संविधान पुनरावलोकन गर्ने समय आयो : पूर्वप्रधानन्यायाधीश श्रेष्ठ

श्रेष्ठसँग तुफान न्यौपानेले गरेको कुराकानी :

संविधान बनेको ६ वर्ष पूरा भयो, कार्यान्वयनको स्थिति कस्तो पाउनुभएको छ ?

६ वर्षमा संविधान कार्यान्वयनका सन्दर्भमा आधारभूत रूपमा धेरै महत्वपूर्ण कुराहरू गर्नुपर्थ्यो । प्रारम्भिक समयमा धेरै काम गर्नुपर्ने हुन्छ । पछि बरु स्थायित्व आउँछ । त्यसैले सुरुमा नै धेरै काम गर्नुपर्थ्यो ।

संविधान दिवस मनाउनुको जुन खुसी छ, कार्यान्वयनको दृष्टिले हेर्दा त्यस्तो खुसी हुनुपर्ने अवस्था छैन । संविधानबारेमा जनसाधारणमा प्रचार–प्रसार भएकै छैन । अनुसन्धान भएको छैन । अखबारमा पनि संविधानबारे प्रश्न उठाएको म देख्दिनँ । संविधानका विधिशास्त्रमा कतै छलफल भएको छैन । यसको मतलव संविधानप्रति आकर्षण नभएको हो वा वितृष्णाको तहमा पुगेको हो ? कतै संविधानको स्थायित्वमा आश्वस्त नभएर पो मानिसले यसलाई बेवास्ता गरेका हुन् कि ? स्वामित्वको भाव नआएको त्यसैले त होइन ?

सरकारदेखि राजनीतिक समुदायले कार्यान्वयनका लागि गर्नुपर्ने जति काम गरेका छैनन् । त्यसमा शिथिलता देखेको छु । संविधानले हकहरू लेखिसकेपछि त्यसलाई कानुन ल्याएर, संरचना खडा गरेर, प्रक्रिया निर्धारण गरेर, स्रोत साधनको व्यवस्था गरेर कार्यान्वयन गर्नुपर्थ्यो । जनताले त्यसको लाभ लिन सक्ने चेतना र क्षमता वृद्धि गर्नुपर्थ्यो ।

अहिले संविधान कार्यान्वयन त टाढाको कुरा, संविधान मान्ने नै संस्कृति निर्माण भएको छैन । कति निष्ठापूर्वक संविधानको स्वामित्व ग्रहण गरियो ? संविधानको अक्षर र भावना बमोजिम कति काम गरियो भन्ने महत्वपूर्ण हुन्छ । कार्यान्वयनका दृष्टिले हेर्दा यो ६ वर्षको अवधि निराशाजनक देखिन्छ ।

किन संविधानको कार्यान्वयन यति निराशाजनक भएको हो ?

राज्यको सामर्थ्य र संविधान कार्यान्वयन गर्नका लागि आवश्यक तयारीको आँकलनबीनै संविधानमा धेरै कबुल गरिएको छ । संविधानको अर्थतन्त्र कति हो ? संविधानको राजनीतिक अर्थतन्त्रको आकारबारे हिसाब नै गरिएको छैन ।

अर्को कुरा, संविधान कार्यान्वयनका लागि कुनै रणनीति बनाइएको छैन । संविधान सभाले वा त्यसपछि आएका सरकारले त्यस्तो रणनीति बनाउन सक्थे । बनाएनन् ।

कार्यान्वयनको आवश्यक गम्भीरता छैन । संस्थागत तयारी छैन । स्रोत साधानको जोहो छैन । राज्यको अरुचिपूर्ण व्यवहार छ । जुन किसिमले योजनाबद्ध र विवेकसम्मत रूपमा संविधानको स्वामित्व ग्रहण गर्नुपर्ने हो, त्यो नभइरहेको देख्छु ।

संविधान कार्यान्वयनमा देखिएको यस्तो अरूचिले जोखिम निम्त्याउन सक्छ कि सक्दैन ?

जनताका धेरै आशा थिए । ती पूरा नहुने भएपछि संविधानमा लेखिएको छ भन्ने भरमा जनतालाई सँधै थाम्न सकिन्छ र ? संविधानसभाले संविधान बनाएपछि सबै कुराको समाधान हुन्छ भनेर जनतालाई चित्त बुझाइएको थियो । त्यो बनेको ६–७ वर्षसम्म पनि पूरा नहुने हो भने जनताले किन चित्त बुझाएर बसिरहने ? लाभको वितरण न्यायोचित नहुने हो भने जनता चुप लाग्न बाध्य होलान् त ? समस्या समाधान भएनन् भने उनीहरू निराश बन्नेछन् । र त्यही निराशा नै हिंसाको कारण बन्छ ।

संविधानले आशा देखाएको थियो । कार्यान्वयन मार्फत् त्यसको रूपान्तरण गर्नुपर्थ्यो । संविधानमा लेख्नुमात्र ठूलो कुरा होइन । किनभने संविधान आफैंले ‘डेलिभर’ गर्दैन । लेखिएका कुराहरूको रूपान्तरण गर्नुपर्छ । त्यसो भएन भने पर्खिएर बसिरहेका जनतालाई हामीले संविधानका अक्षरहरू देखाएर निरन्तर ठगिरहन सक्दैनौं । उनीहरूले असन्तुष्टि जाहेर गर्ने अवस्था आउँछ । त्यो कुनै दुर्घटनाको विन्दुसम्म पुग्यो भने आश्चार्य नमाने हुन्छ । यो नहोस् भन्ने चाहने हो भने संविधानको कार्यान्वयनमा गम्भीरता देखाउन जरुरी छ ।

संविधान कार्यान्वयन नभएका कारणले जनताका समस्या बाँकी रहेका हुन् ? वा तिनको समाधान गर्ने सामर्थ्य नै यो संविधानसँग छैन कि ?

संविधानमा आश्वसनको स्तरमा यथेष्ट राम्रा कुराहरू लेखिएका छन् । तर, त्यसलाई कार्यान्वयन गर्न चाहिने हाम्रो औकात र निष्ठा धेरै राम्रो छैन । संरचना धेरै राम्रा छैनन् । हामी राम्रा नभएका कारणले संविधानका राम्रा कुरा पनि रूपान्तरण गर्ने क्षमता हामीले देखाउन सकेनौं ।

हामीले एकैपटक सबै समाधान गर्ने कबूल गर्‍यौं । तर, हामीसँग न निष्ठा थियो, न तयारी, क्षमता र अनुभव । कति पैसा चाहिन्छ, काम कसले गर्ने हो भन्ने नै आँकलन गरेनौं । संस्थाहरू बनाएनौं । संविधानप्रति खेलाची भयो । गम्भीरता देखाइएन । संविधानवाद विकास नै हुन पाएन । संविधान दिनदिनै पढ्नुपर्ने शास्त्र हो तर, राज्य सञ्चालकहरूले फुर्सदमा, चुनाव आउँदा वा मुद्दा पर्दा मात्र पढ्ने गरे ।

संघीयताकै कार्यान्वयन हेरौं– तीन तहमा सरकार गठन भएपछि सकियो त ? सरकार गठन भएपछि जनतालाई सेवा प्रवाह गर्ने कार्यको सुरुआत हुने हो, सकिने होइन । जनतालाई सेवा पुर्‍याउन सकिएन भने संविधानका प्रावधानको मात्र अर्थ भएन । त्यसैले संविधानमा लेखिएको कुरामात्र संविधान होइन । जे कार्यान्वयन हुन्छ, त्यो संविधान हो । जनताले जुन रूपमा आफ्ना हक भेट्याउँछन्, संविधान त्यही हो ।

त्यसरी हेर्दा जनताको जीवनमा कुनै गुणात्मक परिवर्तन भएको छैन । गरिबीमा कमी आएको छैन । अर्थतन्त्रमा सुधार आएको छैन । उत्पादनमा वृद्धि भएको छैन । उद्योग, निकासी वृद्धि भएको छैन । ९० प्रतिशत भन्दा बढी व्यापार घाटा छ । कृषि उत्पादन घटेर २६–२७ प्रतिशतमा (जीडीपीको) आइसक्यो । उद्योगको उत्पादन पाँच प्रतिशतमा झरेको छ । पहिले लाहुरमा पठाउने मान्छे अहिले वैदेशिक रोजागारमा पठाउने गरिएको छ । यही हो त हाम्रो सूचक ? साधारण खर्च पनि धान्न नसक्ने अर्थतन्त्रले संविधानका यी महँगा हक कसरी कार्यान्वयन गर्ने हो ?

संविधान कार्यान्वयन गर्ने हाम्रो क्षमता नै छैन त ?

क्षमता छैन त म भन्दिनँ । तर, औकात देखिएन । निरन्तर रूपमा इमान्दार प्रयास गर्‍यो भने सुधार गर्न सकिने सम्भावना छ । तर, ती सबै सूचांक यथाअवस्थामा राखेर संविधानका व्यवस्था आफैं कार्यान्वयन हुँदैनन् ।

संविधान बनाउँदै गर्दा एउटा राजनीतिक शक्ति त्यसमा असन्तुष्ट थियो । जारी गर्न भूमिका खेलेको अर्को राजनीतिक शक्तिले पनि संविधानको कार्यान्वयनमा उदासिनता देखाएको छ । अहिले यो संविधानको रक्षा गर्ने दायित्व कसको हो ?

संविधानको रक्षक सम्पूर्ण नेपाली जनता हो । स्वामित्व जनताले नै लिने हो । तर, गरिबी, अशिक्षा, निराशाको बीचमा जनताले मात्र स्वामित्व लिएर हुने कति हो ?

आफ्ना समस्या समाधानमा कुनै भूमिका नखेल्ने संविधानको रक्षा जनताले किन गरिदिनुपर्ने ?

त्यसैकारण औपचारिक तहमा बसेका पदाधिकारी र राजनीतिक समुदायले यसको स्वामित्व लिएर कार्यान्वयन गर्नुपर्छ । आजसम्म राजनीतिक समुदायको अवसर निर्माण गर्नका लागि मात्र संविधानको कार्यान्वयन भयो । अहिले तीन वट तहमा राज्यको स्रोतमा निर्भर हुने ३५ हजारभन्दा बढी नेता वृत्त छ, कर्मचारीसरह । उनीहरूले लाभ लिएका छन् । राजनीतिक वृत्तको अवसर निर्माणमा जुन किसिमको गम्भीरता देखिन्छ, त्यस्तो गम्भीरता बाँकी सामाजिक–आर्थिक क्षेत्रका लागि देखिएन ।

यति हुँदाहुँदै पनि संविधानको रक्षाका लागि जनता नै लाग्नुपर्छ । किनभने संविधान आफैंमा खराब छैन । संविधानका मूल्यहरू वैध छन् । तिनलाई तिरस्कार गर्न हुँदैन । तर, संविधान कार्यान्वयनमा जुनखालको प्रखरता देखाउनुपर्ने हो, त्यो देखाइएको छैन । संविधान कार्यान्वयनको सम्मेलन कहिले हुन्छ ? सर्वदलीय सम्मेलन गरे हुँदैन र ? संवैधानिक अंगहरूले सम्मेलन गरे हुँदैन ? कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिका सँगै बसेर संविधान कार्यान्वयनका सम्बन्धमा आ–आफ्ना अनुभव ‘सेयर’ गर्न कसले रोकेको छ ? संविधानलाई आ–आफ्नो अधिकार वृद्धि गर्ने हिसाबले त खुब प्रयोग गरियो होला तर, समग्र संविधानको अभिष्ट हासिल गर्नमा त्यति चासो देखाइएको छैन ।

संविधानका धारा–उपधारा, अनुसूचीहरूमा समस्याहरू छन्, भने त्यसलाई स्पष्ट गर्नसक्ने निकायहरू छन् । अदालत छ । अरु संवैधानिक निकाय छन् । तिनले काम गर्नुपर्छ । संविधानका प्रावधानहरूमा अन्तरनिहीत समस्या छन् भने तिनलाई पुनरावलोकन गर्नुपर्छ । किनभने संविधान कार्यान्वयनको प्रारम्भिक चरणका लागि ६ वर्ष सानो अवधि होइन । संविधानका असरहरू बुझ्नका लागि पर्याप्त समय हो । त्यसकारण अब संविधानलाई पुनरावलोकन गर्ने हो कि ? संविधानको वैधता जोगाउनका लागि पुनरावलोकन गर्ने विन्दुमा हामी पुगेका छौं जस्तो लाग्छ ।

अहिले नै संविधानको पुनरावलोकन गर्नुपर्ने आवश्यकता परिसकेको हो र ?

संविधान कार्यान्वयनका क्रममा कहीं समस्या छन् भने त्यसलाई सुल्झाउन पुनरावलोकन गर्नुपर्छ । जस्तो संघीयता कार्यानन्वयनको चरणमा तीन तहको सरकारमा समस्या देखियो, संवैधानिक परिषद् वा न्याय परिषद्को सिफारिस र त्यसमा हुनुपर्ने न्यायिक पुनरावलोकनमा समस्या देखियो । राजकीय गतिविधि नै अवरुद्ध हुनेगरी देखिएको समस्या पुनरावलोकनबाट हटाउन सकिन्छ ।

संवैधानिक पद्धतिको कार्यान्वयनमा नियन्त्रण र सन्तुलन कायम गर्नलाई संवैधानिक आयोगहरूको महत्वपूर्ण भूमिका रहन्छ । ती आयोगहरूलाई नै प्रभावित गर्ने वा कब्जा गर्ने हिसाबले काम भयो । त्यसलाई रोक्न नै संघर्ष गर्नुपर्ने अवस्था आयो । अब ती आयोगहरूबाट संविधानले अपेक्षा गरेको संस्थागत प्रजातन्त्र (नियन्त्रण र सन्तुलनसहितको) को कसरी जगेर्ना होला ? यो सबै अवस्था किन आयो भने त्यहाँ केही समस्या छ । त्यसको अनुभव भएको छ । जहाँ–जहाँ त्यस्तो समस्या देखिएको छ, त्यहाँ सुधार गर्न सकिन्छ । पुनरावलोकन आफैंमा संशोधन होइन । पुनरावलोकन गरेपछि हामी कहाँनेर छौं भन्ने कुराको लेखाजोखा हुन्छ ।

पुनरावलोकनको अभ्यास कसरी गर्ने हो ? संविधान संशोधनसम्मको प्रक्रिया के हुन्छ ?

संविधान संशोधनसम्बन्धी औपचारिक प्रक्रिया छ । त्यसको अधिकार संसद्लाई छ । संघीयताबारे हो भने त्यो प्रदेश सभासम्म पुग्छ । तर, अध्ययन भने राजनीतिक दलहरूसँगको समझदारीमा सरकारले नै गर्नसक्छ । संसद्ले आफैं भित्रबाट गरे पनि हुन्छ । कुन निकायले कसरी गर्ने भन्ने कुरा उनीहरूले संवाद गरेर तय गरुन् । मैले के भन्ने गरेको छु भने, संविधानको परिमार्जन, परिष्कार, विकास, उन्नयन गर्नलाई सबैको सकारात्मक स्वार्थ, रुचि र वैध अधिकार रहन्छ । यसमा असन्तुष्टिहरू छन् वा कार्यान्वयनमा असुविधाहरू छन् भने हामीले त्यसलाई नजरअन्दाज गर्न हुँदैन । सुधारको बाटो प्रशस्त गर्नुपर्छ । त्यसका लागि पेन्डोराको बक्स खुलेजस्तो खुल्छ भनेर हामीले थाँती राख्यौं भने कतै २०४७ सालको संविधान जस्तो नहोस् । राम्रै भनिएको त्यो संविधानलाई एक पटक पनि संशोधन नगरी बिदा गर्नुपर्‍यो । तपाईंको लुगा कतै थोरै च्यातिएको छ भने सिलाएर लगाउन सकिन्छ । समयमा सिलाइएन भने त्यो फाटेको बढेर जान्छ र लगाउन नहुने अवस्थामा पुग्छ । ‘स्टिच इन टाइम्स् सेभ्स् नाइन’ भन्छ नि ! संविधान पनि त्यस्तै हो । अहिलेसम्मका अनुभवको आलोकमा सायद संविधानको पुनरावलोकनको समय आयो ।

संघीयता कार्यान्वयनमा जटिलताहरू देखिए । संघीय सरकारले कानुन बनाउन नसकेका कारण प्रदेशहरूले काम गर्न पाएनन् । तर, त्यसैका आधारमा प्रादेशिक तहको काम छैन भन्न थालिएको छ । यसलाई कसरी हेर्ने ?

संविधानअनुसार संघीयतामा गइसकेपछि अब त्यसको औचित्यमा प्रश्न गरिरहन आवश्यक छैन । संघीयतामा प्रदेशलाई निरर्थक भूमिकामा राख्नु पनि बुद्धिमानी हुँदैन । प्रदेश झिकेपछि सघीयता बाँकी रहन्छ र ? संघीयताको मूल तत्व नै प्रदेश हो । त्यसैलाई निरर्थक भन्न मिल्दैन । संविधानमै पनि प्रदेशलाई धेरै न्यायोचित भूमिका दिइएको छैन । संघीयता कार्यान्वयनका लागि संघले देखाएको उदासीनताले पनि समस्या थपेको छ । आवश्यक कानुनहरू बनाइएको छैन । स्रोत साधनको वितरणमा तत्परता देखाइएको छैन । त्यसले प्रदेशको भूमिका खुम्चाउँदै लगेको छ । उसले प्रभाव गुमाउँदै गएको छ । औचित्यको हदसम्म प्रश्न उठ्ने गरेको छ । यसको जवाफ प्रदेशले होइन संघले दिनुपर्छ ।

संघीयता कार्यान्वयनमा सबैभन्दा बढी कानुन बनाउनुपर्ने संघले त्यसमा चासो दिएको छैन । संघीय तह नै सबैभन्दा पुरानो संस्था भएको र उसैले कानुन बनाउनुपर्ने जिम्मेवारी भएकाले संघले नै नेतृत्वदायी भूमिका खेल्नुपर्छ । तर, ऊ नै निस्क्रिय छ ।

संघले आजसम्म आफूले ‘इन्जोय’ गर्दै आएको शक्ति आफ्नो हातबाट फुत्काउन नचाहेको हो ?

आत्मरतिमा रमेर त्यस्तो नीति तय गर्ने यो शैली अप्रजातान्त्रिक छ । संविधानको भूमिकालाई अस्वीकार गर्ने र आफ्नो भूमिकालाई मात्र बढवा दिने चाहनाले धेरै विरोधाभास देखिएका छन् । संविधानले सिर्जना गरेको भन्दा पनि कृत्रिम विरोधाभास खडा भएका छन् ।

संविधान कार्यान्वयनका लागि कार्यपालिका र व्यवस्थापिकाले भूमिका निर्वाह गर्न नसकेको तपाईंले औंल्याउनुभयो । राज्यको अर्को प्रमुख अंग न्यायपालिकाको भूमिका चाहिँ कस्तो पाउनुभएको छ ?

संविधान कार्यान्वयन गर्ने सवालमा यसको संरक्षकत्वसम्बन्धी सबैभन्दा ठूलो जवाफदेहीता अदालतको हुन्छ । संवैधानिक न्यायलाई हिफाजत गर्ने, प्रभावकारी र क्षमतायुक्त बनाउने, विधिशास्त्रको विकास गर्ने र न्यायमा पहुँच बढाउने काम गर्न सर्वोच्च अदालतसमक्ष धेरै ठूलो चुनौती छ । तर, संवैधानिक इजलासले अहिले धेरै मुद्दा फर्स्यौट नै गर्न सकेको छैन । त्यहाँ धेरै किसिमका कृत्रिम समस्या देखिएका छन् । यति भूमिकाले पुग्दैन । किनभने संविधानलाई संरक्षण गर्ने अन्तिम भूमिका न्यायपालिकाको हुन्छ । यसमा न्यायपालिका अली गम्भीर हुन, क्षमता बढाउन र जवाफदेही हुन जरुरी छ ।

संविधान कार्यान्वयनका लागि आवश्यक तयारी र रणनीति बनाउने काम न्यायपालिकाले चाहिँ गर्नुपर्दैन ?

संवैधानिक न्याय अरु देवानी वा फौजदारी मुद्दाजस्तो होइन । यसको छुट्टै दृष्टिकोण हुन्छ । विधिशास्त्र छुट्टै हुन्छ । देशलाई नै दिशानिर्देश गर्ने काम संवैधानिक न्यायमा हुन्छ । संविधान बाँचेसम्म संविधान कार्यान्वयनलाई दिशानिर्देश गरिदिने काम यसले गर्नुपर्छ । त्यसकारण यसले क्षमता, लगन, संस्थागत पद्धति र प्रक्रिया माग्दछ । वैधता माग्दछ । यसका काममा जनताको विश्वास हुनुपर्दछ । मलाई जनताले विश्वास गर्ने आधार छ भनेर आश्वस्त पार्ने कर्तव्य न्यायपालिकाको हो ।

यो संविधानले जनतालाई दिएको सबैभन्दा ठूलो कुरा मौलिक हक हो । तर, जनताले अनुभूति गर्नेगरी ती हकको रूपान्तरण हुनसकेको छैन । यसमा समस्या कहाँ छ ?

त्यो सबैभन्दा विडम्बनापूर्ण स्थिति हो । संविधानलाई ‘संविधान’ किन भनिएको हो भने त्यहाँ मौलिक हकको व्यवस्था छ । जनताले आफ्नो अधिकार लेखेको त्यही मौलिक हकमा मात्रै हो । जनताले आफ्नो सिधा स्वार्थ देख्ने ठाउँ पनि त्यही हो । राज्य र जनताबीचको सामाजिक सम्झौता पनि त्यही हो । मौलिक हक संविधानमा लेख्नेबित्तिकै प्रचलनयोग्य हुनुपर्छ । तर, हामीले संविधानमा कानुनबमोजिम कार्यान्वयन हुने भन्यौं । त्यहीं अचम्म भयो । तीन वर्षमा कानुन बनाउने भनेर लेखिएकोले अन्तिम दिनमा संसद्को नियम निलम्बन गरेर छलफलबिना नै कानुन पास गर्‍यौं । त्यसपछि फेरि कानुनमा तोकिएबमोजिम कार्यान्वयन हुन्छ भनियो । तोक्नका लागि नियम बनाउनुपर्ने भयो । नियम बनाउन दुई वर्ष लाग्यो । पाँच वर्ष त्यसै खेर गयो । नियम आफैं त कार्यान्वयन हुँदैन । त्यसका लागि संस्था, प्रक्रिया र स्रोत चाहिन्छ ।

जस्तो, अनिवार्य र नि:शुल्क शिक्षाको हक हुनेछ भनेर लेख्यौं । अहिलेसम्म शिक्षा न अनिवार्य छ, न नि:शुल्क छ । यसको कार्यान्वयन किन भएन ? आधारभूत स्वास्थ्यको अवस्था कहाँ पुग्यो ? यी हक देखाउन लेखेको होइन । जनतालाई भोग्नका लागि दिएको छ । राज्यले पद्धतिसहित जनताको घरघरमा पुर्‍याउनुपर्छ । त्यो काम भएको छैन । मौलिक हकमा घर नभएका दलितलाई घर बनाइदिन्छु भनियो । उच्च शिक्षा दिन्छु भनियो । कति जना दलितलाई घर बनाइयो ? कति जनालाई उच्च शिक्षा दिइयो ? राज्यले वार्षिक रूपमा यसको प्रतिवेदन दिनु पर्दैन ?

राज्यले दिन्छु भनेर कबुल गरेको मौलिक हकसमेत नपाएपछि जनतासँग त्यसलाई प्राप्त गर्ने विकल्प के बाँकी छ ?

पाइनँ भन्न जाने ठाउँ अदालत हो । अदालतले कति संवेदनशील रूपमा लिन्छ, त्यो उसको कुरा हो । तर, जाने ठाउँ त त्यही हो ।

हकका धनी जनतामा मेरो हक यहाँसम्म छ भनेर दाबी गर्ने क्षमता विकास भएन । त्यस्तो क्षमता निर्माण गरिदिने दायित्व पनि राज्यकै हो ।

कानुन र संवैधानिक पद्धतिलाई यसरी हलुका ढंगले लिने हो भने फेरि सडक संस्कृति बढ्छ । सडक संस्कृतिबाटै सम्बोधन गराउने प्रवृत्तिलाई प्रोत्साहन गरिरहने हो भने कानुनी संस्कृति विकास हुँदैन । कानुनी राज्यको माध्यमबाटै परिवर्तनलाई जनताले महसुस गर्नेगरी रूपान्तरण गर्न सकियो भने मात्र समाजमा स्थायित्व आउँछ ।