स्वार्थमा अल्झिएको निजामती सेवा विधेयक

निजामती कर्मचारीहरू यति शक्तिशाली छन् कि यिनीहरूको समूहगत र व्यक्तिगत स्वार्थअनुकूल नभएसम्म यो ऐन जारी हुन दिँदैनन् । स्थायित्वको शक्ति, ज्ञानको शक्ति र सूचनामा पहुँचले गर्दा उनीहरू समग्र राज्य सञ्चालनका प्रक्रियाहरूमा फरक शक्तिकेन्द्रका रूपमा स्थापित भइसकेका छन् । राजनीतिक परिवर्तनले सिर्जना गरिदिएको समाजको विकासको गम्भीर मोड (क्रिटिकल जंक्चर) मा समेत कर्मचारीतन्त्रले टाङ अड्याउने गरेका उदाहरण छन् । सात सालको परिवर्तनपश्चात् राणाकालीन ‘फ्युज्ड सोसाइटी’ को दरबारका नोकर (कोर्ट सर्भेन्ट) को हैसियतमा रहेको प्रशासनलाई आधुनिक प्रशासनमा रूपान्तरण गर्न २०१३ सालमा तत्कालीन प्रधानमन्त्री टंकप्रसाद आचार्यले ‘स्क्रिनिङ कमिटी’ गठन गरे । छनोटका आधारहरूसहित ‘स्क्रिनिङ टेस्ट’ लिएर अन्तिम नतिजा सार्वजनिक गर्न लाग्दा प्रधानमन्त्री आचार्यलाई नै पदबाट बर्खास्त गरियो र यसमा अनुत्तीर्ण हुनेहरूलाई उल्टो प्रमोसनसमेत दिइयो । यो कटु यथार्थ हेमनारायण अग्रवालको किताब ‘द एडमिनिस्ट्रेटिभ सिस्टम अफ नेपाल : फ्रम ट्रेडिसन टु मोडर्निटी’ मा उल्लेख छ । पञ्चायतकालभर शासनसत्ता कर्मचारीहरूबाटै सञ्चालन गरिएकाले कर्मचारीतन्त्र राजनीतिक भूमिकासमेत निर्वाह गर्ने बढी नै शक्तिशाली हुन पुगेको थियो । २०४७ सालको परिवर्तनपश्चात् पनि नयाँ अनुभवहीन मानिएका नेताहरूलाई आफूअनुकूल खेलाउन कर्मचारीहरू सफल रहे । जनआन्दोलनमा कर्मचारीहरूलाई संलग्न गराउने भूल नेताहरूले गरेकाले बहुदलीय व्यवस्थाको पुनःस्थापनापश्चात् उनीहरूले निर्वाचित सरकारलाई समेत चुनौती दिन थाले । प्रधानमन्त्री अध्यक्ष रहेको प्रशासन सुधार आयोगको सिफारिसविपरीत सहायक सचिव पद हटाउन उनकै नजिकका कर्मचारीहरू सफल भए । दोस्रो जनआन्दोलनपछि कर्मचारीहरूले ट्रेड युनियन अधिकार र दलैपिच्छेका संगठनहरूका कारण सेवाको विकासमा भन्दा नकारात्मक क्रियाकलाप बढी गर्दै छन् भन्दा अत्युक्ति नहोला । अहिले पनि यही सेवाभित्रका कर्मचारीहरू आफूअनुकूल ऐन जारी गराउन चौतर्फी दबाब उत्पन्न गरिरहेका छन् । यही कारणले पाँच वर्षयता सरकार, संसदीय समिति, संसद्, पुनः सरकारले फिर्ता लिँदै विभिन्न मन्त्रालयमा परामर्शका नाममा यसको विधेयक मस्यौदाको फाइल घुमेको घुम्यै छ । यस पटकको संसद्ले समेत यसलाई पारित गर्न सक्छ भन्ने आशासमेत मर्दै छ ।

कर्मचारीतन्त्र सबै देशमा राज्यका संस्थाहरूमा धेरथोर बलियो नै हुन्छ । फ्रान्सेली क्रान्तिअघि फ्रान्समा कर्मचारीहरू कति शक्तिशाली थिए भन्ने कुरा मन्टेक्स्युले लेखेका छन्, ‘कुनै पनि महान् जागिरदार त्यो हो जो सम्राट्सँग भेट्ने गर्छ, उनका मन्त्रीसँग कुराकानी गर्छ, जसका पूर्वज छन् र जसले पेन्सन पाउँछ ।’ फ्रान्समा कर्मचारीहरूले जनताबाट ‘क्विट मनी’ भनिने कर उठाउने गर्थे । भारतको सिभिल सर्भिसको भूमिका, बर्खास्तगी र सजायसम्बन्धी व्यवस्था संविधानका धारा १११ र ११२ मा उल्लेख गरिकाले त्यहाँ यस संस्थालाई ‘इन्डिपेन्डेन्ट सिभिल सर्भिस’ भन्ने गरिन्छ । त्यसैले त्यहाँका कर्मचारीहरूले जनताबाट निर्वाचित प्रधानमन्त्री र मन्त्रीहरूको आदेशसमेत लत्याउन सक्छन् । जर्मनीको कर्मचारीतन्त्रलाई राजनीतिक अस्थिरतामा समेत स्थायित्व दिन सकेको भनेर प्रशंसा गरिन्छ । यसले नाजीहरूको उत्ताउलो प्रशासनिक हेरफेरको कामलाई समेत रोक्न सकेको थिए भनिन्छ । आधुनिक लोकतान्त्रिक विश्वमा समेत कर्मचारीतन्त्रको भूमिका महत्त्वपूर्ण हुने गर्छ । एजे कोरीले यसलाई सरकारको चौथो शाखा (फोर्थ ब्रान्च अफ द गभर्नमेन्ट) भनेका छन् । सरकारका तीन अंगको सञ्चालन नै कर्मचारीतन्त्रले गर्ने भएकाले यसो भनिएको हो । जनताबाट निर्वाचित प्रतिनिधिहरूले नीति निर्माण गर्ने हो र यसको कार्यान्वयन गर्ने संयन्त्र कर्मचारीतन्त्र नै हो । त्यसैले ‘राजनीतिज्ञले राज गर्छन्, प्रशासकले शासन’ भन्ने गरिन्छ । अन्य देशमा त यस्तो छ भने नेपालजस्तो भर्खरै लोकतान्त्रिक बनेको देश जुन ‘प्रिस्म्याटिट सोसाइटी’ को ‘साला मोडल’ बाट पूर्ण मुक्त भइसकेको छैन, त्यहाँका कर्मचारीहरूले राजनीतिक नेतृत्वलाई प्रभाव पार्न सक्ने नै भए । यिनै प्रभावशाली कर्मचारीहरूका स्वार्थको टकरावले संघीय निजामती सेवा ऐन जारी हुन सकेको छैन । यसको नकारात्मक प्रभाव तीनै तहका सरकारी संयन्त्रमा परिरहेको छ ।

अहिले निजामती सेवा ऐनको विधेयक मस्यौदा परामर्शका लागि अर्थ र कानुन, न्याय तथा संसदीय मन्त्रालयमा पठाइएको भनेर यसका प्रावधानहरू सञ्चारमाध्यमहरूमा प्रकाशित हुन थालेका छन् । यो परामर्शको औपचारिकतापछि मन्त्रिपरिषद्को समिति, मन्त्रिपरिषद् हुँदै लोकसेवा आयोगको परामर्शपछि कति उँट जस्तो बनाएर संसद्मा पठाइने हो, थाहा छैन । त्यसपछि संसदीय समितिहरूमा हुने खेलोबाट कस्तो स्वरूप लिने हो, अहिले भन्न सकिन्न । किनकि विगतमा संसदीय समितिमा भएको विविध खाले दबाबले मतदानबाट संसद्मा पेस भएको देखिएकै हो । तर सरकार र विधायकहरूले के बुझ्न जरुरी छ भने, निजामती सेवा ऐनले अहिलेको परिवर्तित राजनीतिक मूल्यअनुरूप स्थायी सरकार भनिने यस सेवालाई रूपान्तरित गर्न सकेन भने ठूलो अवसर गुम्नेछ । ठूलो राजनीतिक परिवर्तनपश्चात्को ‘क्रिटिकल जंक्चर’ मा यस संस्थाको विनिर्माण सम्भव हुन्छ । राजनीतिक रूपमा नेपाल संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रमा प्रवेश गरेको छ तर यसलाई कार्यान्वयन गर्ने संयन्त्र निजामती लगायतका सार्वजनिक सेवाहरूले यससँग लय मिलाउन नसके यो व्यवस्था नै असफल हुन सक्छ । लोकतान्त्रिक गणतन्त्रमा सबै सार्वजनिक निकायहरूमा जनताको स्वामित्व हुन जरुरी हुन्छ । तर, अहिलेसम्म पनि शासनशैलीमा सेवा दिने संस्कार हटेको देखिँदैन । प्रशासनको ‘हेजिमोनी’ ले जनतालाई सामान्य ग्राहकभन्दा माथि सोचेको देखिँदैन, तर लोकतन्त्रमा उनीहरू स्वामी हुन् । सरकार निजी क्षेत्रजस्तो व्यापार होइन । निजी क्षेत्रका कर्मचारीहरूले मुनाफामा ध्यान दिन्छन् भने सरकारी कर्मचारीहरूले समाजको स्थायित्व, सुरक्षा र द्वन्द्व समाधानमा लाग्नुपर्छ । यति मात्रै मूल मन्त्रका रूपमा लिन सके प्रस्तावित ऐन समयानुकूल फरक रूपमा आउन सक्छ । तलब खाएर, वृत्ति विकास गरेर देश र नागरिकको सेवा गर्न पाउनु ठूलो अवसर हो भन्ने मनोभावनाको विकास यस वर्गमा हुनुपर्छ ।

विधेयक कस्तो हुनुपर्छ र यसले आधुनिक युगअनुकूलको नागरिक प्रशासनको आधार कसरी निर्माण गर्न सक्छ ? पहिलो त सबै राज्यका निकायहरूका मुख्य आधार संवैधानिक प्रावधान हुन् । संविधानको प्रस्तावनाको समानुपातिक, समावेशी र सहभागितामूलक सिद्धान्तमा आधारित समतामूलक समाज, मौलिक हकअन्तर्गतको सामाजिक न्यायको हकले गरेको समावेशी सिद्धान्तका आधारमा राज्यका निकायहरूमा सहभागिताको हक, मेरिटको संरक्षकका रूपमा लोकसेवा आयोगको संवैधानिक व्यवस्था यसका मूल नीति हुन् । निर्देशक सिद्धान्तअन्तर्गतको राजनीतिक र शासन व्यवस्थासम्बन्धी नीतिले सार्वजनिक प्रशासनलाई स्वच्छ, सक्षम, निष्पक्ष, पारदर्शी, भ्रष्टाचारमुक्त, जनउत्तरदायी र सहभागितामूलक बनाउँदै राज्यबाट प्राप्त हुने सेवासुविधामा जनताको समान र सहज पहुँच सुनिश्चित गरी सुशासनको प्रत्याभूति गर्ने भनेको छ । यसैलाई मार्गदर्शक सिद्धान्त मानेर विधेयकले विभिन्न प्रावधान समेट्नुपर्छ । अहिले सार्वजनिक भएको विधेयक मस्यौदाका प्रावधानहरूले यी पक्षमा कमै ध्यान दिएको देखिन्छ ।

सार्वजनिक प्रशासनमा विकसित विचारधारा र उपागमहरूमध्ये हाम्रो छनोट के हो भन्ने स्पष्ट नभएमा ऐनमा समेट्न खोजेका विषयमै अलमल हुने हुन्छ । अहिले मुख्यतः दुई विचारधारा प्रचलित छन् । कार्यकारी नेतृत्वको विचारधारामा निर्वाचित राजनीतिक नेतृत्वले प्रशासनमा आफूअनुकूल हेरफेर तथा व्यवस्था गर्न सक्छ भने, तटस्थ विज्ञताको विचारधाराले योग्यतातन्त्र तथा कानुन र नीति कार्यान्वयनमा कर्मचारीहरूको निष्पक्ष भूमिकाको कुरा गर्छ । यीमध्ये कुनै पनि विचारधारामा विधेयक स्पष्ट छैन । संविधानका प्रावधानहरूमा योग्यतातन्त्रको विषय समेटिए पनि विधेयकका प्रावधानहरू हेर्दा भर्ना र छनोटबाहेकका काममा राजनीतिक नेतृत्व प्रभावकारी हुन खोजेको देखिन्छ । अर्कातर्फ, अहिलेसम्मका निजामती सेवा ऐनहरू नकारात्मक उपागममा आधारित छन् । तिनले कर्मचारीको सुरक्षा, वृत्ति विकास, मनोबलमा मात्र ध्यान दिएका छन् । सकारात्मक उपागमले यी पक्षजत्तिकै कर्मचारीको उत्तरदायित्व, व्यवहार र शैली, यस संस्थाभित्र सेवाग्राही नागरिकको अर्थपूर्ण संलग्नतामा पनि ध्यान दिन जरुरी हुन्छ । प्रस्तावित मस्यौदामा जिम्मेवारी र दायित्व भनेर केही प्रावधान राखिए पनि प्रक्रियामा जनताको सहभागिता, कर्मचारीको मूल्यांकनमा सेवाग्राहीसमेतको भूमिका, उत्तरदायित्वका विविध केन्द्र र यसमा उत्पन्न हुन सक्ने द्वन्द्वको समाधानबारे स्पष्ट व्यवस्था छैन । यस सेवालाई बहुल सांस्कृतिक कसरी बनाउने, यसलाई लोकतान्त्रिक मूल्यमा आधारित कसरी बनाउने, दर्जामूलक बनाउने कि पद वर्गीकरणमा आधारित गर्दै तहगत र एकीकृत निजामती सेवामा रूपान्तरण गर्ने हो भन्नेबारे स्पष्ट हुन जरुरी हुन्छ ।

यस विधेयक मसौदाको राम्रो पक्ष भनेको तहगत प्रणालीमा आधारित व्यवस्था हो । यो व्यवस्था लागू गर्न २०२६ सालदेखि नै सुझाव दिइएको थियो र निजामती सेवा ऐन–२०४९ ले त नेपाल राजपत्रमा तोकिएको मितिदेखि लागू गरिने प्रावधानसमेत राखेको थियो । तर, उच्च तहका कर्मचारीहरूको असहयोगले लागू गर्न सकिएको थिएन । दर्जामूलक व्यवस्थामा राजपत्रांकित र राजपत्रानंकितबीचको भेदभावपूर्ण मनोविज्ञानले गर्दा तहगतमा जाँदा यो हट्न सक्ने र तह बढी हुन गई पदोन्नतिको अवसर बढ्ने हुन्छ । तर, यसलाई सेवाहरूबीचको भेदभावलाई अन्त गर्न एकीकृत निजामती सेवामा लान नसकेमा प्रभावकारी हुन सक्दैन । प्रस्तावित विधेयकमा १५ तहसम्म राखिए पनि कुन तहमा गएर एकीकरण गर्ने र कार्यकारी सेवा बनाएर सबैलाई विशिष्ट श्रेणीसम्म पुग्ने समान अवसर दिने भन्नेमा कुनै व्यवस्था देखिएन । सेवालाई नैतिक संगठन बनाउन नैतिक मूल्यहरू, यसलाई लागू गराउने (इथिक कमिसनजस्ता) संरचनात्मक व्यवस्था, सामान्य र विशेष आचारसंहितासहितको नैतिक पूर्वाधारको उल्लेख गर्न जरुरी हुन्छ । यस्ता प्रावधानहरू नसमेटीकन परम्परागत ढर्रामा सामान्य आचरणको व्यवस्था मात्र गरिएको देखिन्छ । निजामती कर्मचारीको जिम्मेवारी र दायित्व राखिएको राम्रो भए पनि यो पर्याप्त छैन । जिम्मेवारी तोकिएपछि उनीहरूको अधिकार पनि उल्लेख गर्नुपर्छ । मनोमानीपूर्ण बर्खास्तगी र कारबाहीविरुद्धको हक, समान व्यवहार र समान अवसरको हक, क्षमता बढाउन प्रशिक्षणको हक, आफ्नो मूल्यांकन थाहा पाउने हक यसमा राख्न सकिन्छ । केही देशमा प्रशिक्षण पाउने हकलाई कानुनमै उल्लेख छ । मोन्टेनेग्रोमा यस्तो व्यवस्था छ । प्रस्तावित विधेयकमा दुई वर्षमा एक पटक तालिम दिइने प्रावधान राखिएको राम्रो भए पनि यसलाई अधिकारकै रूपमा राखिएमा मात्र सुनिश्चित हुन्छ ।

माथि सैद्धान्तिक पक्षहरूबारे उल्लेख गरिएको हो । यसमा स्पष्ट भएपछि अन्य प्रावधान राख्न सकिन्छ । विधेयकमा समेट्नैपर्ने सारवान् कुराहरूको चर्चा गर्दा समावेशीकरणका लागि विभिन्न वर्गलाई दिइएको ४९ प्रतिशत आरक्षण र महिलालाई प्रत्येक वर्गको ५० प्रतिशत छुट्याइनु सराहनीय छ । तर, सर्वोच्च अदालतको निर्देशनात्मक आदेशअनुरूप ‘नकारात्मक सूची’ उल्लेख नभएकाले ‘तरमारा’ हरूका सन्तानलाई र आदिवासी जनजाति प्रतिष्ठानले विकसित जाति भनी उल्लेख गरेका नेवार र थकालीलाई आरक्षण नपाउनेको नकारात्मक सूचीमा राखिनुपर्छ । बढुवासम्बन्धी प्रावधान हेर्दा योग्यताभन्दा ज्येष्ठतामा जोड दिइएको देखिन्छ । ज्येष्ठतामा बढुवा गर्नु वैज्ञानिक नमानिए पनि मूल्यांकनलाई वस्तुगत बनाउन नसकिएकाले यो व्यवस्थालाई अवलम्बन गर्न खोजिएको ठीकै मान्नुपर्छ । तर, राजपत्रांकित विशिष्ट श्रेणीको पदमा भने ज्येष्ठताका आधारमा बढुवा गर्ने व्यवस्था राख्नु उपयुक्त हुँदैन । प्रशासनिक नेतृत्व दिनुपर्ने यस पदमा ‘नेतृत्व परीक्षण’ बेगर बढुवा गर्दा सेवाको प्रभावकारितामै असर पर्न सक्छ । बेलायतमा स्थायी सचिव र कार्यकारी प्रमुखको परीक्षा लिइन्छ । बंगलादेशमा लोकसेवा आयोगको परीक्षा पास गर्नेलाई थप अंक दिइन्छ । क्यानडामा ‘सिम्युलेसन फर द सिलेक्सन अफ एक्जिक्युटिभ (सिलेक्स)’ जस्तो परीक्षा लिइन्छ । यसका साथै माथिल्लो पदको जिम्मेवारीका लागि ‘सम्भाव्यता परीक्षण’ गरेर बढुवा गर्ने व्यवस्था गर्न सकिन्छ ।

निजामती कर्मचारीहरूको व्यवस्थापनलाई सबभन्दा भद्रगोल भने सरुवाले बनाउने गरेको छ । बिनाकारण राजनीतिक आधारमा र संघ–संगठनको दबाबमा सरुवा गरिँदा कर्मचारीको मनोबल गिर्ने तथा कार्यसम्पादनमा समेत नकारात्मक असर पर्ने गरेको स्थिति छ । कार्यसम्पादन सम्झौता गरिने पदहरूमा समेत त्यसको एक वर्षको नतिजा नै नहेरी सरुवा गरेको देखिएको छ । यो सरासर संस्थालाई कमजोर पारेर आफ्नो

र दलको अनुचर बनाउने खेल मात्र हो । यसलाई सम्बोधन गर्नुपर्नेमा उल्टो सहसचिव र सचिव पदमा जुनसुकै बेला सरुवा गर्न सकिने प्रावधान विधेयकमा समावेश गरिएको देखियो । यसलाई समाधान गर्न मुख्य सचिवको अध्यक्षतामा कानुन सचिव र सामान्य प्रशासन हेर्ने सचिव रहेको एउटा बोर्ड गठन गर्ने र यसको सिफारिसमा मात्र सरुवा गर्ने कडा प्रावधान राख्नु उपयुक्त हुन्छ । यसविपरीत सरुवा गरिएमा प्रशासकीय अदालतमा पुनरावेदन गर्न पाउने व्यवस्था राख्नुपर्छ । भारतमा यस्तै ‘सिभिल सर्भिस बोर्ड’ को व्यवस्था छ, जसको सिफारिसबेगर समयावधि नपुगी सरुवा गर्न नमिल्ने स्पष्ट प्रावधान छ । पदपूर्तिका अन्य व्यवस्था हेर्दा आन्तरिक प्रतियोगिता हटाउनु उपयुक्त छैन । सहसचिव पदमा खुला प्रतियोगिताको प्रावधान राख्दा अनुभवको कमी भएकाहरू सचिव हुने देखिँदा यसलाई हटाएर उपसचिव पदसम्म मात्र राख्नु उपयुक्त हुन्छ । खुला प्रतियोगितामा बहालवाला कर्मचारीलाई उमेर हद नलाग्ने व्यवस्था समानताको हकको खिलाफ छ । यी कर्मचारीहरूले अन्तरिक र अन्तरतह प्रतियोगितामा भाग लिँदा र बढुवामा समावेश हुन उमेरको हद नलाग्ने व्यवस्था छँदै छ । तर, खुला प्रतियोगितामा भाग लिनेहरू सबैले बराबरीको हैसियत र योग्यतामा मात्र भाग लिन पाउनु संवैधानिक र न्यायिक रूपमा सही हुन्छ । तीन तहका सरकारमा कार्यरत प्रतिभाशाली कर्मचारीहरूलाई अन्तरतह प्रतियोगितामार्फत एक–अर्को तहमा जान पाउने व्यवस्था कम प्रतिशत भए पनि गरिएको देखियो, जुन राम्रो अभ्यास हुन सक्छ । यसले कुनै पनि तहको कर्मचारी संघीय सरकारको मुख्य सचिवसम्म हुन सक्ने मार्ग खोलिदिएको छ ।

सार्वजनिक सेवाको उत्पादन र वितरणमा कर्मचारीतन्त्रको नायकत्व (हेजिमोनी) लाई अन्त गरेर यसको ढाँचा (डिजाइन) र वितरण (डेलिभरी) मा सेवाग्राही नागरिक र तेस्रो क्षेत्रको सहभागिता गराउने संरचनात्मक व्यवस्था अब आउने ऐनले गर्न सके मात्र यसप्रति कर्मचारीबाहिरका मानिसहरूको पनि चासो बढ्ने हुन्छ । होइन भने, कर्मचारीको सुरक्षा र उनीहरूकै वृत्तिविकासमा ध्यान दिने ऐनप्रति जनताको के चासो ? नागरिक सिनेट, सर्भिस डिजाइन ल्याब, पार्टिसिपेटरी बजेटिङ, स्कुल–प्यारेन्ट गभर्नर, टेनान्ट इन्सपेक्टर, लोकल एरिया पार्टनरसिप, भोलुन्टरी सेक्टर इनिसिएटिभजस्ता सहनिर्माण (कोकन्स्ट्रक्सन) र सहउत्पादन (कोप्रोडक्सन) अन्य देशमा प्रभावकारी भइरहेका छन् । नेपालमा पनि सामुदायिक प्रहरी, सामुदायिक वनमा यो अवधारणा राम्रै देखिएकै हो । यसर्थ अबको निजामती सेवा ऐनले यस्तै नवीन व्यवस्था संगठनको संरचना र प्रक्रियामा गर्न सकेमा यो सेवा जनताप्रति उत्तरदायी र पारदर्शी हुन जान्छ । नीतिनिर्माताहरूले कर्मचारीहरूका जायज माग त सुन्नुपर्छ, तर त्यसैमा बढी ध्यान दिने हो भने कि ऐन नै आउँदैन कि उँटजस्तो जारी हुन्छ । जनताका प्रतिनिधिहरूले कसरी जनतामा सार्वजनिक सेवा प्रभावकारी रूपमा वितरण गर्न सकिन्छ भनेर सोच्ने हो । निजामती सेवा र अन्य सरकारी सेवा यसका ‘डेलिभरी विङ’ मात्र हुन् । यिनीहरू साधन हुन्, साध्य होइनन् । साध्यलाई मूल केन्द्रमा राखेर साधनलाई हेर्ने हो ।