नेपालको संविधानको धारा ५७ मा राज्यशक्तिको बाँडफाँटसम्बन्धी संवैधानिक व्यवस्था छ । जसअनुसार प्रदेशको अधिकार संविधानको अनुसूची–६ मा उल्लिखित विषयमा निहित रहने र त्यस्तो अधिकारको प्रयोग संविधान र प्रदेश कानुनबमोजिम व्यवस्थित हुन्छ । यसरी प्रदेशको अधिकारसँग सम्बन्धित विषयमा कानुन निर्माण गर्ने सार्वभौम अधिकार प्रदेशसभामा निहित रहेको छ ।

यसैगरी संघ र प्रदेशको साझा अधिकार अनुसूची–७ मा उल्लिखित विषयमा निहित रहने र त्यस्तो अधिकारको प्रयोग संविधान, संघीय कानुन र प्रदेश कानुनबमोजिम व्यवस्थित हुन्छ । प्रदेशले आफ्नो आर्थिक अधिकारक्षेत्रको विषयमा कर लगाउन र ती स्रोतहरूबाट राजस्व उठाउन सक्ने संवैधानिक व्यवस्था छ । संघीय कानुन नेपालभर वा आवश्यकतानुसार नेपालको कुनै क्षेत्रमा मात्र लागू हुने गरी र प्रदेश कानुन प्रदेशभर वा आवश्यकतानुसार प्रदेशको कुनै क्षेत्रमा मात्र लागू हुने गरी बनाउन सकिने संवैधानिक प्रावधान छ । दुई वा दुईभन्दा बढी प्रदेशले अनुसूची–६ मा उल्लिखित कुनै विषयमा कानुन बनाउन नेपाल सरकारसमक्ष अनुरोध गरेमा संघीय संसद्ले आवश्यक त्यस्तो कानुन बनाइदिन सक्ने र त्यस्तो कानुन सम्बन्धित प्रदेशमा मात्र लागू हुन्छ ।

तथापि, प्रदेशको अधिकारअन्तर्गतको अनुसूची–६ मा उल्लिखित विषयमा समेत संघीय संसद्ले कानुन बनाउन सक्ने र त्यस्तो कानुन सम्बन्धित प्रदेशसभाले अर्को कानुन बनाई खारेज नगरेसम्म बाहल रहने भन्नेसमेत संवैधानिक व्यवस्था छ । 

कानुन निर्माणमा संघ र प्रदेशबीच अन्तरसम्बन्धको विषयमा समेत संवैधानिक व्यवस्था छ । जसअन्तर्गत संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच समन्वय कायम गर्न संघीय संसद्ले आवश्यक कानुन बनाउनुपर्ने व्यवस्था भएबमोजिम धारा २२५ मा रहेको प्रावधानको आधारमा संघीय संसद्ले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच (समन्वय र अन्तरसम्बन्ध) ऐन, २०७७ निर्माण गरेको अवस्था छ । यस ऐनमा व्यवस्था भएबमोजिम प्रदेश मन्त्रिपरिषद्, गाउँ कार्यपालिका र नगर कार्यपालिका आफ्नो प्रशासन सञ्चालन गर्न आश्यकतानुसार कानुनबमोजिम विभिन्न सरकारी सेवाहरूको गठन र सञ्चालन गर्न सक्ने व्यवस्था छ । साथै, प्रदेशले आफ्नो एकल अधिकार र साझा सूचीको विषयमा कानुन वा नीति बनाउँदा संविधान, संघीय कानुनबमोजिम हुने गरी संघ र स्थानीय तहको एकल अधिकारमा अतिक्रमण नगर्ने, राष्ट्रिय नीति र प्राथमिकता र कार्यान्वयन सहयोग पुग्ने, कार्यान्वयनको दोहोरो भूमिका नराख्ने, लागत र दिगोपनाको हिसाबले स्थानीय तहबाट कार्यान्वयन गर्न उपयुक्त हुने विषयमा सोहीअनुसार गर्ने कुरालाई विचार पुर्‍याई कानुन निर्माण गर्नुपर्ने प्रावधान छ । 

त्यसैगरी, प्रदेशले कानुन बनाउँदा वा सोको कार्यान्वयन गर्दा संविधानबमोजिमका सर्त वा मापदण्डको पालना वा संघले नीति बनाउनुपर्ने व्यवस्था भएकामा सो जारी नीति तथा संघीय कानुनको अधीनमा रही कार्यान्वयन गर्नु वा कानुन बनाउनुपर्ने र प्रदेशले संघ र प्रदेशको साझा अधिकारमा परेको विषयको कानुन कार्यान्वयन गर्दा वा त्यस्तो विषयमा कानुन बनाउँदा संघीय कानुनअनुकूल हुने गरी कार्यान्वयन गर्नु वा कानुन बनाउनुपर्ने भन्ने व्यवस्थासमेत छ । संघ र प्रदेशको साझा अधिकारमा परेको विषयमा संघीय कानुन नबनेको अवस्थामा प्रदेशले सो विषय कार्यान्वयन गर्न वा कानुन बनाउन सक्ने देखिन्छ । तर संघीय कानुनद्वारा व्यवस्थित हुने विषय, संघको एकल अधिकारको विषय, संघीय नीति वा मापदण्डबमोजिमको विषय, फौजदारी कसुर कायम गर्ने र सजाय गर्ने विषय, विशिष्टीकृत अदालत, न्यायिक निकाय वा न्यायाधीकरणको स्थापना र क्षेत्राधिकार तोक्ने विषय र अवशिष्ट अधिकारको विषय संघीय कानुनद्वारा मात्र व्यवस्थित हुने देखिन्छ । 

तथापि प्रदेश वा स्थानीय तहबाट सञ्चालन वा प्रशासन हुने विषयमा कानुनबमोजिम प्रशासनिक दण्ड वा जरिवानाको व्यवस्था गर्न सकिने हुन्छ । कानुन निर्माण र कार्यान्वयनमा एक आपसमा सहयोग गर्ने विषयमा समेत कानुनी व्यवस्था भएको छ । प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकार र कार्य जिम्मेवारीको कानुन, नीति तथा योजना तर्जुमा गर्न प्रदेश वा स्थानीय तहबाट अनुरोध भएमा नेपाल सरकारले सहयोग गर्नुपर्ने हुन्छ । त्यसैगरी स्थानीय तहको अधिकार र कार्य जिम्मेवारीको कानुन, नीति तथा योजना तर्जुमा गर्न स्थानीय तहबाट अनुरोध भएमा प्रदेश सरकारले सहयोग गर्नुपर्ने, संघले बनाएको कानुन, नीति तथा योजना कार्यान्वयन गर्दा प्रदेश सरकार वा स्थानीय तहले आवश्यक सहयोग गर्नु पर्ने, प्रदेश र स्थानीय तहले बनाएको कानुन, नीति तथा योजना कार्यान्वयन गर्दा नेपाल सरकारले आवश्यक सहयोग गर्नुपर्नेसमेत व्यवस्था भएको छ ।

माथि उल्लिखित संवैधानिक तथा कानुनी व्यवस्था भएको सन्दर्भमा प्रदेश एकल र साझा अधिकारका विषयमा कानुन निर्माण र कार्यान्वयनमा विविध समस्या र चुनौती देखिएका छन् । प्रदेशको एकल अधिकारका विषयमा प्रदेशबाट कानुनको निर्माण भएको भए तापनि संघ र प्रदेशको साझा अधिकारका विषयमा कानुनको निर्माणमा कार्यक्षेत्रको अस्पष्टताको कारणले प्रदेशमा कानुनको निर्माण गर्न नसकिएको तथा प्रदेश कानुनमा भएको अर्धन्यायिक निकायको रूपमा निर्णय गर्ने क्षेत्राधिकार प्रयोग गर्न कानुनी जटिलता उत्पन्न भएको अवस्था छ । जस्तै भूमि, गुठी व्यवस्थापनसम्बन्धी विषयमा प्रदेशले के कस्तो कानुन निर्माण गर्ने भन्ने विषय पेचिलो बनेको छ । प्रहरी प्रशासन र शान्ति सुरक्षासम्बन्धी अधिकार संविधानको अनुसूची–६ मा प्रदेशको एकल अधिकारको सूचीमा रहेको छ । यसको कार्यान्वयनका लागि प्रदेशहरूले प्रदेश प्रहरी ऐन जारी गरेका छन् । तर संघबाट प्रहरी सेवा प्रदेशमा हस्तान्तरण नभएको हुँदा यी कानुनहरू प्रभावकारी रूपमा कार्यान्वयन हुन सकेको छैन ।

संघ र प्रदेशले निर्माण गरेका वनसम्बन्धी कानुनमा रहेको दोहोरो व्यवस्था र निहित रहेको कानुनी प्रावधान कार्यान्वयन गर्न जटिलता सिर्जना भएको छ । संघ र प्रदेशको साझा अधिकार विषयको कानुन निर्माण गर्ने सन्दर्भमा संघले प्रदेशलाई यथोचित मागदर्शन दिन नसकेको र कानुन निर्माण र कार्यान्वयनमा एकआपसमा सहयोग गर्ने भन्ने परिपाटी बन्न सकेको छैन । संविधानबमोजिम प्रदेशले बनाउनुपर्ने कानुनको आवश्यकता पहिचान र अध्ययन अनुसन्धान गरी कानुनको निर्माण गर्ने प्रभावकारी रूपमा कार्यान्वयन हुन सकेको छैन ।

सिँचाइ तथा जलस्रोत, भूमि व्यवस्था, गुठी व्यवस्थापन, खानी अन्वेषण र व्यवस्थापन, जग्गा प्राप्तिलगायतका अन्य केही विषयमा प्रदेशहरू साझा बुझाइ रहेको समान प्रकृतिको थप कानुन निर्माण गर्नुपर्ने अवस्था देखिएको छ । समान प्रकृतिको विषयमा पनि प्रदेश–प्रदेशबीचमा फरक–फरक कानुन निर्माण भएका छन् । प्रदेश राष्ट्रिय प्राथमिकताप्राप्त आयोजना र प्रदेश राष्ट्रिय गौरवको आयोजनाले प्रयोग गर्ने राष्ट्रिय वन र अन्य सरकारी जग्गा प्रयोगसम्बन्धी निर्णय नेपाल सरकारबाट हुनुपर्ने प्रचलित संघीय कानुनमा भएको व्यवस्थाले प्रदेश राष्ट्रिय प्राथमिकता प्राप्त आयोजना र प्रदेश राष्ट्रिय गौरवको आयोजनाको समय र लागत बढी लाग्ने गरेको अवस्था छ । नदीजन्य प्रदार्थको संकलन, प्रयोग र भण्डारणमा नेपाल सरकार, प्रदेश सरकारको दोहोरो मापदण्ड छ । उद्योग दर्ता र नियमन गर्नेसम्बन्धी विषयमा संघ र प्रदेशबीच दोहोरो मापदण्ड देखिएका छन् । संघ र प्रदेशबीच कर तथा सेवा शुल्क, दस्तुरजस्ता विषयमा दोहोरोपन भएको र एकद्वार पद्धतिबाट एकीकृत रूपमा कर, सेवा शुल्क तथा दस्तुर लिने कानुनी व्यवस्था नभएको अवस्था छ । प्रदेशले कर उठाउने र राजस्व संकलन गर्ने विषयमा अस्पष्ट नीति र कानुन छ । भूमि, गुठी व्यवस्थापन र अभिलेखन गर्ने कार्यमा जटिलता देखिएको छ । संघीयतामा समग्र निजामती प्रशासनलाई निर्देश गर्ने संघीय कानुन बनिनसकेको अवस्थामा प्रदेशले भर्ना गरेका कर्मचारीको वृत्तिविकास, सुविधा, सरुवाजस्ता कार्यमा अन्योलता रहेको अवस्था छ । अतः प्रदेशको अधिकार र कार्य जिम्मेवारीको कानुन, नीति तथा योजना तर्जुमा गर्न प्रदेशबाट अनुरोध भएमा नेपाल सरकारले सहयोग गर्नुपर्ने र प्रदेशले संघ र प्रदेशको साझा अधिकारमा परेको विषयको कानुन कार्यान्वयन गर्दा वा त्यस्तो विषयमा कानुन बनाउँदा संघीय कानुनअनुकूल हुने गरी कार्यान्वयन गर्नु वा कानुन बनाउनुपर्ने देखिन्छ । यसैगरी प्रदेशले अध्ययन अनुसन्धान र आवश्यकता पहिचान गरी कानुन तर्जुमा गर्नुपर्ने, कानुन निर्माणसम्बन्धी प्रदेश नीति जारी हुनुपर्ने, हतारहतारमा कानुन तर्जुमा गर्ने कार्यशैलीलाई निरुत्साहित गर्नुपर्ने, सरोकारवाला निकाय र व्यक्ति वा समूहबीचमा व्यापक परामर्श छलफल गरी कानुन तर्जुमा गर्नुपर्ने, ऐन तर्जुमा गर्दा नियमावलीसमेत एकैसाथ तर्जुमा गर्नुपर्ने, केही विशेष ऐन तर्जुमा गर्न सम्बन्धित निकायबाट तर्जुमा निर्देशन जारी हुनुपर्ने पर्नेछ ।