संघीयताप्रतिकूल नीति तथा कार्यक्रम

यही जेठ १५ मा सरकारले आर्थिक वर्ष २०८०–८१ का लागि बजेट प्रस्तुत गर्दै छ । नीति तथा कार्यक्रम र विनियोजन विधेयकका सिद्धान्त र प्राथमिकताका विषयमा संसद्मा छलफल सकिएको छ ।

नीति तथा कार्यक्रम र विनियोजन विधेयकका आधारमा आगामी बजेटको आकारप्रकारको अनुमान पनि गर्न सकिन्छ । नीति तथा कार्यक्रम र विनियोजन विधेयकका प्राथमिकताहरू संघीयताअनुकूल रहे–नरहेको भन्नेमा यो आलेख केन्द्रित छ ।

नीति तथा कार्यक्रमको बुँदा ११ मा सरकारका प्रमुख नीतिगत प्राथमिकताका विषयहरू छन् । यस बुँदाको पहिलो अनुच्छेद ‘संविधान र संघीयताको प्रभावकारी कार्यान्वयन’ भन्ने शब्दावलीबाट थालिएको छ, जसलाई शब्दावलीलाई आधार मान्दा संघीयता कार्यान्वयनमा सरकार प्रतिबद्ध छ भन्न सकिन्छ ।

तीन तहका सरकारबीच अहिले देखिएको ठूलो समस्या कार्य जिम्मेवारीको दोहोरोपना हो । दोहोरोपना विशेषतः साझा अधिकारसम्बद्ध छ । मौलिक हक र साझा अधिकारसँग जोडेर संघीय सरकारले प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकारलाई अतिक्रमित गरेको महालेखा परीक्षक लगायतका निकायहरूका प्रतिवेदनमा उल्लेख छ । नीति तथा कार्यक्रमको बुँदा १२ मा तीन तहका सरकारबीच कार्यात्मक अन्तरसम्बन्ध सुदृढ गरी काममा रहेको दोहोरोपना अन्त्य गर्ने भनिएको छ । यो सकारात्मक छ । संविधानको अनुसूचीमा रहेका अधिकारहरूको कार्यविस्तृतीकरण २०७३ मा गरिएको थियो । २०७३ माघ १८ को मन्त्रिपरिषद्को

बैठकले यसलाई अनुमोदन पनि गरेको थियो । यही कार्यविस्तृतीकरण प्रतिवेदनका आधारमा नेपाल सरकार कार्यविभाजन नियमावली–२०७४, प्रदेश सरकार कार्यविभाजन नियमावली–२०७४, स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन–२०७४ लगायतका महत्त्वपूर्ण कानुनी तथा नीतिगत दस्तवेजहरू बनेका छन् । नेपालको संघीयताको कानुनी तथा नीतिगत जग नै कार्यविस्तृतीकरण प्रतिवेदन हो । संघीयता कार्यान्वयनको अहिलेसम्मको अनुभवका आधारमा यसलाई पुनरवलोकन गर्नुपर्ने प्रदेश र स्थानीय तहको सुझाव थियो । नीति तथा कार्यक्रममा यो समावेश छ । हुन त यो २०७९–८० को नीति तथा कार्यक्रममा पनि छ तर नीति तथा कार्यक्रममा समावेश गर्ने, कामचाहिँ नगर्ने हो भने त्यसको अर्थ छैन ।

नेपालको संविधानको सुन्दर पक्ष अन्तरतह समन्वयकारी संस्थाहरूको प्रावधान हो । अन्तरप्रदेश परिषद्, राष्ट्रिय समन्वय परिषद्, अन्तरसरकारी वित्त परिषद्, प्रदेश समन्वय परिषद्, विषयगत समितिजस्ता समन्वयकारी संस्थाहरूको व्यवस्था संविधान तथा कानुनमा छ । विडम्बना, यी समन्वयकारी संस्थाहरू अपेक्षित रूपमा क्रियाशील छैनन् । संस्थाहरू राख्ने तर बैठक नराख्ने, बैठक राखे पनि निर्णयहरू कार्यान्वयन नगर्ने स्थिति छ ।

यी समन्वयकारी संरचनाहरूमा प्रधानमन्त्रीले अध्यक्षता गर्ने अन्तरप्रदेश परिषद् र राष्ट्रिय समन्वय परिषद्को भूमिका सबभन्दा महत्त्वपूर्ण छ । २०७६ पछि अन्तरप्रदेश परिषद्को बैठक बसेको छैन । २०७७ मा अन्तरसम्बन्ध ऐन जारी भएपश्चात् यस ऐनमा प्रस्तावित राष्ट्रिय समन्वय परिषद्को बैठक अहिलेसम्म राखिएको छैन । अन्तरतह समन्वयकारी संरचनाहरूको नियमित बैठक राख, बैठकका निर्णयहरू कार्यान्वयन गर भनी राष्ट्रिय सभामा संकल्प प्रस्तावसमेत प्रस्तुत भएको थियो, जुन लज्जास्पद स्थिति हो । नीति तथा कार्यक्रमको बुँदा १२ मा समन्वयकारी संरचनालाई क्रियाशील गराइने उल्लेख छ । प्रधानमन्त्रीले चाँडै सबै समन्वयकारी संस्थाको बैठक बोलाउने प्रतिबद्धता संसद्समक्ष गरेका छन्, आशा गरौं ।

वित्तीय संघीयताको प्रभावकारी कार्यान्वयनको विषय पनि नीति तथा कार्यक्रम (बुँदा १९) मा छ । विनियोजन विधेयकमा समेत यो विषय प्राथमिकतासाथ उल्लेख छ । वित्तीय संघीयतामा खर्चको अधिकार, राजस्व अधिकार, वित्तीय हस्तान्तरण, आन्तरिक ऋण परिचालन, प्राकृतिक स्रोतको परिचालन र बाँडफाँट लगायतका विषयहरू पर्छन् । हाल सतहमा देखिएका केही समस्यामा सरकारका तहहरूमा योजना तथा कार्यक्रमबीच तादात्म्य छैन । वित्तीय हस्तान्तरणलाई कार्यसम्पादन–मापनसँग जोड्न सकिएको छैन । कुनै विधि–पद्धतिभन्दा पनि जथाभावी खर्च गर्ने प्रवृत्ति मौलाएको छ । स्थानीय तहले वार्षिक बजेट असार १० मा सभामा पेस गरी असार मसान्तभित्र स्वीकृत गर्नुपर्ने कानुनी व्यवस्था छ । तर संघीय मामिला तथा सामन्य प्रशासन मन्त्रालयको वेबपेजमा उल्लिखित विवरणलाई नै आधार मान्ने हो भने आजको मितिसम्म पनि दुइटा स्थानीय तहले बजेट ल्याएका छैनन् । आर्थिक वर्ष समाप्त हुनै लागिसक्यो तर बजेट नै स्वीकृत भएको छैन । बिनास्वीकृत बजेट काम कसरी भइरहेको होला, कुनै लेखाजोखा छैन । तलका सरकारहरूले कसरी काम गरेका छन्, कर्मचारीको अवस्था कस्तो छ, जनताले सेवा कसरी पाइरहेका छन्, वडातहहरू कत्तिको प्रभावकारी छन् भन्ने विषयमा संघीय सरकार बेखबरजस्तै छ ।

वित्तीय हस्तान्तरणको वितरण न्यायोचित छैन । अनुदान वितरणका केही सिद्धान्त छन् । जस्तो— ससर्त अनुदान कटौती गर्दै र वित्तीय समानीकरण अनुदान बढाउँदै लैजाने । तर कार्यान्वयनको स्थिति ठीक विपरीत छ । उदाहरणका लागि, आर्थिक वर्ष २०७५–७६ मा प्रदेश र स्थानीय तहले प्राप्त गरेको वित्तीय समानीकरण अनुदानको अनुपात नेपाल सरकारको कुल बजेटसँग करिब साढे १० प्रतिशत थियो । त्यसपछिका वर्षहरूमा क्रमशः घट्दै आएर चालु आर्थिक वर्ष २०७९–८० मा ९ प्रतिशतमा खुम्चेको छ । अनुदान वितरणमा प्रदेश र स्थानीय तहलाई कत्तिको न्याय भएको छ भनेर दुनियाँले हेर्ने, अध्ययन–अनुसन्धान गर्ने भनेको यहीँ हो । नीति तथा कार्यक्रम र विनियोजन विधेयकमा वित्तीय संघीयताका यी समग्र पक्षमा रहेको कमजोरी सुधार्ने भनिएको छ तर विश्वास गर्ने आधार छैन । प्रदेश र स्थानीय तहको वित्तीय समानीकरण अनुदानको चालु आर्थिक वर्षको अन्तिम किस्ताको ५० प्रतिशत नै कटौती गरिएको छ । चालु आर्थिक वर्षको बजेट वक्तव्यमा भएका केही नीतिगत सुधारलाई पनि कार्यान्वयनमा लगिएन । जस्तो— योजना हस्तान्तरणकै सवालमा, चालु आर्थिक वर्ष २०७९–८० को बजेट वक्तव्यमार्फत संसद्बाट स्वीकृत प्रदेश र स्थानीय तहमा हस्तान्तरण गरिएका खानेपानी, सहरी विकास, सिँचाइ लगायतका केही योजना तथा कार्यक्रमहरू खोसिए । बजेट वक्तव्यको बुँदा ३४७ मा संघमा प्रविष्ट भएका आयोजनाहरूमध्ये १ करोड रुपैयाँसम्मका खानेपानी, पर्यटन र सहरी विकास; २ करोड रुपैयाँसम्मका सिँचाइ र नदी नियन्त्रण तथा ५ करोड रुपैयाँसम्मका सडक आयोजनाहरू एवं प्रदेश र स्थानीय तहका सम्बन्धमा ५० लाखसम्मका आयोजनाहरू हस्तान्तरण गर्ने भनिएको छ । प्रदेश र स्थानीय तहमा पठाइसकिएका, उनीहरूले विधिवत् बजेट स्वीकृत गरी ठेक्कापट्टा लगाएर काम अगाडि बढाइसकेका २२ अर्बका आयोजनाहरू नेपाल सरकारले बेइमानीपूर्वक खोस्यो । संसद्ले स्वीकृत गरेका कार्यक्रमहरू मन्त्रिपरिषद्ले खोस्नु संसदीय परम्परा र विधिको शासनको विपरीत त हुँदै हो, संविधानको बर्खिलाफ पनि हो ।

चालु आर्थिक वर्षको बजेट वक्तव्यमा संघीयता कार्यान्वयनको अहिलेसम्मको अनुभवलाई आधार मानेर स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन संशोधन गर्ने; वित्तीय समानीकरण अनुदानको अंश वृद्धि गर्दै लग्ने; ससर्त अनुदानलाई राष्ट्रिय नीति तथा महत्त्वका आधारमा एकमुस्ट हस्तान्तरण गर्ने; संघीय निजामती सेवा ऐन जारी गर्ने; संघीयता कार्यान्वयनको अभ्यासका आधारमा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको प्रशासनिक पुनःसंरचना गर्न उच्चस्तरीय आयोग गठन गर्ने; सार्वजनिक खर्च पुनरवलोकन आयोग–२०७५ को प्रतिवेदन सार्वजनिक गरी क्रमशः कार्यान्वयन गर्ने; प्रदेश तथा स्थानीय तहमा संघीय संरचनाको समानान्तर प्रकृतिका समिति, बोर्ड, प्रतिष्ठान र आयोगजस्ता निकाय गठन गर्न निरुत्साहित गर्नेजस्ता विषयहरू छन् । तर यहाँ उल्लिखित कुनै पनि काम हुन सकेको छैन । यिनैमध्ये संघीयताको भावनाविपरीतका सरकारी कार्यालय तथा सार्वजनिक संस्था, विकास समिति तथा कोषहरू गाभ्ने वा खारेज गर्नेजस्ता केही विषयलाई यस पालिको नीति तथा कार्यक्रम र विनियोजन विधेयकमा हुबहु राखिएको छ ।

नीति तथा कार्यक्रमको बुँदा २८ मा राष्ट्रिय गौरवका र रूपान्तरणकारी आयोजनालाई प्राथमिकता दिने भनिएको छ । २०७४ पछिका सबै सरकारका नीति तथा कार्यक्रममा यस्तै भाषा छ, व्यवहारचाहिँ उल्टो । हजार–लाखका आयोजनाहरूमा पनि संघीय सरकार अल्झिएको महालेखा परीक्षककै प्रतिवेदनमा छ ।

चालु आर्थिक वर्षको बजेट वक्तव्यको बुँदा ३४६ मा ससाना आयोजना जनताको प्रत्यक्ष सहभागितामा स्थानीय सरकारले, मझौला आयोजना स्थानीय तहको सहभागितामा प्रदेश सरकारले र ठूला आयोजना संघले सञ्चालन गर्ने व्यवस्थामा कडाइ गरिने भन्ने छ । तर लेखाइ र गराइमा बिलकुल फरक छ । संघले ससाना आयोजनालाई पनि स्थान दिनाले प्रदेशहरूले त्यसैको देखासिकी गरेका छन् । टुक्रे आयोजनाका कारण प्रदेशलाई त कतिपयले जिविसभन्दा पनि खत्तम भन्न थालिसकेका छन् । यस सम्बन्धमा प्रदेशहरूले पनि आफूलाई सुधार्नु जरुरी छ । सरकारका तहहरूले सीमा ननाघून् भनेर राष्ट्रिय सभाको संघीयता कार्यान्वयन समितिले केही विषयगत क्षेत्रका योजनाहरूको सीमा तोकिदिएको दियो । जस्तो— सडक पूर्वाधारमा १५ करोड र अन्य पूर्वाधारमा ५–७ करोड रुपैयाँभन्दा कमको योजना राख्न नपाइने भनिएको थियो । प्रदेशका सम्बन्धमा, सडकमा २ करोड र अन्य विषयगत क्षेत्रमा ५० लाखभन्दा साना आयोजना गर्न नहुने सुझाव थियो । स्थानीय तहका सम्बन्धमा कुल पुँजीगत बजेटको ५० प्रतिशत वडाको जनसंख्या, भौगोलिक क्षेत्रफल र विकास स्तर लगायतका आधारमा न्यायोचित तरिकाले बाँडफाँट गर्नुपर्ने लगायतका सुझावहरूसमेत थिए । प्रदेश र स्थानीय तहका पदाधिकारीहरूसमेतको सल्लाहका आधारमा राष्ट्रिय सभाले दिएका यी सुझावहरू इमानदारीसाथ अनुसरण मात्रै गर्ने हो भने पनि योजना कार्यान्वयनका सम्बन्धमा सरकारका तहहरूबीच देखिएका थुप्रै समस्याको समाधान हुने थियो । नीति तथा कार्यक्रम केही विषयगत कार्यक्रमहरूका सम्बन्धमा प्रदेशसम्मको त कुरै छाडिदिऔं, वडाभन्दा पनि तल, टोल/घरसम्मै झरेको छ ।

केही अपवादबाहेक संघीय सरकार प्रदेशभन्दा तल झर्न हुँदैन भन्ने संविधानको स्पष्ट मार्गदर्शन हो । तर घर–घरमा धारा, एक टोल एक सामूहिक कृषि उत्पादन, एक वडा एक खेल मैदान, एक पालिका एक कभर्डहलजस्ता पालिकास्तरका कार्यक्रमहरू ल्याइएका छन् । यस्ता कार्यक्रम संघीय सरकार मात्र हैन, प्रदेशले पनि बनाउन हुँदैन । स्थानीय तहहरू अहिले लाख–करोडको मात्र हैन, अर्बको बजेट बनाउने/चलाउने भइसके । संघीय सरकारले तिनलाई यो–त्यो कार्यक्रम गर भनी तोकेर तल पठाउने हैन; आफ्नो औचित्य र आवश्यकताका आधारमा तिनले आफैं तय गर्छन्, लागू गर्छन् । संघीय सरकारले अख्तियारी पठाउँदा राष्ट्रिय प्राथमिकता र महत्त्वमा जोड दिनलाई भन्न सक्छ । यो सैद्धान्तिक पाटोमा नीति तथा कार्यक्रम चुकेको छ । प्रदेशले स्थानीय तहसँग समन्वय गरेर काम गर्छ भने संघले प्रदेशसँगको समन्वयमा गर्नुपर्छ । संघले सबैजसो विषयगत क्षेत्रमा प्रदेशभन्दा तल झरेर स्थानीय तहसँग समन्वय गर्छु भन्नु संविधानलाई नचिन्नु हो । यस हिसाबले सरकारको नीति तथा कार्यक्रम सत्तारूढ दलहरूको न्यूनतम साझा कार्यक्रमभन्दा पनि कमजोर धरातलमा बनेको छ । सत्तारूढ दलहरूले यसबारे समीक्षा गर्नुपर्छ । नीति तथा कार्यक्रममा छुटेका विषयहरू बजेटमा समावेश गर्नुपर्छ ।

अन्तमा, न्याय प्रशासन सुधार आयोगसहित उच्चस्तरीय प्रशासन सुधार आयोग र उच्चस्तरीय शिक्षा आयोग गठनको प्रस्ताव स्वागतयोग्य छ । छिटो आयोग गठन गरी फटाफट काम गरेर परिणाम निकाल्ने वातावरण बनाउनुपर्छ । आयोग गठन मात्र हैन, आयोगका सिफारिसहरूको कार्यान्वयन पनि त्यत्तिकै जरुरी छ । सार्वजनिक खर्च पुनरवलोकन आयोगका सिफारिसहरू दराजमा थन्काएजस्तै गर्ने हो भने आयोगहरू बनाउनुको अर्थ छैन ।