नेपालमा संघीय शासन प्रणाली अपनाउनुको एकल औचित्य थियो— काठमाडौंको सिंहदरबार परिसरमा केन्द्रीकृत रहेको राज्यको अधिकार अब जनताका घरघरसम्म पुग्छ । त्यसैले ‘घरघरमा सिंहदरबार’ अचेल गम्भीर र परिहास दुवै अर्थमा निकै चल्तीको शब्दावली बनिसकेको छ ।

यस आलेखको प्रस्तुत शीर्षकलाई भने नेपालले विगत छ वर्षदेखि अभ्यासमा ल्याएको संघीय राज्यप्रणालीको अथवा त्यसको परिणतिको सारसंक्षेप हो भन्न सकिन्छ । यथार्थ हो, शासकीय निर्णयाधिकार तल्ला तहहरूमा निक्षेपण (डिभोलुसन) निश्चय नै भएको छ, तर भ्रष्टाचार पनि चिन्ताजनक मात्रामै मौलाएको छ ।

भ्रष्टाचारको प्रवृत्ति

अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगको एक्काइसौं प्रतिवेदन–२०७७/७८ ले स्थानीय तहको भ्रष्टाचारका नौवटा प्रवृत्ति औंल्याएको छ (पृष्ठ २०३ को विवरणको संक्षेप)— १. विकास–निर्माणअन्तर्गत योजना निर्माण, खरिद प्रक्रिया, आर्थिक प्रतिवेदन तयारी र भुक्तानीसम्ममा स्वार्थको द्वन्द्व देखिने गरी भ्रष्टाचार गर्ने, २. जनतालाई आवश्यक कागजात बनाइदिने र अन्य सेवा प्रवाहमा घूस लिने, ३. एउटै कामलाई दोहोरो गराएर रकम असुल गर्ने, ४. तोकिएको कामै नगरी नक्कली भरपाई र किर्ते कागज बनाई सरकारी रकम लिने, ५. नियम–कानुनविपरीत रकम विनियोजन गरी हिनामिना गर्ने, ६. उपभोक्ता समिति आदिबाट हुने काममा मापदण्ड पूरा नगरी डोर हाजिरी गराई रकम भुक्तानी लिने, ७. शिक्षामा गर्नुपर्ने पाठ्यपुस्तक आदिको व्यवस्था नगरी रकम हिनामिना गर्ने र शिक्षकको तलब एवं निवृत्तिभरणसमेत हिनामिना गरिदिने, ८. सरकारी रकम बैंकको निजी खातामा राखी हिनामिना गर्ने, र ९. सरकारी भवनलगायतका निर्माण कार्यसमेत उपभोक्ता समिति मार्फत गराउने ।

त्यस्तै, महालेखा परीक्षकको अन्ठाउन्नौं वार्षिक प्रतिवेदन–२०७८ ले स्थानीय तहमा ४० अर्ब ८३ करोड एवं प्रादेशिक तहमा ६ अर्ब ५० करोड रुपैयाँ बराबरको बेरुजु बक्यौता देखाएको छ । यी प्रतिवेदनहरूले औंल्याएका यथार्थहरू मुलुकको संघीय शासन प्रणालीको प्रभावकारिता र यसको भविष्यका दृष्टिले वास्तवमै चिन्ताजनक हुन् । यो परिस्थितिले संघीयता नेपालका लागि गलगाँड वा घाँडो साबित भयो, संघीयताकै कारण भ्रष्टाचार मौलायो अथवा यो प्रणाली नै नेपालका लागि सर्वथा असुहाउँदो हो भन्नेहरूलाई थप हौस्याउने जोखिम पनि सृजना गरेको छ । तसर्थ, अब शासकीय स्वरूपको प्रभावकारितामाथिको बहस सतही प्रतिक्रियात्मकभन्दा सृजनात्मक हुनु अपरिहार्य छ ।

यी तथ्यहरूको प्रकाशमा नेपालको वर्तमान शासकीय प्रणालीले तीनवटा अहम् प्रश्नहरूको जवाफ ढिला नगरी खोज्नुपर्ने बाध्यता सृजना गरिदिएको छ । पहिलो, भ्रष्टाचार र अनियमितता वास्तवमै संघीयताका मात्रै उपज हुन् र अन्य जुनसुकै नामको शासनप्रणाली अपनाइएको भए पनि यो परिदृश्यमा तात्त्विक फरक पर्थ्यो, वा पर्दैनथ्यो ? दोस्रो, मुलुकको राज्य प्रणाली खास गरी संघको शक्तिशाली सरकारले तल्लो तहका सरकारहरूमा हुने भ्रष्टाचारका यी सम्भावनाहरूलाई न्यून गर्ने र जनताका लागि सुशासनको प्रत्याभूति दिने सार्थक प्रयास इमानदारीपूर्वक गर्दागर्दै यो अवस्था आएको हो अथवा त्यस दिशामा गरिनुपर्ने आधारभूत कामहरू, जस्तै— कानुन निर्माण र कर्मचारी व्यवस्थापन, पनि संघले नगरिदिएका कारण यो अवस्था सृजना भएको हो ? र तेस्रो, के अब राजनीतिको मूलधारे बहस यिनै परिदृश्यहरूलाई देखाएर नेपालमा संघीयताको भविष्य छैन भन्ने भाष्य निर्माण गर्नमा उद्यत हुने हो वा अहिलेसम्म देखिएका कमजोरीहरूलाई सुधारेर यही प्रणालीलाई सबल, सफल र जनमुखी बनाउनेतर्फ केन्द्रित हुने हो ?

संघीयता र भ्रष्टाचारको बहस

संघीय शासन प्रणालीले भ्रष्टाचार बढाउँछ वा बढाउँदैन ? अथवा, संघीयताको कस्तो स्वरूप वा सञ्चालनले भ्रष्टाचार बढाउँछ भन्ने सैद्धान्तिक शास्त्रार्थ विश्वभरि नै लामो समयदेखि भइरहेको छ । नेपालले यसबारे तयारी सिकाइहरूबाट मात्रै पाठ सिक्दा पनि सायद पर्याप्त हुन्छ । यस्तो सैद्धान्तिक बहसका केही बान्की हेरौं ।

वित्तीय संघीयताका सिद्धान्तकार एवम् ‘डिसेन्ट्रलाइजेसन थ्यौरी’ (सन् १९७२) का प्रणेता अमेरिकी अर्थशास्त्री वालेस ओट्सले अधिकारको विकेन्द्रीकरणलाई भ्रष्टाचार नियन्त्रणको एउटा प्रभावकारी उपायका रूपमा चित्रित गरेका छन् । किनभने, यो प्रणालीमा सार्वजनिक हितका लागि आर्थिक निर्णायकर्ताहरू जनताको प्रत्यक्ष आँखैअगाडि रहने र उनीहरू जनताप्रति बढी जिम्मेवार हुने हुन्छन् । बर्कले विश्वविद्यालयका अर्थशास्त्रीहरू प्रणव वर्द्धन र दिलीप मुखर्जीले भनेका छन् (हेर्नुस्— एकाउन्टेबिलिटी एन्ड डिसेन्ट्रलाइजेसन अफ इन्फ्रास्ट्रक्चर डेलिभरी इन डेभेलपिङ कन्ट्रिज, इकोनोमिक जर्नल ११६–१, सन् २००६), ‘स्थानीय सेवाहरूको व्यवस्था केन्द्रीय सरकारले नै गर्दा बढी मात्रामा रकमको दुरुपयोग र भ्रष्टाचार बढ्ने सम्भावना रहन्छ । किनभने, स्थानीय र जिल्ला तहका सेवाग्राहीहरूले राजधानीमा रहेका नोकरशाह र राजनीतिज्ञहरूको अनुगमन गर्न सक्दैनन् ।’

यसविपरीतका तर्कहरू पनि उत्तिकै बलशाली छन् । अमेरिकी स्वतन्त्रताका दस्तावेज लेखकहरूमध्येका जेम्स म्याडिसनले भने सन् १७८८ मै स्थानीय तहमा दिइने अधिकारले भ्रष्टाचार बढाउने सम्भावना देखेका थिए । ‘संघीयता/विकेन्द्रीकरणले राज्यको अधिकारलाई थप ठूलो संख्याका सार्वजनिक प्राधिकारीहरूबीच छरिदिन्छ र यसले सरकारी गतिविधिहरूबाट अवैध लाभको दोहन गर्ने अवसरहरूको बढोत्तरी गर्छ,’ उनले भनेका छन् ।

सन् २००७ मा प्राध्यापकहरू सेबास्टियन फ्रेल (कोर्दोबा विश्वविद्यालय), मोहम्मद इम्यानुयल (म्यान्चेस्टर) र रिचर्ड एन्टोनी (नटिंघम) ले १७४ मुलुकको तथ्यांकमा आधारित अध्ययनबाट कस्तो प्रकृतिको संघीयतामा बढी भ्रष्टाचार हुन्छ भन्ने निष्कर्षसमेत दिए । उनीहरूले पनि वित्तीय संघीयता अथवा आर्थिक अधिकारको विकेन्द्रीकरणले भ्रष्टाचारको मात्रालाई घटाउने बताए । तर, संघीयताका अन्य आयाम, राजनीतिक, संवैधानिक र क्षेत्रीय संघीयता सबैले भ्रष्टाचारलाई बढाउँछन् । त्यसैले, नियन्त्रण र अनुगमनको अधिकार केन्द्रमै राखेर रकम खर्च गर्ने अधिकार मात्र तल्लो तहका सरकारहरूलाई दिँदा भ्रष्टाचार कम भएका तथ्यांकहरू उनीहरूले प्रस्तुत गरेका छन् । राजनीतिक संघीयतामा अधिकारप्राप्त नगरपालिकाको मेयरको चुनाव नै भ्रष्टाचारको प्रारम्भविन्दु हुने चाखलाग्दो तथ्य उनीहरूले पेस गरेका छन् ।

उनीहरूले भनेका छन् (हेर्नुस्— फेडेरालिजम, डिसेन्ट्रलाइजेसन एन्ड करप्सन, म्युनिख पर्सनल रिपेक आर्काइभ, पेपर नं. २७५३५, सन् २००७), ‘संघीयतामा भ्रष्टाचारको फैलावट, राष्ट्रिय वा स्थानीय दुवै तहमा परिस्थिति हेरी हुन्छ । अन्य कतिपय अवस्थाका अतिरिक्त, सूचना प्रवाहको स्तर, राजनीतिक व्यवस्थाका विशिष्टता, प्रशासनिक परम्परा, स्थानीय (वा, प्रादेशिक) क्षेत्राधिकारहरूको समरूपता र राष्ट्रिय एवम् स्थानीय तहहरूमा खर्चको क्षेत्रगत फरक बनोटमा यो निर्भर गर्छ ।’ संवैधानिक आधार र सरकारी संरचनालाई परिवर्तन नगरी वित्तीय विकेन्द्रीकरणलाई प्रगाढ बनाउँदा बढी भ्रष्टाचार हुन सक्ने निष्कर्ष उनीहरूको हो ।

नेपालका सन्दर्भमा पनि भएको त्यही हो । एकातर्फ आवश्यक संघीय कानुन एवम् नियमावली अझैसम्म नबनाइदिएर उपराष्ट्रिय एकाइहरूलाई काम गर्ने वैधानिक आधारहरू प्रदान गरिएको छैन; पारर्शिता, जवाफदेही र सार्वजनिक खरिदसम्बद्ध कानुन र प्रक्रियाको अन्योल सबै तहमा व्याप्त छ; अर्कातर्फ, सरकारी संरचनालाई यसअघिको एकात्मक राज्यमा भन्दा मौलिक रूपले परिवर्तन गर्न सकिएको छैन । संविधानले कार्याधिकार दिएका क्षेत्रहरूमा आवश्यक जनशक्ति संघ र प्रदेशले आपूर्ति गर्न सकेनन् भने स्थानीय सरकारहरूले के गर्न पाउँछन् वा पाउँदैनन् भन्ने प्रस्ट व्यवस्था छैन । यो अन्योलबीच ‘मेयरको डोजर’ चलाएर खल्ती भर्नेहरू चलायमान भएका हुन् । नेपालमा पनि, माथि भनिएझैं, नगरपालिकाको मेयरको चुनाव नै भ्रष्टाचारको प्रारम्भविन्दु भएको परिदृश्य यही कारण दोहोरिँदो छ ।

विरोध भ्रष्टाचारको कि संघीयताको ?

स्थानीय तहमा भ्रष्टाचार बढेको छ । तर आलोचनाचाहिँ संघीयताको भएको छ, मानौं यसअघि स्थानीय तहमा भ्रष्टाचार बिलकुलै थिएन वा अन्य कुनै व्यवस्थाका नाममा पैसा स्थानीय तहमा जाँदा त्यसको पूर्णतया सदुपयोग हुन्छ । त्यो सत्य होइन । स्थानीय तहलाई अधिकार दिने र उनीहरूले जनतालाई आधारभूत सार्वजनिक सेवा दिने दृष्टिमा संघीयता सापेक्षतः अब्बल पद्धति नै हो । नेपालका संघीयताविरोधीहरूको ध्येय आर्थिक सुशासन र प्रणलीको प्रभावकारिताभन्दा पनि राजनीतिक पूर्वाग्रहप्रेरित छ ।

नेपालमा मुख्यतः तीन प्रकारका संघीयताविरोधीहरू छन् । पहिलो कोटिमा पूर्ववत् एकात्मक राज्यमा हालीमुहाली गरेका पूर्वराजादेखि पूर्वपञ्चहरूसम्म छन्, जसलाई केन्द्रद्वारा पूर्णतः नियन्त्रित सत्तामार्फत राज्यको दोहन गरेर विलासी जीवन बिताएको स्वादले झस्काइरहन्छ । उनीहरूलाई संघीयताको विरोध गरेर पुनः राजतन्त्र फर्केर आउँछ भन्ने पनि कतै लागेको छ । दोस्रो कोटिमा तिनीहरू छन्, जसको नाममा लोकतन्त्र र अधिकारको विकेन्द्रीकरण तर व्यवहारमा पूर्णतः आफ्नो एकल नियन्त्रणमा सत्ता र राज्यसंयन्त्रहरूलाई चलाउने सारमा अधिनायकवादी अभीष्ट छ । यो कोटिमा अहिले प्रमुख भनिएका सबै दलका प्रभावशाली नेताहरू पर्छन् ।

राजनीतिक, शासकीय र संवैधानिक अधिकारहरू तल्लो तहसम्मका निर्वाचित प्रतिनिधिहरूले स्वतन्त्र रूपले अभ्यास गरून् भन्ने उनीहरू चाहँदैनन् । तेस्रो कोटिमा ती मानिस छन्, जो राजनीतिक–प्रशासनिक प्रणालीका सबलता–दुर्बलताहरूको मिहिन मूल्यांकन गर्न र भएको प्रणालीलाई चलायमान बनाएर जनतालाई सेवासुविधा दिनेभन्दा सबै कमजोरीको दोष स्थूलमा प्रणालीमाथि थोपरिदिएर आफूलाई जानकार वा विज्ञ देखाउन चाहन्छन् । यी तीनै प्रवृत्ति नेपालको संघीयतालाई सुचारु र परीणामदायी बनाउने दिशामा बाधक बनेका छन् । किनभने यी तत्त्वहरू कुनै खास राजनीतिक दल वा समूहमा मात्र सीमित छैनन् ।

लामा औपचारिक दस्तावेजहरू मार्फत संघीयता प्रवर्द्धनका लागि प्रतिबद्धता व्यक्त गर्ने शक्तिहरूभित्रै यी तत्त्वहरू छ्यापछ्याप्ती छन् । यही कारण हो, विगत छ वर्षको अवधिमा संघीयतालाई मजबुत बनाउन आवश्यक पर्ने कानुन, संस्थागत संरचना र मानव तथा आर्थिक स्रोतको भरपर्दो व्यवस्थापन गर्न कुनै पनि संघीय सरकारले असल नियतका साथ काम गरेन । पूर्ववर्ती सरकारका प्रधानमन्त्री केपी शर्मा ओलीले सकेसम्म संघीयताको मर्मलाई बेवास्ता गरी अधिनायकवादी र केन्द्रनियन्त्रित सत्ता सञ्चालन गर्ने भरमग्दुर प्रयास गरे । वर्तमान गठबन्धन सरकारका प्रधानमन्त्री शेरबहादुर देउवाले गत साता राष्ट्रका नाममा गरेको सम्बोधनमा संघीयतालाई सबल बनाउन सरकारले उल्लेख्य काम गरेको भन्दै भ्रष्टाचारमा शून्य सहनशीलता अपनाउने कुरा त गरेका छन् तर सोही अनुरूपको विश्वासलाग्दो कार्यशैली र देखाउनलायक उदाहरण उनीसँग पनि छैन ।

संघीयताको जग मानिने स्थानीय सरकारका निर्वाचित प्रतिनिधिहरूको पाँचवर्षे कार्यकाल तदर्थवादमा सकिएको छ । उनीहरूको शासकीय क्षमता, राजनीतिक नेतृत्व विकास र संघीय प्रणालीको अपेक्षा अनुरूप जनसाधारणले राज्यबाट पाउने सेवासुविधामा बढोत्तरी गर्ने–गराउने प्रयासहरू पर्याप्त नभएकै कारण स्थानीय सरकारहरू यसरी बदनाम भएका हुन् । यसविपरीत स्थानीय सरकारहरू भ्रष्टाचारको अखडा बन्दै गएको राजनीतिक भाष्य निर्माण हुनु दुःखद हो । यसको समाधान संघीयता उल्ट्याउनु बिलकुलै होइन । अब नयाँ निर्वाचनबाट चुनिएर आउने जनप्रतिनिधिहरूलाई सुशासनमा कसरी अभिप्रेरित गराउने भन्नेतर्फ राज्यको ध्यान जानु आवश्यक छ ।

ऊर्ध्व (संघीय सरकारबाट) र पार्श्व (जनस्तरबाट) अनुगमन र आवधिक पारदर्शिता सुनिश्चित गर्ने संयन्त्रहरूको डिजाइन र कार्यान्वयन नगर्ने हो भने संघीयताको जग थप हल्लिनेछ । र, प्रवृत्ति उही रहेसम्म कथम् व्यवस्था परिवर्तन भए पनि नियति यथावत् रहनेछ । त्यसैले विकल्प भ्रष्टाचारको खोज्नुपर्छ, व्यवस्थाको होइन ।

@DrAchyutWagle