संघीयतामा सन्देह औचित्यहीन

त्यसैले यी सम्भ्रान्तहरू प्रदेशको खारेजी अत्यावश्यक भइसकेको तर्क गर्छन् । यो धारणालाई मलजल गर्नेमा संविधान बनाउने हामी हौं भनी दाबी गर्ने मूलधारका राष्ट्रिय पार्टीहरूका स्वनामधन्य नेताहरू नै पर्छन् ।

पृष्ठभूमि

आजको नेपाल सुगौली सन्धिले तय गरेको र सन् १८५७ पछि सम्झौताद्वारा प्राप्त गरिएको नयाँ मुलुक (बाँके, बर्दिया, कैलाली, कञ्चनपुर) को भूभाग समेटिएको नक्साभित्रको मुलुक हो । सन् १८१४ देखिको साँधसिमाना यकिन भएको भूगोलभित्रको मुलुकलाई नेपाल र यो भूभागभित्र बस्ने व्यक्तिहरूलाई नेपाली भनेर चिन्ने गरिन्छ । ‘नेपाली’ जातिलाई मोटामोटी तीन भागमा बाँड्न सकिन्छ- खस, आदिवासी जनजाति, मधेशी । यिनको पनि उपविभाजन गर्न सकिन्छ, भाषा, धर्म, संस्कृति आदि हिसाबले ।

यी सबै खाले नेपालीको आकांक्षाको सम्बोधन केन्द्रीकृत राज्यसत्ताबाट हुन सकेन, सक्तैन भन्ने आवाज २००७ सालपछि उठ्न थालेको हो । मधेशमा तराई कांग्रेसको उदय वा पूर्वमा लिम्बूवान, किरात आदिको कुरा २००७ सालको क्रान्तिलगत्तै नउठेको होइन । पञ्चायत अलि खुकुलो भएको अवस्थामा नेपाल सद्भावना परिषद् नामले संस्था खुलेकै हो सप्तरीमा । यी सबै संघीयतामा जान पृष्ठभूमि निर्माण गर्दै थिए । पञ्चायत व्यवस्थाको अन्त भएपछि झिनो रूपमा संघीयताको आवाज उठ्दा स्थानीय तहलाई बलियो बनाए पुगिहाल्छ भन्ने मतले त्यति बेला काम गर्‍यो ।

२०४७ सालको संविधान आएको करिब चार वर्ष नपुग्दै नेकपा माओवादीले राज्यविरुद्ध सशस्त्र आन्दोलन सुरु गर्‍यो । माओवादीहरू जातीय रूपमा नेपाललाई विभाजन गरी राज्यको पुनःसंरचना गर्नुपर्छ भन्ने मत राख्थे । त्यसैबीच मधेश आन्दोलनले स्पष्ट शब्दमा संघीय राज्यको माग गर्‍यो । यी सबै विषयलाई संविधानसभामा चुनिएर आएका जनप्रतिनिधिहरूले छलफल गरी टुंगोमा पुर्‍याउने भन्नेमा राजनीतिक समझदारी बन्यो । र, पहिलो संविधानसभाको निर्वाचन भयो । ६०१ सदस्यीय संविधानसभा–१ मा परम्परागत संसदीय पार्टी नेपाली कांग्रेस तथा नेकपा एमालेका तुलनामा सशस्त्र संघर्ष गरी चुनावमा होमिएका नेकपा माओवादी र मधेशकेन्द्रित दलहरूले राम्रो मत पाई संविधानसभामा वर्चस्व बनाए । नेपाली कांग्रेस र एमालेको राजनीतिक हैसियत एकतिहाइभन्दा बढी सदस्यसम्म थियो । कुरा नमिल्दा संविधानसभा–१ ले संविधान निर्माण गर्न सकेन । संविधानसभा–२ को निर्वाचनले नेपाली कांग्रेस र एमालेलाई बलियो मात्र बनाएन, यी दुवै मिलेर सहमति गर्दा सजिलै संविधान बन्ने भयो । माओवादी र मधेशी दल कमजोर परे ।

कस्तो संघीयता ?

२०६२–६३ सालको आन्दोलनले नेपाल संघीयतामा जाने सुनिश्चितता गरे पनि संघीयता कस्तो हुने भन्नेबारे स्पष्ट खाका कसैसँग थिएन । कोही नेपाललाई तीन प्रदेशमा पूर्वपश्चिममा बाँड्ने भन्थे भने कोही जातीय आधारमा प्रदेश तोक्नुपर्नेमा थिए । एक थरी पहिचान होइन, सामर्थ्यमा आधारित प्रदेशहरू बनाउन आवश्यक ठान्थे ।

संघीयतामा कति तह राख्ने भन्नेमा समेत अन्योल थियो । संघ र प्रदेश दुई तह संविधानमा व्यवस्था गर्ने अनि स्थानीय तहलाई प्रदेशको कानुनद्वारा स्थापित गर्ने भन्ने एक थरी मत थियो । अर्कातिर संघ, प्रदेश र स्थानीय गरी तीनै तहको व्यवस्था संविधानभित्रै गरिनुपर्छ भन्ने मान्यता राख्थे । स्थानीय तहलाई संविधानले नै बलियो बनाइएन भने प्रदेशहरूले आफ्ना अधिकार दिन कन्जुस्याइँ गर्छन् भन्ने सोच संविधानसभाभित्र बलियो थियो ।

राज्यको पुनःसंचरना गर्न सबै सहमत भए संघीयता नै आवश्यक पर्दैन भन्ने झिनो मत पनि संविधानसभाभित्र थियो नै । यस्तो विचार राख्नेहरू शक्तिको विकेन्द्रीकरणको पक्षपाती थिए ।

‘संविधानसभा : राज्यको पुनःसंरचना र राज्यको बाँडफाँट समिति अवधारणापत्र र प्रारम्भिक मस्यौदा समिति प्रदिवेदन–२०६६’ (यसपछि प्रतिवेदन भनिनेछ) को अवधारणा खण्डमा नेपाल राज्यलाई संघात्मक बनाउनुपर्ने कारणहरूमा निम्न बुँदाहरू औंल्याइएका छन्- (क) नेपालको विविधताको सम्बोधन हेतु, (ख) शक्ति विकेन्द्रीकरण गर्न नचाहने विगतको मानसिकता, (ग) सबै क्षेत्रका जनताको राज्यसँग अपनत्व, स्वामित्व र सामीप्य स्थापित गर्न, (घ) मधेश आन्दोलनको मुख्य एजेन्डा, (ङ) समाजलाई लोकतन्त्रीकरण गर्दै समतामूलक तथा समावेशी लोकतन्त्रको खोजी, (च) एकात्मक राज्यले सम्बोधन गर्न नसकेको विषयलाई सम्बोधन गर्ने चाहना, (छ) जातीय, भाषिक र सांस्कृतिक पहिचानको माग, (ज) विभेदविरुद्ध उठेका वर्गीय, जातीय, महिला र लैंगिक आन्दोलनका आवाजलाई सम्बोधन गर्न, तथा (झ) राज्यबाट प्रदान गरिने सेवासुविधामा समान वितरण र विकास–निर्माणको प्रतिफलमा समान हिस्सेदारी कायम गर्न ।

समितिकै प्रतिवेदनले संघीय संरचना संघीय, प्रादेशिक तथा स्थानीय गरी तीन तहको हुने तय गर्‍यो । यसका अतिरिक्त विशेष संरचनासम्बन्धी व्यवस्थासमेत गर्ने भनी उक्त प्रतिवेदनमा उल्लेख गरियो जसभित्र (१) स्वायत्त क्षेत्र (२) संरक्षित क्षेत्र, तथा (३) विशेष क्षेत्र भनी नामकरण गरियो ।

स्वायत्त क्षेत्रलाई परिभाषित गर्दा कुनै एक जाति/भाषिक वा समुदायका लागि प्रदेश कानुन बनाएर अधिकार दिन सक्ने भनियो भने संरक्षित क्षेत्र भन्नाले प्रदेशभित्र अति अल्पसंख्यक रहेका जाति, समुदाय, सांस्कृतिक क्षेत्र, लोपोन्मुख र सिमान्तीकृत जातिहरूको संरक्षण प्रदेशद्वारा कानुन बनाई गरिने व्यवस्था गरियो । स्वायत्त क्षेत्र र संरक्षित क्षेत्रले नसमेटेको र सम्बन्धित प्रदेशभित्र पिछडिएको, आर्थिक र सामाजिक अवस्थाबाट पछाडि पारिएका वर्ग–समुदायका लागि कानुन बनाई विशेष क्षेत्र घोषणा गर्न सकिने तुल्याइयो ।

त्यसैगरी संघीय एकाइहरूको क्षेत्र निर्धारण गर्ने सिद्धान्त तथा आधारहरू पनि समितिकै प्रतिवेदनले तयार गर्‍यो । पहिलोमा पहिचानका पाँच र दोस्रोमा सामर्थ्यका चार आधार तय गरिए । पहिचानका आधारमा (क) जातीय/समुदायगत (ख) भाषिक (ग) सांस्कृतिक (घ) भौगोलिक/क्षेत्र निरन्तरता, र (ङ) ऐतिहासिक निरन्तरतालाई स्वीकार गरियो भने सामर्थ्यका आधारमा (क) आर्थिक अन्तरसम्बन्ध र सामर्थ्य, (ख) पूर्वाधार विकासको अवस्था र सम्भावना, (ग) प्राकृतिक साधन र स्रोतको उपलब्धता, र (घ) प्रशासनिक सुगमतालाई स्वीकार गर्न मञ्जुर गरियो ।

तर संविधान जारी भई नेपाल मुलुकलाई सात प्रदेशमा विभाजन गर्दा पहिचानको आधारलाई अवधारणापत्रमा भनिएझैं लिइएन भन्ने गुनासो कायम छ । मधेश प्रदेशलाई भने पहिचानका आधारमा तय गरिएको प्रदेश भन्न सकिन्छ । बाँकी प्रदेशहरू पहिचानलाई कम र सामर्थ्यलाई बढी महत्त्व दिएर बनेका छन् भन्नुपर्ने हुन्छ ।

यसका अतिरिक्त प्रदेशलाई कम अधिकार दिइयो भन्ने आलोचना पनि त्यत्तिकै छ । वास्तवमा दोस्रो संविधानसभाबाट पनि संविधान जारी गर्न सकिन्छ कि सकिँदैन भनेर आशंका भइरहेको समयमा नेपालमा ठूलो भूकम्प गयो । विनाशकारी भूकम्पले मुख फर्काएर बसेका राजनीतिक दलहरूलाई एउटै टेबलमा मात्र ल्याएन, निश्चित समयभित्र संविधान जारी गर्न प्रतिबद्धसमेत बनायो । समयको यही दबाबमा संघ, प्रदेश तथा स्थानीय तह तोक्ने काम मात्र भएन, यिनको अधिकारलाई पनि संविधानको ५ देखि ९ सम्मको अनुसूचीमा लिपिबद्ध गरियो । पछि फर्केर हेर्दा लाग्छ, अधिकारको बाँडफाँटमा जति ध्यान दिएर गृहकार्य हुनुपर्थ्यो, त्यति हुन सकेन । त्यसैले अधिकारको सूचीमा दोहोरोपन देख्न सकिन्छ, कति वटामा अस्पष्टता कायम छ । यस्ता विषयमा व्यवहारबाट संघीयतालाई स्वीकार्य बनाउनुको विकल्प देखिन्न । किनभने अधिकारको अनुसूची हेरफेर गर्ने काम निकै कठिनाइयुक्त छ, जटिल छ ।

नेपालमा पनि अवशिष्ट अधिकार संघमै राखिएको छ । यो किन पनि भएको हो भने, विभिन्न स्वतन्त्र राज्यहरू मिलेर संघमा जाँदा अवशिष्ट अधिकार राज्यले नै राख्ने गरेको पाइन्छ । जस्तो अमेरिकामा भयो । तर नेपाल एकात्मक राज्यलाई खण्डित गरी संघमा गएकाले अवशिष्ट अधिकार संघमा रहनु स्वाभाविक हुन गयो ।

नेपालको संघीयताको एउटा विशिष्ट पक्ष के छ भने, कानुन संघ र प्रदेशले मात्र बनाउँदैनन्, विधायिकी अधिकार स्थानीय तहलाई समेत प्राप्त छ । र, पाँच वर्षको संविधान कार्यान्वयनपश्चात् संघ र स्थानीय तहका तुलनामा प्रदेश कमजोर परेको अनुभव भएको छ । मुलुक व्यवस्थापिका र कार्यपालिकाको हिसाबले संघीयतामा गए पनि न्यायपालिका भने एकात्मक प्रकृतिकै छ, जुन व्यवस्थालाई भारतसँग दाँज्न सकिन्छ । संघ–प्रदेश वा प्रदेश–प्रदेश राजनीतिक विवाद समाधान गर्न प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा अन्तर प्रदेश परिषद् रहने व्यवस्था छ । तर, यो व्यवस्था विगत पाँच वर्षभित्रमा त्यति प्रभावकारी देखिएको छैन ।

संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच समन्वय कायम गर्न संघीय संसद्ले कानुन बनाउने भनिएको छ । प्रदेश र स्थानीय तहबीच समन्वय कायम गर्न र राजनीतिक विवाद समाधान गर्न प्रदेश सभामार्फत समाधान गर्न सक्ने व्यवस्था पनि संविधानमा उल्लिखित छ । विवाद समाधान गर्ने प्रक्रिया र कार्यविधि भने प्रदेश कानुनबमोजिम हुने व्यवस्था छ । अन्तर प्रदेश व्यापारमा कुनै अड्चन गर्न वा भेदभाव गर्न नपाउने व्यवस्था पनि संविधानले नै सुनिश्चित गरेको छ ।

तर माथिका कुनै कुराले पनि सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासको अधिकार क्षेत्रमा असर नपर्ने भनी उल्लेख भएबाट चित्त नबुझ्ने पक्षका लागि न्यायिक उपचारको बाटो खुला रहने स्पष्ट छ ।

राज्यको पुनःसंरचना गर्ने भनी सिद्धान्ततः सबै राजनीतिक दल र सरोकारवालाहरूले स्वीकार गरे पनि र संविधानमा सो बेहोरा लिपिबद्ध गरे पनि मूलतः केन्द्रीकृत ढाँचामा राज्य सञ्चालन हुँदै आएको मुलुक हो नेपाल । कस्तो संघीयता मुलुकका लागि राम्रो हुन्छ भनी दुइटै संविधानसभामा धेरै बहस भए । अन्ततोगत्वा आंशिक रूपमा पहिचान, सामर्थ्य, भौगोलिक–जातीय निरन्तरता सबै कुरा मिलाएर सात प्रदेश बनाइए ।

संघीयताको प्रयोग

संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको पहिलो कार्यकालका लागि निर्वाचनहरू गरिए । संविधानबमोजिम कार्यकारिणी, विधायिकी तथा न्यायिक संरचनाहरू खडा भए, तर संविधानले तोकेबमोजिमका अधिकार प्रभावकारी रूपमा प्रयोग गर्न संघबाहेक अरुलाई कठिनाइ भयो । यसका मूलतः तीन कारण भए । पहिलो, संविधानबमोजिम संघीय कानुनहरू छिटछिटो बन्न सकेनन् । अझै पनि त्यस्ता कतिपय आवश्यक कानुनहरू बन्न सकेका छैनन् । कैयौं प्रदेश कानुनहरू संघीय कानुनमा आश्रित थिए । संघीय कानुन नबन्नाले प्रदेशले हात बाँधेर बस्नुपर्‍यो । विशेष गरी कर्मचारी समायोजनमा धेरै झन्झट आइपर्‍यो, जसको निराकरण आजसम्मै हुन सकेको छैन । दोस्रो, बनेका संघीय कानुनहरू पनि प्रदेश र स्थानीय तहमाथि थिचोमिचो हुने गरी बनाइए । उदाहरणका लागि, प्रदेशभित्रको शान्ति–सुरक्षा प्रदेशको अधिकारभित्रको सूचीमा पर्थ्यो । नेपाल प्रहरीको समायोजनको प्रयत्न गर्दा प्रदेशलाई एकदमै उपेक्षा गरी काम भयो । संघीय संसद्मा प्रस्तुत गरिएका वन, खेलकुदसम्बन्धी विधेयकहरू संविधान एकातिर र विधेयकहरू अर्कातिर हुने गरी पारित भए । तेस्रो, व्यवहारमा प्रदेशका आन्तरिक मामिला मन्त्रीभन्दा नेपाल सरकारले खटाएका प्रमुख जिल्ला अधिकारी शक्तिशाली देखिए ।

त्यसमाथि निर्वाचनपछि आएको नेपाल सरकारका प्रधानमन्त्री- जसले राज्यको पुनःसंरचनामा थिति बसाल्नुपर्ने हो- ले संसद्को रोस्ट्रमबाटै संघीयताको मूल चुरोमाथि गर्नुभएको प्रहार यहाँ स्मरणीय हुन आउँछ । उहाँले प्रदेश र स्थानीय तहहरू संघ मातहतका प्रशासनिक इकाइ हुन् भन्ने धारणा एक पटक होइन, पटकपटक राख्नुभयो, जसको अभिलेख संघीय

संसद्मा छ । संविधानले तेर्सो र माथिबाट तल दुवै प्रकारले अधिकार बाँडफाँट र प्रक्षेपण हुने गरी प्रदान गरिएको अन्तर्वस्तुलाई उहाँले कहिल्यै आत्मसात् गर्नुभएको पाइएन । यसै कारण आफ्नै पार्टी तत्कालीन नेकपाका ६ वटै प्रदेश सरकारका मुख्यमन्त्रीहरू प्रधानमन्त्रीसँग असन्तुष्ट थिए । एकचोटि त स्थिति यति गम्भीर भयो, प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा बस्ने अन्तर प्रदेश परिषद् बैठक सातै प्रदेशका मुख्यमन्त्रीहरूले तय गरेका एजेन्डामाथि विमर्श हुन नदिन सार्ने काम भयो । प्रधानमन्त्रीलाई लाग्यो, मुख्यमन्त्रीहरू मिलेर आफूलाई घेर्ने प्रयत्न गर्दै छन् ।

संघीयतामा प्रदेशले चाहेको के हो ? यसमा अलिकति ध्यान दिऔं । विवाद अधिकारको बाँडफाँटमा हो । केन्द्रीय मानसिकता बदल्नुपर्छ भन्ने हो । माथिबाट दिइएको निर्देश पालना गरिरहेको परिपाटी बदलेर स्वायत्तता प्राप्त गर्नुपर्छ भन्ने हो । संविधानले गरेको अधिकारको बाँडफाँटमाथि संघले कैंची चलाएर संकुचन नगरियोस् भन्ने हो । सकिन्छ भने प्रदेशको अधिकारलाई अझ बढाउँदै लैजानुपर्छ भन्ने हो ।

अन्य मुलुकको अनुभवले के देखाउँछ भने, संघीयता एक झट्कामा सफल वा असफल हुँदैन । जुनजुन मुलुकले संघीयतालाई आफ्नो मुलुकको आवश्यकताअनुसार व्यावहारिक तहमा काम लाग्ने बनाउन सके, ती–ती मुलुक संघीयताको सफल नमुना बन्न सकेका छन् । जसले व्यवहार र कानुनबीच फाटो फराकिलो पार्दै लगे, तिनको अवस्था राम्रो छैन । त्यसकारण संघीयता चल्ने वा नचल्ने भन्ने कुरा त्यसको सञ्चालन गर्नेमा भर पर्छ । संघीयताको मूल चुरोमा हिर्काउने काम भइरहे यो चल्न सक्दैन ।

के संघीयता असफल भएको हो ?

संघीयता सफल वा असफल के भयो भन्न हाल बित्दै गरेको पाँच वर्षभन्दा कमको अवधि पर्याप्त छैन । यो साँचो कुरो हो— जति काम प्रदेशले गरेको छ, त्योभन्दा बढी काम गर्न सकिन्थ्यो । बजेटको पुँजीगत खर्च हुन नसकेको आरोप पनि छ । यही आरोप संघको सरकारलाई पनि त लागू हुन्छ तर कसैले संघको सरकारको विकल्प सोचेको पाइन्न ! नेपालको विविधता, बहुलता हेर्दा संघीय व्यवस्था फाप्न सक्छ । संविधानअन्तर्गत रहेर स्वायत्तता र आफ्नो निर्णय आफैं लिने सिद्धान्तमा आधारित यो व्यवस्थालाई निरन्तरता दिन सकियो भने आउँदो पुस्तालाई नयाँ संविधान, नयाँ पद्धतिको माग आवश्यक पर्ने छैन ।

तसर्थ काठमाडौंका सम्भ्रान्तहरूलाई केसम्म भन्न सकिन्छ भने, संघीयताको विकल्प खोज्नु भनेको संविधानको विकल्प खोज्नु हो । पुनः संविधानलाई असफल बनाउने प्रयत्न गरिनु हुन्न । संविधानको विकल्प खोज्न थाल्दा मुलुक थप अन्योल र अराजकतामा फस्ने खतरा छ । हेक्का राखौं, २००७ सालपछि प्रत्येक पटक संविधान बनाउँदा अघिल्लोभन्दा पछिल्लो प्रगतिशील देखा पर्छ । २०१९ को नेपालको संविधानलाई भने अपवाद मानौं ।