स्थानीय र प्रदेशको नजरमा संघीय बजेट

पछाडि परेका राज्यहरूको मूल प्रवाहीकरणमा जोड दिने अभिप्रायले तत्कालीन योजना आयोगका उपाध्यक्ष गाडजिल मुखर्जीको पहलमा सुरुआत गरिएको यस कार्यक्रमलाई वित्त आयोगको पाँचौं प्रतिवेदनले समेत आत्मसात् गरेको थियो । सन् २०१५ मा योजना आयोग खारेज भएपछि भारतको वित्त आयोगले अनुदान वितरणको सूत्रमै पछाडि परेका राज्यहरूले प्रतिव्यक्ति अनुदान धेरै पाउने विधि अवलम्बन गर्‍यो, जुन अहिलेसम्म लागू छ ।

नेपालका सन्दर्भमा सुदूरपश्चिम प्रदेश, कर्णाली प्रदेश र मधेश प्रदेश सबभन्दा पछाडि परेका/पारिएका छन् । सुदूरपश्चिम र कर्णाली प्रदेश भौतिक पूर्वाधार र मानव विकास सूचकांकमा पछाडि छन् । मधेश प्रदेश मानव विकास सूचकांकमा पछाडि छ, गरिबी पनि त्यहीँ धेरै छ । भारतको अनुभवका आधारमा नेपालको संविधानमै विशेष अनुदानको व्यवस्था त भयो, तर त्यसको बाँडफाँट न्यायोचित छैन । जुन–जुन प्रदेशले धेरै अनुदान पाउनुपर्ने हो, तिनैले थोरै पाएका छन् ।

सरकारको नीति तथा कार्यक्रमको बुँदा नम्बर ११ मा मानव विकास सूचकांकमा पछाडि परेका कर्णाली प्रदेश, सुदूरपश्चिम प्रदेश र मधेश प्रदेशलाई विशेष प्राथमिकतमा राखेर तदनुरूप स्रोतसाधन परिचालन गर्ने भनिएको छ । यो व्यवस्थाले ढिलै भए पनि सरकारको घैंटोमा घाम लाग्ला भन्ने मेरो अनुभूति थियो । तत्कालीन स्थानीय विकास मन्त्रालयमा विज्ञका रूपमा स्थानीय निकायहरूको अनुदान वितरण लगायतका क्षेत्रमा करिब एक दशक काम गरेको अनुभवका कारण पनि भारतकै जस्तो व्यवस्था हुन जरुरी छ भन्ने मेरो मान्यता थियो, छ । दुर्भाग्य, नीति तथा कार्यक्रममा यो विषय उल्लेख भए पनि बजेटमा सामञ्जस्य छैन ।

२०७४ मा संविधानको विधिवत् कार्यान्वयनपश्चात् आर्थिक वर्ष २०८०–८१ को बजेट छैटौं हो । संविधानतः कामको जिम्मेवारी प्रदेश र स्थानीय तहमा धेरै छ, तर राजस्व अधिकार न्यून छ । न्यून राजस्व अधिकारलाई पूर्ति गर्न संवैधानिक अधिकारका रूपमा वित्तीय हस्तान्तरणको व्यवस्था छ । नेपाल सरकारले प्रदेश र स्थानीय तहलाई न्यायोचित राजस्व बाँडफाँट र खर्चको आवश्यकता र राजस्व क्षमताका आधारमा वित्तीय हस्तान्तरण गर्नुपर्नेबारे संविधानको धारा ६० मा व्यवस्था छ । तर आर्थिक वर्ष २०८०–८१ को बजेट मात्र हैन, २०७४ पछिको कुनै पनि बजेटले संविधानको अक्षर र भावना बुझेन । कामलाई दामले अर्थात् खर्चलाई राजस्वले पछ्याउनुपर्ने सर्वस्वीकार्य सिद्धान्तलाई समेत संविधानले स्वीकार गरेको छ ।

प्रधानमन्त्री कार्यालयले २०७३ मा गरेको एउटा अध्ययन अनुसार, साबिकमा नेपाल सरकारले गर्ने ६० प्रतिशतभन्दा बढी कामको भारी (खर्च जिम्मेवारी) अहिले स्थानीय र प्रदेशमा सरेको छ । तर ८५ प्रतिशतभन्दा बढी दाम (राजस्व अधिकार) केन्द्रमै छ । केन्द्रमा बढी राजस्व अधिकार भएपछि वित्तीय हस्तान्तरणका माध्यमबाट स्थानीय तह र प्रदेशको खर्च जिम्मेवारी पूर्ति गर्नुपर्ने संविधानको स्पष्ट कार्यादेश छ । वित्तीय हस्तान्तरण गर्दा पनि समानीकरण अनुदान (निःसर्त अनुदान) दिन संविधानले भनेको छ । बजेटलाई वित्तीय हस्तान्तरणको यस पाटोबाट विश्लेषण गर्दा २०७४ पछिका सबै बजेट केन्द्रीकृत मानसिकताबाट आएका छन् । संघीय सरकार आफूलाई मालिक/दाता सम्झिने अनि प्रदेश र स्थानीय तहलाई सेवक/भिखारी ठान्ने सोचबाट ग्रस्त छ ।

आर्थिक वर्ष २०७५–७६ मा कुल बजेटको करिब २५ प्रतिशत प्रदेश र स्थानीय तहले वित्तीय समानीकरण अनुदानसहित पाएका थिए । कुल अनुदानमा समानीकरणको हिस्सा धेरै हुनुपर्नेमा ससर्तको हिस्सा ५३ प्रतिशत थियो । ससर्त अनुदान भनेको अरूले अह्राएको काम गर्नु हो, स्थानीय आवश्यकता अनुसार काम गर्ने स्वतन्त्रता यसमा हुँदैन । सिद्धान्तले यो अनुदान क्रमशः कम गर्न भन्छ तर कम हुने/हट्नेभन्दा पनि झन् बढ्दै गएर आर्थिक वर्ष २०८०–८१ को बजेटमा ५७ प्रतिशत पुगेको छ । अझ बजेटमा त प्रदेश र स्थानीय तहले पाउने अनुदान नै घटेको छ । आर्थिक वर्ष २०७९–८० का तुलनामा यस बजेटमा वित्तीय समानीकरण अनुदान १० प्रतिशतले कम छ । स्थानीय तहको समानीकरण अनुदानमा १३ अर्ब रुपैयाँले कमी छ । वित्तीय हस्तान्तरणको सवालमा आर्थिक वर्ष २०८०–८१ को बजेट अघिल्ला बजेटहरूभन्दा झन् प्रतिगामी छ ।

कोभिड महामारीमा अर्थतन्त्र थला पर्दासमेत प्रदेश र स्थानीय तहको वित्तीय हस्तान्तरणमा कमी आएको थिएन, तर यसपालिको बजेटमा अनुदान कटौती भएको छ । ससर्त अनुदानको कटौतीले खासै समस्या नपर्ला तर निःसर्त (समानीकरण) अनुदानको कटौतीले प्रशासनिक र विकास खर्चमा ठूलो व्यवधान उत्पन्न हुन्छ । २०५१ सालमा मनमोहन अधिकारी प्रधानमन्त्री हुँदाताका विधिवत् रूपमा सुरुआत गरिएको स्थानीय तहको निःसर्त अनुदान वितरण त्यसपछि कहिल्यै खासै घटेको थिएन । संघीयता कार्यान्वयनका ६ वर्ष मात्र हैन, स्थानीय तहको वित्तीय हस्तान्तरण कार्यान्वयनका २९ वर्षको इतिहासमै स्थानीय तहको निःसर्त अनुदान घट्नु दुर्भाग्यपूर्ण छ ।

कानुनतः प्रदेश र स्थानीय तहलाई बाँडफाँट गर्नुपर्ने राजस्व वितरणपश्चात् आर्थिक वर्ष २०७८–७९ मा संघीय सञ्चित कोषमा ९ खर्ब ८६ अर्ब रुपैयाँ जम्मा भएको बजेट पुस्तिकामा उल्लेख छ । नेपाल सरकारबाट पाउनुपर्ने राजस्वको बाँडफाँटको विवरणसमेतलाई आधार मान्दा आर्थिक वर्ष २०७८–७९ मा प्रदेश र स्थानीय तहको राजस्व ३ खर्ब २३ अर्ब छ, जुन तीन तहका सरकारको कुल राजस्व संकलनको २४ दशमलव ६८ प्रतिशत हो । राजस्व बाँडफाँटसहित स्थानीय कर राजस्वको भार स्थानीय तह र प्रदेशको पुग–नपुग २५ प्रतिशत मात्र हुनुले नेपालको वित्तीय संघीयताको जग कमजोर छ भन्ने सन्देश पनि दिन्छ । विनियोजन विधेयक र नीति तथा कार्यक्रममा उल्लेख भए पनि वित्तीय संघीयतालाई मजबुत बनाउने पक्षमा बजेट सकारात्मक छैन ।

संघीय मुलुक क्यानडा र स्विट्जरल्यान्डमा तीन तहका सरकारको कुल राजस्व संकलनमा प्रदेश र स्थानीय तहको भार क्रमशः ५४ दशमलव ३६ प्रतिशत र ४७ दशमलव ६८ प्रतिशत रहेको आर्थिक सहयोग तथा विकास संगठन (ओईसीडी) को हालैको एउटा प्रतिवेदनमा उल्लेख छ । यस तथ्यले ती देशका प्रदेश र स्थानीय तहको राजस्वको जग बलियो रहेको सन्देश दिन्छ । तर नेपालमा प्रदेश र स्थानीय तहको राजस्वको जग निर्माण र राजस्व परिचालनमा हामी गम्भीर हुन सकेका छैनौं ।

क्यानडामा त स्थानीय सरकार पूरै प्रदेशमातहत छ, त्यो पनि प्रदेशको कानुनमा । तर पनि क्यानडाका स्थानीय सरकारहरूले स्थानीय सेवाप्रवाह र स्थानीय पूर्वाधार विकासका क्षेत्रमा शतप्रतिशत काम गर्ने गरेको फोरम अफ फेडरेसनद्वारा प्रकाशित ‘वित्तीय संघीयता’ पुस्तकमा उल्लेख छ । हामीकहाँ स्थानीय सेवाप्रवाह र स्थानीय पूर्वाधार विकास सम्बन्धी पूरै जिम्मेवारी संविधानले स्थानीय तहलाई दिएको छ । प्रदेश पूर्वाधार विकास लगायतका जिम्मेवारी प्रदेशलाई छ । अझ संविधानले प्रदेशलाई विकासको वाहकका रूपमा लिएको छ । संविधानलाई आधार मान्ने हो भने केन्द्रमा विकासे मन्त्रालय जरुरी छैनÙ केवल समन्वय र सहकार्य र कानुन तथा नीति तर्जुमा लगायतका लागि प्रधानमन्त्री कार्यालय वा अन्यन्त्र ससाना युनिट/महाशाखाहरू भए पुग्छ । तर बजेटको मन्त्रालयगत विनियोजन हेर्ने हो भने सुशासन र प्रशासन हेर्ने मन्त्रालयमा पनि पूर्वाधार विकाससम्बद्ध कार्यक्रमहरू छन्, ती पनि अधिकांश केन्द्रबाटै कार्यान्वयन गर्ने गरी ।

परराष्ट्र, अर्थ, सुरक्षाजस्ता एकदुई विषयगत क्षेत्र र निकायबाहेकका मन्त्रालयहरूले गर्ने काम प्रदेश र स्थानीय तहसँग जोडिएका हुन्छन् । हुन त यी निकायहरूकै पनि योजना तथा कार्यक्रमहरू हुन्छन् तर तुलनात्मक रूपमा प्रदेश र स्थानीय तहसँग साझेदारी गरेर (ससर्त, विशेष, समपूरक वा अर्को कुनै रूपमा) सञ्चालन गर्नुपर्ने हुन्छ । संविधानतः केन्द्रले ससाना योजना तथा कार्यक्रमहरू गर्नै मिल्दैन । नीति तथा कार्यक्रम, विनियोजन विधेयकका सिद्धान्त र बजेट वक्तव्यमा पनि संघीय सरकारले ठूला परियोजनाहरू मात्र सञ्चालन गर्ने उल्लेख छ ।

सबै बजेट केन्द्रमै राख्ने र आफ्नै तजबिजमा खर्च गर्ने हो भने संघीयताको अर्थ छैन । विडम्बना, श्रम, रोजगार र सामाजिक सुरक्षा मन्त्रालय र शिक्षा, विज्ञान तथा प्रविधि मन्त्रालयबाहेकका मन्त्रालयका बजेटहरू केन्द्रीकृत सोचका छन् । संविधानतः पूरै जिम्मेवारी संघीय तह अन्तगर्तका मन्त्रालयको बजेट पूरै केन्द्रीकृत हुनु ठूलो विषय भएन तर अन्य मन्त्रालयले यस्तो गर्नु भनेको संविधानलाई नचिन्नु हो, संघीयता नबुझ्नु हो ।

मन्त्रालयको कुल बजेटमा ५० प्रतिशतभन्दा कम संघीय एकाइमार्फत गर्ने भनेर राखिएका मन्त्रालय श्रम (२५ दशमलव २३ प्रतिशत) र शिक्षा (२८ दशमलव ८० प्रतिशत) मात्रै हुन् । बाँकी सबै मन्त्रालयको बजेट आफैं संघीय एकाइमार्फत सञ्चालन गर्ने भनेर राखिएको छ । पर्यटन र महिला मन्त्रालयले शतप्रतिशत काम आफैं गर्ने गरी पूरै बजेट केन्द्रमै राखेका छन् । भूमि विकास तथा सहकारी मन्त्रालयले ९८ दशमलव ४८ प्रतिशत, भौतिक पूर्वाधार मन्त्रालयले ९८ दशमलव ०६ प्रतिशत, कृषि मन्त्रालयले ९१ दशमलव ७१ प्रतिशत, उद्योग मन्त्रालयले ८९ दशमलव १५ प्रतिशत, खानेपानी मन्त्रालयले ८१ दशमलव ८७ प्रतिशत, वन मन्त्रालयले ७८ दशमलव ६१ प्रतिशत, खेलकुद मन्त्रालयले ७२ दशमलव २३ प्रतिशत, स्वास्थ्य मन्त्रालयले ५९ दशमलव ३० प्रतिशत, संघीय मामिला मन्त्रालयले ५७ प्रतिशत बजेट आफैं/संघीय कार्यालयमार्फत नै गर्ने गरी बजेट विनियोजन गरेका छन् । सिधै तल पठाउनुपर्ने बजेटलाई माथि राखेर आफ्नै संरचनामार्फत काम गर्न खोज्नु संविधानप्रतिकूल त हुँदै हो, विकेन्द्रीकरणको मर्म पनि नबुझ्नु हो ।

यी मन्त्रालयहरूले आफ्नै एकाइमार्फत पालिका–पालिकामा पुगेर काम गर्ने–गराउने आशय पक्कै पनि संविधानको हैन । खारेज गर्नुपर्ने कतिपय मन्त्रालय यथावतै छन्, तैपनि कम्तीमा बजेट त तल पठाउन सकिन्थ्यो । स्थानीय तह र प्रदेशका संरचनामार्फत काम गराउँदा के फरक पर्छ ? यी निकायले पनि तल संरचना राख्ने, प्रदेश र स्थानीय तहले पनि राख्दा खर्च बढ्छ कि बढ्दैन ? स्रोतसाधनको दुरुपयोग हुन्छ कि हुँदैन ?

२०७८ मा प्रतिनिधिसभा विघटनका कारण निर्वाचन क्षेत्र पूर्वाधार विकास कार्यक्रम स्वतः हटेको थियो । हटिसकेको कार्यक्रमलाई त्यसपछिको सरकारले ब्युँताएन । सहभागितामूलक स्थानीय योजना तर्जुमा पद्धतिकै खिल्ली उडाउने यो कार्यक्रम स्थानीय तहमा निर्वाचित जनप्रतिनिधि नहुँदाताका पनि व्यापक आलोचित थियो । सिंहदरबारबाटै शासन व्यवस्था सञ्चालन भएका बेला पनि आलोचित यो कार्यक्रम अधिकारसम्पन्न स्थानीय तह हुँदासमेत यथावत् रहँदा विरोध हुनु स्वाभाविकै थियो, छ । नागरिक समाजसहित सबै वर्ग र क्षेत्रबाट आलोचित यस कार्यक्रमलाई ब्युँताएर सरकारले आफ्नै खुट्टामा बन्चरो हान्ने काम गरेको छ । केन्द्रले यो कार्यक्रम ब्युँताएपछि प्रदेशहरू उत्साहित छन् । केन्द्रकै देखासिकी गर्ने प्रवृत्ति प्रदेशमा पनि छ । केन्द्रको खराब कामको अनुसरण नगरौं, नयाँ सोचबाट अगाडि बढौं भन्ने सोच प्रदेशमा छैन । प्रदेशहरू आलोचित हुने एउटा कारण यो पनि हो । यसलाई प्रदेशले गम्भीरतापूर्वक लिनुपर्छ ।

निर्वाचन क्षेत्र पूर्वाधार विकास कार्यक्रमले स्थानीय तहलाई कमजोर पार्छ । बिस्तारै यो कार्यक्रम मोटाउँदै जाने र स्थानीय तहको अनुदान दुब्लाउँदै जाने निश्चितप्रायः छ । अहिले नै स्थानीय तहको समानीकरण अनुदानमा करिब १३ अर्बले कमी गरिएको छ । यस कार्यक्रमका लागि सवा ८ अर्ब राखिएको छ । केन्द्रमा विभिन्न परियोजना तथा कार्यक्रम थप्दै जानु भनेको स्थानीय तह र प्रदेशमा सिधै जाने समानीकरण लगायतका अनुदानमा कमी ल्याउनु हो ।

महालेखा परीक्षकको कार्यालय लगायतका निकायहरूले त राष्ट्रपति र प्रधानमन्त्रीका नाम जोडेर राखिएका राष्ट्रपति चुरे तराई मधेश संरक्षण, राष्ट्रपति शैक्षिक सुधार, प्रधानमन्त्री रोजगार, प्रधानमन्त्री कृषि आधुनिकीकरणसहित अधिकांश कार्यक्रम स्थानीय तह र प्रदेशको अधिकार क्षेत्रलाई खुम्च्याउने गरी ल्याइएको उल्लेख गरेका छन् । आफ्नो तजबिज अनुसार खर्च गर्न पाइने केन्द्रीकृत सोच र मानसिकताका यस्ता परियोजना तथा कार्यक्रमहरू बनाएर स्रोतसाधनको व्यापक दुरुपयोग गरिएको यी निकायहरूको प्रतिवेदनमा उल्लेख छ । तलको अधिकार मिच्ने गरी केन्द्रमा मन्त्रालयपिच्छे विभिन्न परियोजना तथा कार्यक्रमहरूका नाममा स्रोत थुपार्ने, अनि स्रोत नै छैन भनेर स्थानीय तह र प्रदेशको अनुदानमा कैंची लगाउने र जनतानजिकको सरकारमा सिधै जाने स्रोतलाई विभिन्न बहानामा छेक्ने प्रवृत्तिको अन्त्य अत्यावश्यक छ ।