढता रह्यो, न मूल्यगत शुद्धता ।

यसको मूल कारण हो, जिम्मेवारी बहन गर्ने सचेत नेतृत्वको अभाव । संघीयताको सन्दर्भमा यस्तो नेतृत्व झनै निर्णायक छ । संघीयतासँगै अधिकार तल्लो तहसम्म विकेन्द्रित भयो, तर क्षमता, निगरानी र साझा मानक भने त्यति तीव्र गतिमा विकसित हुन सकेनन् ।

यदि यस्तो असन्तुलनमा नैतिक नेतृत्वको संस्थागत शृंखला निर्माण भएन भने भ्रष्टाचार विकेन्द्रीकृत मात्र होइन, गुणात्मक रूपमा पनि विस्तार हुन सक्छ । अतः नेपालको प्रशासनिक रूपान्तरणको त्रिपाद–स्तम्भमा मूलः स्तम्भ सेवक नेतृत्व हो र समावेशी प्रशासन र डिजिटल सुशासन जस्ता अन्य दुई स्तम्भलाई उभ्याइराख्ने आधारशिला पनि ।

निष्कर्ष : त्रिपाद–स्तम्भबाट संरचनात्मक रूपान्तरण

ग्रीप्समा भएको छलफल र मैले राज्यका विभिन्न निकायमा जिम्मेवारी सम्हाल्दाको अनुभव दुवैको संयोजनबाट यो स्पष्ट हुन्छ कि हामी प्रायः सुधारको लामो सूची बनाउँछौं र ती सबै तात्कालिक रूपमा अत्यावश्यक प्रतीत हुन्छन् । तर कार्यान्वयन क्षमताको कसौटीमा राखी अनुशासित प्राथमिकीकरण गर्न हामी ऐतिहासिक रूपमा चुक्दै आएका छौं ।

सीमित साधनस्रोत र कमजोर कार्यान्वयन क्षमता हुँदा पनि असीमित विस्तारको दृष्टिकोण अवलम्बन गर्छौं । परिणामतः नीतिहरू डिजाइनको दृष्टिले प्रशंसनीय देखिए पनि धेरैजसो कागजमै थन्किन्छन् । केही मात्र आंशिक रूपमा अघि बढ्छन् । अनि झन् थोरै मात्र कार्यान्वयनको पूर्णचक्रमा प्रवेश गर्छन् । नेपालको सन्दर्भमा एक मोटामोटी अनुमानमा नीति तथा कार्यक्रम र बजेट वक्तव्यमा उल्लिखित सुधार–प्रतिबद्धतामध्ये एक चौथाइ पनि समयमै क्रियाशील हुँदैनन् ।

आधाभन्दा बढीका लागि त आवश्यक स्रोतसमेत विनियोजन गरिएको हुँदैन । आवधिक योजनाका नीतिगत सूचक र लक्ष्यहरूको कार्यान्वयन दर अझ न्यून छ । यस्तै प्रशासन सुधार आयोग तथा सार्वजनिक खर्च पुनरावलोकन आयोगका प्रतिवेदनहरू पनि कार्यान्वयनको कसीमा निकै पछाडि छन् ।

अर्थशास्त्री डगलस नर्थको (१९९०) ‘संस्थागत परिवर्तन सिद्धान्त’ ले हाम्रो यस कार्यान्वयन दुर्बलताको मर्म खोल्छ ः यसको मूल कारण आधारभूत क्रमिक अनुक्रम (फाउन्डेसनल सिक्वेन्सिङ) को उपेक्षा हो– सुधारको ‘जग’ सुदृढ नगरी ‘धुरी’ खडा गर्ने प्रवृत्ति । हामी शीघ्र उपरि संरचना निर्माणतर्फ दौडिन्छौं ः नयाँ इकाई, नयाँ निर्देशक, नयाँ मार्गदर्शन । तर सुधारका आधारभूत अडानहरू मजबुत पार्न ऊर्जा खर्च गर्दैनौं । त्यसैले हाम्रा सुधारहरू न त विस्तारयोग्य हुन्छन्, न त दिगो ।

अतः आजसम्मका हाम्रा अधुरा प्रयासहरूको सन्दर्भमा सुधारयात्राको मूल शिक्षा स्पष्ट छ ः नागरिकको मर्यादालाई केन्द्रमा राख्ने, प्रविधिलाई शासनको सेतु बनाउने र नेतृत्वलाई सेवा तथा नैतिकताको सूत्रमा बाँध्ने । हाम्रो प्रशासनिकयन्त्रको रूपान्तरण गर्न सूची–केन्द्रित सुधार दृष्टिकोणबाट बाहिर निस्केर रणनीतिक प्राथमिकता–केन्द्रित रूपान्तरण मार्ग अवलम्बन गर्न आवश्यक छ ।

हार्वर्ड विश्वविद्यालयको शासन अध्ययन (२०२२) ले पुष्टि गरेजस्तै हामी अधुरा सुधारहरूको थुप्रोभन्दा कम तर पूर्ण कार्यान्वयनमा केन्द्रित दृष्टिकोणबाट अपनाउनुपर्छ । यहाँ प्रस्तुत त्रिपाद–स्तम्भहरू सुधारका आधारभूत जग मात्र होइनन्, परस्पर पूरक र अनिवार्य सहयात्री पनि । समावेशिताबिना डिजिटल विस्तारले पुरानो बहिष्करणलाई प्रविधिको नयाँ आवरण मात्र दिन सक्छ । डिजिटल सुशासनबिना समावेशी प्रक्रिया घोषणामा थन्किन सक्छ र सेवक नेतृत्वबिना यी दुवै स्तम्भ भ्रष्टाचार र ढिलासुस्तीको जालमा फस्न सक्छन् ।