नेपालको संविधान २०७२ जारी भएपछि नेपाल एकात्मकबाट संघात्मक शासन प्रणालीमा रूपान्तरित भई संघ, प्रदेश र स्थानीय गरी तीन तहका सरकार छन् । तीनै तहका एकल र साझा अधिकार छन् । अवशिष्ट अधिकार संघीय सरकारमा छ । संघीय कानुनबमोजिम सामाजिक, सांस्कृतिक संरक्षण वा आर्थिक विकासका लागि विशेष, संरक्षित वा स्वायत्त क्षेत्र कायम गर्न सकिने व्यवस्था पनि संविधानमा छ ।

संघीयता राजनीतिक, प्रशासनिक र वित्तीय गरी तीन प्रमुख आयामहरूमा आधारित छ । यीमध्ये राजनीतिक आयाममा स्थायित्व, प्रशासनिक आयाममा संघीय निजामती कर्मचारी ऐन जारी र वित्तीय आयाममा वित्तीय हस्तान्तरण प्रमुख चुनौती रहँदै आएका छन् ।

वित्तीय संघीयताको अवस्था 

वित्तीय संघीयता, संघीयताकै रक्तसञ्चार हो । यसको मुख्य उद्देश्य क्षेत्रीय असमानता कम गर्ने र समान विकास अवसरहरू प्रदान गर्नु हो । नेपालको सन्दर्भमा वित्तीय साधनस्रोत, शक्ति र जिम्मेवारी नेपाल सरकार, प्रदेश सरकार र स्थानीय सरकारबीच कुशलतापूर्वक बाँडफाँट गरी आम नागरिकहरूको आर्थिक सशक्तीकरण गर्ने माध्यमका रूपमा वित्तीय संघीयतालाई लिइन्छ ।

संविधानको धारा ६० मा तीनै तहका सरकारले आ–आफ्नो अधिकार क्षेत्रभित्रको विषयमा कर लगाउने र राजस्व उठाउन सक्ने, नेपाल सरकारले संकलन गरेको राजस्व संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमा पारदर्शी र सन्तुलित वितरण गर्नुपर्ने प्रावधान छ । त्यस्तै प्रदेश र स्थानीय तहले प्राप्त गर्ने वित्तीय हस्तान्तरणको परिमाण राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको सिफारिसबमोजिम हुने, खर्चको आवश्यकता र राजस्व क्षमताका आधारमा वित्तीय समानीकरण अनुदान उपलब्ध हुने तथा ससर्त, समपूरक र विशेष अनुदानसम्बन्धी व्यवस्था संघीय कानुनबमोजिम हुने भन्ने व्यवस्था छ ।

नेपाल सरकारले प्रदेश र स्थानीय तहलाई र प्रदेश सरकारले स्थानीय तहलाई वित्तीय समानीकरण अनुदान, ससर्त अनुदान, समपूरक अनुदान र विशेष अनुदान गरी ४ प्रकारको अनुदान उपलब्ध गराउँछन् । 

संघबाट प्रदेश र स्थानीय तहमा र प्रदेशबाट स्थानीय तहमा नियमित रूपमा वित्तीय समानीकरण अनुदान हस्तान्तरण गरिन्छ । यो अनुदानले आर्थिक रूपमा कमजोर क्षेत्र वा प्रदेशहरूलाई वित्तीय सहयोग प्रदान गरेर विकासका अवसरहरू समान बनाउने प्रयास गर्छ । यसको मुख्य उद्देश्य असमानता कम गर्नु हो ।

विशेष अनुदान विशेष कार्यक्रम सञ्चालनका लागि दिइन्छ । समपूरक अनुदान निश्चित आयोजना वा विकास कार्यक्रमका निम्ति दिइने अनुदान हो । कुनै निश्चित क्रियाकलाप वा कार्यक्रमको कार्यान्वयन गर्न गराउन, माथिल्लो तहको सरकारद्वारा तल्लो तहका सरकारलाई सर्तसहित उपलब्ध गराउने अनुदान ससर्त अनुदान हो ।

संघीयता कार्यान्वयन भएपश्चात् नेपालमा अन्तर–सरकारी वित्तीय हस्तान्तरणको एउटा महत्त्वपूर्ण प्रवृत्ति स्पष्ट देखिन्छ । समानीकरण अनुदानको तुलनामा अन्य अनुदानहरू, विशेषगरी ससर्त अनुदानमा उल्लेख्य वृद्धि भएको छ । समानीकरण अनुदानको तुलनामा अन्य अनुदानहरूको अनुपात बढ्नुमा केही कारण छन् :

१. केन्द्रीय नियन्त्रण र निर्देशनको प्रवृत्तिको मानसिकता हावी छ । संघीय सरकारले स्थानीय र प्रादेशिक सरकारहरूलाई पूर्ण वित्तीय स्वायत्तता दिन अझै हिच्किचाएको देखिन्छ । ससर्त अनुदानको माध्यमबाट केन्द्रीय सरकारले आफ्नो प्राथमिकता र नीतिगत लक्ष्यहरू स्थानीय र प्रादेशिकस्तरमा कार्यान्वयन गर्न चाहन्छ । यसले संघीय सरकारको केन्द्रीय नियन्त्रण कायम राख्ने प्रवृत्तिलाई प्रतिबिम्बित गर्दछ ।

२. संस्थागत क्षमताको अभाव र विश्वासको कमी छ । संघीय सरकार स्थानीय तह र प्रदेशको वित्तीय अनुशासन र प्राथमिकताहरूप्रति आश्वस्त नभएको अवस्थामा समानीकरण अनुदानभन्दा ससर्त अनुदानलाई प्राथमिकता दिनु स्वाभाविक भएको भान पार्न खोजे पनि त्यो सत्य होइन । हाल, स्थानीय तहमा निर्वाचित जनप्रतिनिधिहरूको उपस्थिति र पर्याप्त प्राविधिक जनशक्तिको उपलब्धता हुँदासमेत संघीय सरकारले नीति निर्देशन, प्राथमिकता र खर्चको ढाँचा तोक्ने प्रवृत्ति बढाउनु संविधानको मर्मविपरीत हो । 

३. विकास परियोजनाहरूको विस्तार र समन्वयको आवश्यकता छ । ठूला पूर्वाधार विकास परियोजनाहरू, जस्तै सडक, पुल, सिँचाइ, विद्युतीकरण आदि, प्रायः स्थानीय र प्रादेशिक सिमानाहरू पार गर्ने प्रकृतिका हुन्छन् । यस्ता बहुक्षेत्रीय परियोजनाहरूमा समन्वय र एकरूपता कायम गर्न समपूरक र विशेष अनुदानहरू प्रभावकारी हुने भएको कारण अन्य अनुदानको अनुपात बढेको देखिन्छ ।

४. अन्तर्राष्ट्रिय सहायता र वैदेशिक ऋणको प्रभाव र परिचालनको विषय पनि यसमा जोडिएको छ । अन्तर्राष्ट्रिय विकास साझेदारहरू र बहुपक्षीय वित्तीय संस्थाहरूद्वारा प्रदान गरिने वित्तीय सहयोग र ऋणहरू प्रायः ससर्त प्रकृतिका हुन्छन् र यी स्रोतहरूको परिचालन मुख्यतया ससर्त अनुदानको माध्यमबाट गरिन्छ । उदाहरणका लागि, विश्व बैंक, एसियाली विकास बैंक, अन्तर्राष्ट्रिय मुद्रा कोष जस्ता संस्थाहरूबाट प्राप्त हुने अनुदान तथा ऋणहरू प्रायः विशिष्ट परियोजना र कार्यक्रमहरूका लागि निर्देशित हुन्छन् । स्थानीय तथा प्रादेशिक सरकारहरूलाई ससर्त अनुदानका रूपमा हस्तान्तरण गरिन्छ ।

हाल संघीय सरकारले नयाँ वित्तीय अनुदान संरचनाहरूलाई अपनाउने क्रममा विशेष अनुदान र ससर्त अनुदानलाई बढी प्रयोग गरेको छ । समानीकरण अनुदानको तुलनामा अन्य अनुदानको अनुपात बढ्दो छ । यसले संघीयता कार्यान्वयनमा चुनौतीहरू सिर्जना गर्न सक्छ । संघीयता कार्यान्वयनको प्रभावकारिता सुधार गर्न समानीकरण अनुदानको वृद्धिमा बढी जोड दिनु जरुरी छ ।

अन्य अनुदानको प्रभाव 

संघीयता कार्यान्वयनको उद्देश्य विभिन्न क्षेत्रीय, सांस्कृतिक र सामाजिक आवश्यकताहरूको समुचित समाधान गर्नु हो । यद्यपि प्रारम्भिक अवस्था सकारात्मक देखिए तापनि समानीकरण अनुदानको तुलनामा अन्य अनुदानहरूको अनुपातमा भएको वृद्धिले स्थानीय तहहरूको स्वायत्तता निरन्तर संकुचित हुँदै गएको देखिन्छ ।

समानीकरण अनुदान विगत पाँच वर्षमा लगभग ३५ प्रतिशतबाट घटेर २८ प्रतिशतमा झरेको छ, जसले स्थानीय तहको स्वतन्त्र निर्णय क्षमता लगभग २० प्रतिशतले घटाएको एक अध्ययनले देखाएको छ । अन्तर्राष्ट्रिय मापदण्ड अनुसार सफल संघीय प्रणालीमा कुल अनुदानको ४० प्रतिशत ससर्त हुनुपर्नेमा नेपालमा यो घट्दो क्रममा छ । यसमा ससर्त अनुदानको हिस्सा विगत सात वर्षमा लगभग १५ प्रतिशतभन्दा बढीले वृद्धि हुन गएकाले केन्द्रीकरणतर्फको झुकाव स्पष्ट देखिन्छ ।

प्रदेशका ८० प्रतिशत र स्थानीय तहका ६५ प्रतिशत योजनाहरू केन्द्रबाट प्रभावित वा निर्देशित रहेको प्रशासनिक प्रशिक्षण प्रतिष्ठानको अध्ययनले देखाएको छ । स्थानीय तहले प्राप्त गर्ने कुल अनुदानमा ससर्त अनुदानको अनुपात २०७४/७५ मा लगभग ४६ प्रतिशतबाट बढेर २०८०/८१ मा ६१ प्रतिशतसम्म पुगेको छ, जसले स्थानीय तहको आफ्नै प्राथमिकता निर्धारण गर्ने स्वतन्त्रतालाई सीमित गर्छ ।

राजस्व स्रोतको असमान वितरण अर्को प्रमुख समस्या हो । स्थानीय तहको आन्तरिक राजस्व औसतमा कुल बजेटको १२ प्रतिशत मात्र रहेको छ । विगत ५ वर्षमा राजस्व बाँडफाँटको अनुपातमा झन्डै ८ प्रतिशतले कमी आएको विभिन्न तथ्यांकहरूमा देख्न पाइन्छ । 

क्षेत्रीय वा प्रादेशिक असमानता पनि बढ्दो छ, जहाँ बागमती प्रदेशको विकास सूचकांक ०.६५ छ भने कर्णाली प्रदेशको ०.४१ मात्र रहेको छ । यस्तै पूर्वाधार विकासमा हिमाली र पहाडी जिल्लाहरूमा तराईका जिल्लाहरूको तुलनामा ४० प्रतिशत कम पूर्वाधार रहेको छ ।

ससर्त प्रकृतिका अनुदानहरूको बढ्दो प्रयोगले प्रादेशिक र स्थानीय तहहरूको योजना तर्जुमा, कार्यान्वयन र अनुगमनको क्षमता निर्माणमा चुनौती थप्छ । जब प्रदेश र स्थानीय तहहरूले आफ्नै योजना बनाउने र कार्यान्वयन गर्ने अवसर कम पाउँछन्, तब उनीहरूको संस्थागत सिकाइ र क्षमता विकास हुन पाउँदैन । स्थानीय तहहरूलाई संघीय सरकारबाट दिइने समानीकरण अनुदानमा वृद्धिदरभन्दा ससर्त अनुदानको वृद्धिदर लगभग ३३३ प्रतिशत अर्थात् निकै उच्च देखिन्छ, जसले स्थानीय तहको स्वायत्त सिकाइ र विकासको अवसरलाई सीमित गर्दछ ।

समानीकरण अनुदानको तुलनामा ससर्त, विशेष र समपूरक अनुदानहरूको बढ्दो अनुपातले प्रदेश र स्थानीय तहको संघीय सरकारप्रतिको वित्तीय अन्तर–निर्भरता बढाउँछ । उदाहरणका लागि, प्रदेशहरूलाई दिइने कुल अनुदानमा ससर्त, विशेष र समपूरक अनुदानहरूको अनुपात २०७४/७५ मा लगभग ३६ प्रतिशतबाट बढेर २०८०/८१ मा ७५ प्रतिशत पुगेको देखिन्छ, जसले प्रदेशहरूलाई स्वतन्त्र विकास योजना बनाउन र कार्यान्वयन गर्न कठिनाइ थप्छ, थपेको छ ।

ससर्त अनुदानहरूको बढ्दो प्रयोगले संघीय, प्रादेशिक र स्थानीय सरकारहरूबीचको राजनीतिक तथा प्रशासनिक शक्ति सन्तुलनमा समेत असर पार्छ । प्रदेश र स्थानीय तहहरूको आफ्नै राजनीतिक प्राथमिकताहरू र घोषणापत्रका आधारमा कार्यक्रम कार्यान्वयन गर्ने क्षमतालाई सीमित गर्दै संघीय सरकारको प्रभुत्व बढाउँछ ।

बढ्दो ससर्त अनुदानसँगै केही हदसम्म अपनत्वको कमीले भ्रष्टाचारका उजुरीहरूको सम्भावना बढ्ने र लेखा परीक्षणमा बेरुजुसमेत बढ्ने गरेको विभिन्न अध्ययनहरूले देखाएका छन् । यो सँगै, विगत ३ वर्षमा स्थानीय तहमा सार्वजनिक सुनुवाइ लगभग ३५ देखि ४० प्रतिशतले घटेको तथ्यले सुशासन र जवाफदेहितामा प्रश्नचिह्न आउँछ ।

यसको पछाडिका कारणहरूमध्ये एक प्रमुख कारण अन्य अनुदान वा सर्सित अनुदानमा स्थानीय सरकारको अपनत्व कम हुनु पनि देखिन्छ । यस्तै, झन्डै ६० प्रतिशत आयोजनाहरूमा दोहोरोपन देखिएको छ र तीनै तहका सरकारबीचको दोहोरो निर्णय प्रक्रियाले गर्दा पूर्वाधार विकासका महत्त्वपूर्ण परियोजनाहरूमा ढिलाइ हुने गरेको छ ।

सामाजिक विकास बजेटमा विगत ५ वर्षमा करिब २० प्रतिशत कमी आएको छ । महिला, दलित, आदिवासी जनजाति र अन्य सीमान्तकृत समूहका लागि समानीकरण अनुदान घट्दा लगभग ३० प्रतिशतभन्दा बढी कार्यक्रमहरू प्रभावित भएका विभिन्न अध्ययन प्रतिवेदनहरूले देखाएका छन् । 

समाधानका उपाय

संघीयता कार्यान्वयनको अनुभव र प्रदेश तथा स्थानीय तहको संस्थागत क्षमता विकास हुँदै जाँदा, क्रमिक रूपमा समानीकरण अनुदानको अनुपात बढाउनुपर्छ । यसले स्थानीय र प्रादेशिक सरकारहरूलाई आफ्नो आवश्यकता र प्राथमिकताका आधारमा योजना तर्जुमा र कार्यान्वयन गर्ने स्वायत्तता प्रदान गर्छ । तथ्यांक अनुसार, प्रदेशहरूलाई दिइने समानीकरण अनुदानको वृद्धिदर अन्य अनुदानहरूको तुलनामा निकै कम छ । यसलाई बढाउनुपर्ने देखिन्छ ।

स्थानीय र प्रादेशिक सरकारहरूको आन्तरिक राजस्व संकलन क्षमता विकास गरी आत्मनिर्भरता बढाउनुपर्छ । यसले संघीय अनुदानमा निर्भरता कम गर्नुका साथै वित्तीय स्वायत्तता बढाउनेछ । प्रदेश र स्थानीय तहको योजना तर्जुमा, कार्यान्वयन, अनुगमन तथा मूल्यांकन क्षमता विकास गर्नुपर्छ । यसका लागि प्राविधिक जनशक्ति विकास, तालिम, अध्ययन अनुसन्धान र अनुभव आदानप्रदानका कार्यक्रमहरू सञ्चालन गर्नुपर्छ ।

यसले ससर्त अनुदानमा निर्भरता कम गर्न मद्दत गर्नेछ । राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले अन्तर–सरकारी वित्तीय हस्तान्तरणका सम्बन्धमा वैज्ञानिक, पारदर्शी र न्यायोचित सिफारिसहरू गर्न सक्छ । आयोगले अनुदानको प्रकार र अनुपात निर्धारणमा स्वतन्त्र, निष्पक्ष र तथ्यमा आधारित सिफारिसहरू गर्नुपर्छ । यसले शक्ति सन्तुलन कायम गर्न र वित्तीय संघीयतालाई मजबुत बनाउन मद्दत गर्नेछ ।

समानीकरण अनुदानको तुलनामा ससर्त, विशेष र समपूरक अनुदानहरूको अनुपातमा देखिएको उल्लेख्य वृद्धिले संघीयताको मूलमर्म र भावनामा केही चुनौतीहरू थपेको छ । संघीय शासन प्रणालीमा तल्ला तहका सरकारहरूलाई आफ्नो आवश्यकता र प्राथमिकताका आधारमा खर्च गर्ने स्वायत्तता प्रदान गर्नु महत्त्वपूर्ण हुन्छ । तर नेपालको वर्तमान अनुदान प्रणालीमा ससर्त प्रकृतिका अनुदानहरूको बढ्दो प्रयोगले यो स्वायत्ततालाई केही हदसम्म सीमित गरेको देखिन्छ । दीर्घकालमा वित्तीय संघीयताको स्वस्थ विकासका लागि समानीकरण अनुदानको अनुपात क्रमशः बढाउँदै लैजानु र स्थानीय तथा प्रादेशिक सरकारहरूलाई थप वित्तीय स्वायत्तता प्रदान गर्नु आवश्यक छ ।