संघीयता कार्यान्वयनका राजनीतिक आयाम

यो आलेख संघीय शासन प्रणाली कार्यान्वयनमा अग्रणी रूपमा रहेको राजनीतिक पाटोको लेखाजोखामा केन्द्रित छ ।

राजनीतिक संघीयता

संघीयता कार्यान्वयन मूलत: राजनीतिक मुद्दा हो । संघीयताको आधारभूत सिद्धान्त भनेको राज्यको शक्ति र अधिकारलाई एउटै ठाउँमा केन्द्रित नगरी राज्यका विभिन्न संरचनाहरूमा आदर्शतम बाँडफाँट गरिने मान्यता हो । राज्यसत्ता र शक्तिको वितरण तथा अधिकारको बाँडफाँट राजनीतिक प्रतिबद्धताबाट सृजित हुन्छ । मुलुकको नेतृत्व र संविधानले दिएको अधिकारको अभ्यास तीनै तहका निर्वाचित प्रतिनिधिहरूबाटै हुने हो । वित्तीय र प्रशासनिक पाटोलाई मार्गनिर्देशित गर्ने, समन्वय र प्रभावकारी बनाउने जिम्मेवारी पनि अन्तत: राजनीतिक क्षेत्रमा नै रहन्छ । राजनीतिक नेतृत्वले नै प्रशासन र वित्तीय प्रणाली सम्बन्धी विधि र प्रणालीको स्थापना गर्छ । यसैले संविधान कार्यान्वयनको मूल विषय नै राजनीतिक पक्षसँग जोडिएको हुन्छ, राजनीतिक क्षेत्रले नै संघीयता कार्यान्वयनका प्रक्रियालाई नेतृत्व र निर्देशित गर्छ ।

राजनीतिक संघीयतामा मूलत: (क) संविधान अनुसार राज्यको पुन:संरचना, (ख) निर्वाचित निकायहरूको स्थापना र क्रियाशीलता, (ग) विधि र प्रक्रियाको स्थापना, (घ) अन्तरतह समन्वय र विवाद व्यवस्थापन, (ङ) संघीय ढाँचामा राजनीतिक दलको संरचना निर्माणजस्ता मुख्यमुख्य विषयहरू पर्छन् ।

कार्यान्वयन अवस्था

नेपालले संघीय प्रणालीको कार्यान्वयनमा राजनीतिक पाटोमा सम्पादित मुख्यमुख्य कार्यहरू यस प्रकार छन्-

संविधानअनुसार राज्यको पुन:संरचना : नेपालको संविधान अनुसार राज्यको पुन:संरचनाको कार्य सम्पन्न भएको छ । मुलुकमा तीन तहका सरकारका संरचनाहरू गठन भएका छन्, जस अनुसार संघका अलावा ७ प्रदेश, ७७ जिल्ला, ७५३ स्थानीय तह, यस अन्तर्गत ६,७४३ वडा कार्यालयहरूको संरचना स्थापना भएको छ ।

निर्वाचित निकायको स्थापना र क्रियाशीलता : संविधान अनुसार निर्वाचनबाट तीनै तहका व्यवस्थापिकाको निर्माण, सरकार गठन भई क्रियाशील भएका छन् । संवैधानिक संरचना अनुरूप, राज्यका तीनै तहबाट संघीयताको अभ्यास भइरहेको छ । नागरिकलाई राज्यका तीनै तहमा नेतृत्व चयन, परीक्षण र मूल्यांकन गर्ने अवसर प्राप्त भएको छ । जनताको घरदैलोको सरकारका रूपमा स्थानीय तहको दरिलो उपस्थिति देखिएको छ ।

विधि र प्रक्रियाको स्थापना : संविधान कार्यान्वयनका लागि करिब ११० वटा विषयमा संघीय, करिब २२ वटा विषयमा प्रदेश र करिब ६ (अत्यावश्यक) वटा विषयमा स्थानीय तहका कानुनको तर्जुमा गर्नुपर्ने गरी पहिचान भएको थियो । यस्तै, मौजुदा ३१५ भन्दा बढी ऐन तथा करिब २७० को संख्यामा रहेका नियमावलीहरूलाई समेत संविधान अनुकूल बनाउनुपर्ने (कानुन न्याय तथा संसदीय मामिला मन्त्रालय, २०७३) भनी पहिचान भएको थियो । यीमध्ये हालसम्म संघीय ऐन ३४०, प्रदेश कानुन २१३ (मलेप प्रतिवेदन,२०७७) र औसतमा दर्जनभन्दा बढी स्थानीय कानुनहरू बनेका छन् । यसै गरी धेरै पुराना कानुन संविधानअनुकूल बनाउने कार्य पनि भइरहेका छन् । मौलिक हक कार्यान्वयन तथा अन्य केही आधारशिला कानुनहरूको निर्माण भएको छ । प्रदेश र स्थानीय संघीय मापदण्डका आधारमा प्रशस्त विधि–प्रणालीहरू निर्माण भएका छन् ।

समन्वय र विवाद व्यवस्थापन : संविधानले अन्तरतह समन्वयका लागि अन्तरप्रदेश परिषद्को व्यवस्था गरेको छ । अन्तरसरकारी वित्त परिषद्, राष्ट्रिय समन्वय परिषद्, प्रदेश समन्वय परिषद्जस्ता संरचनाहरूको व्यवस्था गरेको छ । जिल्लाभित्र समन्वयकारी भूमिकामा जिल्ला समन्वय समिति छ । यसै गरी संघीय एकाइका व्यवस्थापिकाहरूबीच सामञ्जस्यका लागि सहकार्य हुने व्यवस्थासमेत कानुनले गरेको छ । विवादका कतिपय विषयमा संवैधानिक बेन्चसमक्ष मुद्दाहरू प्रस्तुत भइरहेका छन् ।

संघीय ढाँचामा राजनीतिक दलको संरचना : मुख्य राजनीतिक दलका संगठनहरूसमेत संघीयताअनुकूल पुन:संरचित भएका छन् । संघ, प्रदेश, स्थानीय तह र कतिपय राजनीतिक दलले त वडा तहसम्मै संरचनाहरू निर्माण गरेका छन् ।

समस्या

संघीयता कार्यान्वयनको राजनीतिक आयाममा निम्न प्रमुख समस्याहरू देखिएका छन्–

राजनीतिक स्वामित्वको कमी : संघीयताको कार्यान्वयनमा राजनीतिक दलहरूको नेतृत्वदायी भूमिका रहन्छ । तर राजनीतिक दलहरूले लिनुपर्नेजति स्वामित्व ग्रहण नगरेको अवस्था छ । राजनीतिक दलभित्र संघ बलियो बनाउने, कुनै अधिकार हस्तान्तरण गर्नुपरेमा स्थानीय तहमा पुर्‍याउन चाहने र संघीयताको पहिचान नै प्रदेश भएकाले प्रदेश मजबुत बनाउनुपर्छ भन्ने दुई धार (स्कुल अफ थट) का बीच अन्तरसंघर्ष प्रस्ट देख्न सकिन्छ । संघीय प्रणालीका लागि आन्दोलन र वकालत गर्ने दलहरूको राजनीतिक उपस्थिति कमजोर र आवाज मलिन छ ।

प्रदेशको अप्रभावकारिता : प्रदेश आफैंमा नयाँ संरचना भएकाले राजनीतिक र वित्तीय दुवै हिसाबले कमजोर रहँदा संघीयता कार्यान्वयनमा यसको भूमिका फैलिन सकेको छैन, कार्यसम्पादनबाट पनि ‘प्रदेश सरकार’ ले खासै पहिचान दिन सकेको छैन । संविधानमा उल्लिखित प्रदेशका २१ वटा एकल अधिकारमध्ये अरूको क्षेत्राधिकारसँग नखप्टिएका ९ वटा मात्र छन्Ù बाँकी अरू कि केन्द्रको क्षेत्राधिकारभित्र छन् कि त केन्द्र र प्रदेशको साझा अधिकारमा छन्, स्थानीय तहको अधिकार क्षेत्रमा दोहोरिएका छन् ।

ठूलो संख्याका मन्त्रालय र मन्त्री, अनावश्यक राजनीतिक नियुक्तिहरू, सवारीसाधनको भेल, विकास तथा सेवा प्रवाहमा अनुभूत प्रयासको कमीले प्रदेश तह फजुलखर्चीको पर्यायका रूपमा प्रतिविम्बित हुन थालेको छ । यो समग्र परिवेशले ‘प्रदेश’ संघीयता नरुचाउनेहरूको पहिलो निसाना बन्न पुगेको छ । दलहरूले प्रदेश र जिल्ला समन्वय समितिलाई मध्यम तहका कार्यकर्ता थन्क्याउने स्थलका रूपमा प्रयोग गरिरहेका छन् ।

केन्द्रीकृत मानसिकता : जतिसुकै राजनीतिक आदर्शका नारा दिए पनि दलहरूमा सत्ताप्राप्तिसँगै केन्द्रीकृत मानसिकता हावी हुने प्रवृत्ति देख्न सकिन्छ । विगतमा विकेन्द्रीकरणका माध्यमबाट सीमित शक्ति निक्षेपणमा अवरोध गर्ने एउटा सशक्त वर्गलाई संघीय शासन प्रणाली त्यसै पनि रुचिकर छैन ।

अधिकारको दोहोरोपन : संविधानको अधिकारसूची अन्तर्गत साझा अधिकारहरू विभिन्न तहका एकल अधिकारसँग दोहोरिएका छन् । साझा अधिकारबारे स्पष्ट हुने गरी कानुन बन्न सकेको छैन । लामो एकात्मक शासन प्रणालीमा जारी भएका कतिपय कानुनहरू अझै पनि संघीय प्रणालीअनुकूल हुन सकेका छैनन् ।

संविधानले तीनै तहका सरकारहरूलाई दिइएका अधिकारहरू कार्यान्वयन गर्दा संविधानसँग नबाझिने गरी र साझा अधिकारको हकमा एकअर्को तहको एकल अधिकारमा असर नपर्ने गरी कानुन बनाउने व्यवस्था गरेको छ । तर संविधान जारी भएपश्चात् तर्जुमा भएका दर्जनौं कानुनसमेत प्रदेश र स्थानीय तहको संवैधानिक अधिकारसँग बाझिएका छन् । हालै गाउँ विकास समिति राष्ट्रिय महासंघले विगत ५ वर्षको अवधिमा निर्माण भएका कानुनहरू सम्बन्धी अध्ययनले संघ र प्रदेशबाट तर्जुमा भएका दर्जनौं कानुनले स्थानीय तहको संवैधानिक अधिकार संकुचन गरेको देखिएको छ । कतिपय कानुन बने पनि राजनीतिक इच्छाशक्तिका कारण कार्यान्वयनमा आउन सकेका छैनन् । प्रहरी समायोजन सम्बन्धी ऐन बनेर पनि कार्यान्वयन हुन सकेको छैन । कतिपय ऐनहरू (मौलिक हक, अन्तरतह समन्वय आदि) तर्जुमा भएको लामो समय व्यतीत हुँदासम्म पनि नियमावली नबन्दा कार्यान्वयनमा आउन सकेका छैनन् ।

संघीयताका आयामहरूको व्यवस्थित र सिलसिलाबद्ध कार्यान्वयन : संघीय प्रणालीलाई दिगो र दरिलो बनाउन राजनीतिक संघीयतासँगै वित्तीय र प्रशासनिक संघीयता सन्तुलित ढंगले अगाडि बढ्नुपर्छ तर हालसम्मको अनुभव हेर्दा राजनीतिक संघीयताको तुलनामा अरू पाटाहरू अघि बढ्न सकेका छैनन् जसले गर्दा असन्तुष्टिहरू बढ्दै गएको देखिन्छ ।

आगामी कार्यदिशा

विभिन्न राजनीतिक प्रणालीको अभ्यासमा मुलुकले धेरै समय व्यतीत गरिसकेको छ । जनताले चुनेको संविधानसभाले जारी गरेको संविधानको सफल कार्यान्वयन गर्न यस अवधिको संघीय अभ्यासको मूल्यांकन गरी कमीकमजोरी सच्याउँदै संघीय प्रणालीलाई सबल बनाउनुपर्ने हुन्छ । संघीय प्रणाली खास गरी राजनीतिक संघीयताको कार्यान्वयन प्रभावकारी बनाउन निम्न प्रयास आवश्यक देखिन्छ-

संघीयता कार्यान्वयन कार्ययोजना निर्माण : संघीयता कार्यान्वयनको हालसम्मको अवस्था र प्रगतिको समीक्षा गरी सम्पादन गर्न बाँकी कामहरूका लागि कार्यान्वयन कार्ययोजना बनाएर समयबद्ध र सिलसिलेवार ढंगले अघि बढ्न आवश्यक हुन्छ । कतिपय मुलुकले संघीयता अवलम्बनसँगसँगै यस्तो कार्यान्वयन कार्ययोजना बनाएर संसदीय निगरानीमा अनुगमन गर्ने गरेका उदाहरण छन् ।

निर्वाचन प्रणालीमा सुधार : संघीय प्रणालीको सफलताका लागि निर्वाचन प्रणालीमा सुधार जरुरी छ । अहिलेको जस्तो निकै खर्चिलो चुनावले जनमतलाई धनमतले निर्देशित गर्ने र जनताले सही प्रतिनिधि छान्न कठिन हुने गर्छ । निर्वाचन प्रणालीमा सुधारका साथै निर्वाचन आयोगले कठोर निर्णय क्षमता प्रदर्शन गर्न जरुरी छ ।

बाझिएको कार्यक्षेत्र : संविधानमै दोहोरिएको कार्यक्षेत्रका विषयमा संवैधानिक स्पष्टता आवश्यक देखिन्छ । साझा अधिकार सम्बन्धी कानुन तर्जुमाका साथै कार्यविस्तृतीकरण (अनबन्डलिङ) को पुनरवलोकन र अद्यावधिक गरी कानुन बनाउँदा यसलाई आधार लिनुपर्ने व्यवस्था गर्न सकेमा समस्या किनारा लगाउन सहज हुने थियो ।

कानुनमा सुधार : सरकारका तहहरूको कार्यक्षेत्रमा स्पष्टता संघीय प्रणालीको सफलतामा महत्त्वपूर्ण हुन्छ । लामो एकात्मक शासन प्रणालीमा जारी भएका कतिपय कानुनमध्ये संघीय प्रणालीअनुकूल बनाउन बाँकी कानुनहरूमा शीघ्र सुधार आवश्यक छ । संविधान जारी भएपश्चात् तर्जुमा एकअर्को तहको संवैधानिक अधिकार एवं कार्यक्षेत्र बाझिने कानुनहरू संशोधन गर्न जरुरी छ ।

लक्षित वर्गसम्म समावेशिताको लाभ : संघीयताको महत्त्वपूर्ण उपलब्धिका रूपमा समावेशितालाई लिने गरिएको छ । समावेशिताको लाभ ‘सम्भ्रान्त/तरमारा वर्ग’ ले प्राप्त गरेको भनी आलोचना पनि उत्तिकै छ । यसैले समावेशिताको लाभ सीमान्तीकृत लक्षित समूहसम्म पुर्‍याउन गर्नुपर्ने सुधारका सम्बन्धमा पनि काम हुनुपर्छ ।

संवैधानिक आयोगको समीक्षा : समावेशिताका क्षेत्रमा काम गर्ने केही संवैधानिक आयोगहरूको भूमिका दस वर्षमा पुनरवलोकन गर्ने संवैधानिक प्रावधान रहेकामा अब तीन वर्ष मात्र बाँकी छ । अत: समावेशितामा हस्तक्षेपकारी र सशक्त भूमिका निर्वाह गर्न सक्ने गरी विद्यमान आयोगहरूको संख्या र कार्यदायरामा छलफल चलाउनुपर्छ ।

प्रदेश भूमिकाको सबलीकरण : संविधान अनुसार राज्यको पुन:संरचना भई तीनै तहका सरकारको पुन:संरचना गरिएको भए पनि अभ्यासको हिसाबले संघीयताले निम्त्याएको प्रदेशको संरचना नितान्त नयाँ अभ्यास हो तर यो संरचनाले नै आफ्नो अस्तित्व प्रभावकारी रूपमा स्थापित गर्न सकेको छैन । त्यसकारण यसको भूमिका सबल बनाउँदै प्रभावकारिता बढाउन आवश्यक छ ।

क्षमता विकास : जननिर्वाचित प्रतिनिधिहरूलाई आफ्नो भूमिका र संवैधानिक तथा कानुनी दायित्वबारे राम्रो बोध एवं राजनीतिक दलहरूमा संघीयताप्रतिको बुझाइमा प्रस्टता र कार्यान्वयनमा प्रतिबद्धता आवश्यक हुन्छ । जनप्रतिनिधि सशक्त नभएसम्म जनउत्तरदायित्व निर्वाह गर्न पनि कठिन हुन्छ । यसै गरी समावेशी प्रणालीबाट प्रतिनिधित्व गर्ने जनप्रतिनिधिहरू खास गरी प्रदेश र स्थानीय तहका जनप्रतिनिधि (महिला, दलित र अल्पसंख्यकहरू) को क्षमता अभिवृद्धि नभएसम्म समावेशिताले सार्थकता पाउन सक्दैन । यसैले लक्षित जनप्रतिनिधिहरूको क्षमता विकासमा थप प्रयास र लगानी आवश्यक छ ।

अन्तरतह समन्वय संयन्त्रको क्रियाशीलता : संविधान संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित हुने भएकाले तीनै तहका सरकारहरू एकअर्काका परिपूरक हुन् । यसैले अन्तरप्रदेश परिषद्, राष्ट्रिय समन्वय परिषद्, प्रदेश समन्वय परिषद्, राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगजस्ता समन्वयकारी निकायहरूको भूमिकालाई प्रभावकारी बनाउन जरुरी हुन्छ । अन्तरतह समन्वय सम्बन्धी संरचनाहरूको बैठक नियमित गर्ने, यसका समिति र विशेष समिति क्रियाशील गरी समन्वयद्वारा समस्या समाधानतर्फ अभिमुख गरिनुपर्छ ।

विधायिकी क्रियाशीलता : संघीयता कार्यान्वयनको मुख्य जिम्मेवारी सरकारको हो । सरकार विधायिकाप्रति जवाफदेह हुन्छ । यसैले संघीयता कार्यान्वयनमा विधायिकाको पनि उत्तिकै जिम्मेवारी हुन्छ । संघीयता कार्यान्वयनको निगरानी गरी कार्यान्वयन पक्षलाई चुस्त पार्न र संघीय प्रणालीलाई लिकमा राख्न स्थायी सदनका नाताले राष्ट्रिय सभाका अध्यक्षको संयोजकत्वमा संसद्का दुवै सदनको प्रतिनिधित्व हुने गरी ‘अधिकारसम्पन्न संघीयता कार्यान्वयन तथा निगरानी समिति’ को गठन गर्न उचित हुन्छ ।

निष्कर्ष
नेपालले अनेकौं आरोह–अवरोह र लामो एकात्मक शासन प्रणालीपश्चात् संघीय प्रणालीको अवलम्बन गरेको छ । मुलुकको दिगो शान्ति, सुशासन, विकास र समृद्धिका लागि संघीयतालाई सफल पार्नुको विकल्प छैन ।

संघीयता कार्यान्वयनको नेतृत्व राजनीतिक तहबाटै हुनुपर्दछ । राजनीतिक दलहरूका गतिविधि र सरकारका क्रियाकलापमा संघीयताप्रतिको प्रतिबद्धता झल्किनुपर्छ । विगतका अनुभवबाट पाठ सिक्दै व्यवस्थित कार्ययोजना लिएर संविधानको व्यवस्था अनुसार संघीय प्रणालीको कार्यान्वयनमा दृढताका साथ अघि बढ्नु आजको आवश्यकता हो ।

भट्टराई पूर्वसचिव हुन् ।