संघीयताका ५ वर्ष : समीक्षाका आधार

नेपालको संघीय राजनीतिक प्रणालीलाई वास्तवमै मुलुक र जनताको हितकारी व्यवस्थाका रूपमा क्रियाशील बनाउन विगत पाँच वर्षका अभ्यास र अनुभव महत्त्वपूर्ण हुन्छन् । नयाँ निर्वाचित भएर आउने सबै संघीय एकाइका निर्वाचित कार्यकारीहरूका लागि त्यो सिकाइ मार्गदर्शक बन्न सक्छ र बन्नुपर्छ पनि ।

वास्तवमा नेपालको संघीयताको डिजाइन र यसको औचित्यको मूल भाष्य अधिकारको निक्षेपीकरण, समावेशिता, पहिचान, स्वशासन आदिको प्रत्याभूति वा अभिवृद्धि गर्ने औजारका रूपमा स्थापित गर्न खोजिएको जस्तो देखिन्छ । तर यथार्थ के हो भने, यी सबै आयामहरूको सादृश्य अनुभूतिको आधारचाहिँ प्रत्यक्ष–अप्रत्यक्ष रूपले राज्यले दिने सेवासुविधाको उपलब्धता र पहुँचमा आएको सुधार वा अभिवृद्धि नै हो । त्यसैले, विशेष गरी संघीयता मुलुकको समग्र आर्थिक समृद्धि र आम जनताले महसुस गर्ने गरी जनहितकारी राज्य प्रणालीका रूपमा अघि बढ्न सकेको छ कि छैन भन्ने मूल प्रश्नको सेरोफेरोमा यसको कार्यान्वयन अवस्थाको समीक्षा हुनु आवश्यक छ ।

यतिखेर संघीय प्रणाली नेपालका लागि अनावश्यक रूपले खर्चिलो भयो, प्रदेशहरूका संरचना (कार्यपालिका र व्यवस्थापिका दुवै) अप्रभावकारी देखिए वा नेपालका लागि संघीयता आवश्यक नै छैन भन्नेसम्मका तर्कहरू आएका छन् । यी र अन्य धेरै कोणबाट उठेका यस्ता प्रश्नहरूलाई राजनीतिक पूर्वाग्रहको बहकाउमा रुमलिन नदिन विगत पाँच वर्षका तथ्य र तथ्यांकहरूको प्रकाशमा पर्गेल्नु आवश्यक छ । र, समीक्षाको ध्येय अभ्यासका क्रममा देखिएका कमजोरीहरूलाई सुधार्ने एवम् संघीयतालाई सबल बनाउने दिशामा अभिमुख हुनु आवश्यक छ, संघीय प्रणालीलाई उल्ट्याउने नियत राख्नेहरूलाई बल पुर्‍याउने अभीष्टले होइन । किनभने, छिट्टै अर्को नयाँ शासकीय पद्धति परीक्षण गर्न सक्ने अवस्थामा नेपाल छैन र त्यसको आवश्यकता पनि छैन ।

१. अहिलेको प्रस्थानविन्दु संघीय राज्य सञ्चालनका लागि सृजित कानुनी र संरचनागत व्यवस्थाहरू कति प्रभावकारी र राजनीतिक इमानदारीसाथ परिचालित हुन सके, त्यस्ता कति आवश्यक व्यवस्थाहरू अझै हुन सकेनन् र किन हुन सकेनन् भन्ने समीक्षा हुनुपर्छ । साथमा, प्रदेश सरकारहरूले निरन्तर संघीय सरकारले पर्याप्त सहयोग नगरेको आरोप लगाउने र संघले पनि पुनः शक्ति केन्द्रीकरणको बदनियत राखेर नियन्त्रण गर्न खोजेका कारण राज्य प्रणालीको प्रभावकारिता सुधारमा खडा गरिएको अड्चनलाई विशेष संवेदनशीलताका साथ हेरिनुपर्छ । यस्तो समीक्षाले सुधारका लागि प्रामाणिक आधारहरू दिन सक्नुपर्छ ।

२. संवैधानिक संघीयताका दृष्टिले प्रदेशहरू नेपालको संघीयतालाई चिनाउने ‘अनुहार’ हुन् । आम मानिसका लागि नेपालमा संघीय प्रणाली लागू भएको देखिने र बुझिने अवयव यिनै प्रदेश विधायिका र कार्यपालिका हुन् । केन्द्र र पालिकाका संरचना त फरक स्वरूपमै भए पनि यसअघिको राजनीतिक व्यवस्थामा पनि उपस्थित थिए । त्यसैले, प्रदेश सरकारहरूको शासकीय प्रभावकारिता नदेखिएकै कारण त्यो संवैधानिक संरचनालाई अहिले नै भत्काउने दिशाको सोच राजनीतिक रूपले गलत हुन्छ । तर, प्रदेशहरूले शासकीय अस्तित्वको औचित्य आफैंले प्रमाणित गर्नु अपरिहार्य छ । सबै शासकीय अधिकारहरू संघ र स्थानीय तहले प्रयोग गरेको निरन्तर गुनासो र गनगन मात्रै गरेर असफलताको दोष अन्यत्र पञ्छाउन मिल्दैन । त्यस्तै दीर्घकालमा संघ र स्थानीय तहको समन्वयबाट मात्रै सार्वजनिक सेवाप्रवाह प्रभावकारी देखिँदै गयो भने प्रदेशहरू खारेजीमा जाने अवस्था आउन सक्छ । त्यो धेरै ठूलो चिन्ता गर्नुपर्ने विषय होइन ।

संघीय सरकारले बनाइदिनुपर्ने करिब ६ दर्जन कानुन समयमै नबनाइदिएका कारण प्रदेश र स्थानीय सरकारहरूको कार्यसञ्चालनमा निश्चय नै असजिलो परेको छ । तर, संविधानले प्रस्ट किटेर दिएका अधिकारहरूलाई पनि प्रयोग गर्ने यथेष्ट तदारुकता नदेखिएको पनि उत्तिकै सत्य हो । मूलभूत रूपले संविधानको भाग २० अन्तर्गतका संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच अन्तरसम्बन्धका धारा २३१ देखि २३६ सम्मका प्रावधानहरूलाई अभ्यासमा ल्याउन प्रदेश सरकारहरूले संघीय सरकारमाथि यथेष्ट दबाब सृजनासमेत गर्न सकेनन् । उदाहरणका लागि धारा २३४ ले व्यवस्था गरेको प्रधानमन्त्री अध्यक्ष र गृहमन्त्री, अर्थमन्त्री एवम् मुख्यमन्त्रीहरू सदस्य रहेको संघ र प्रदेशबीच तथा प्रदेश–प्रदेशबीच उत्पन्न राजनीतिक विवाद समाधान गर्न स्थापित अन्तरप्रदेश परिषद्को बैठक पनि पाँच वर्षयता, चार वर्षअघि जम्मा एक पटक बसेको छ । यसमा प्रधानमन्त्रीको बेवास्ता पक्कै जिम्मेवार छ । तर, प्रदेश मुख्यमन्त्रीहरूले पनि आफ्ना समस्याहरू समाधानका लागि यो परिषद्को बैठक माग गरेको सुनिएको छैन । संविधान र कानुनले दिएका तत्काल अभ्यास गर्न सकिने धेरै अधिकारहरूप्रति प्रदेशहरू सचेत र क्रियाशील देखिएका छैनन् । स्थानीय तहहरूमा शैक्षिक प्रशासन, प्राकृतिक स्रोत परिचालन र न्याय निरुपणका अधिकार प्रयोग गर्न निर्वाचित अधिकारीहरूमा सामान्यतः विषयगत ज्ञान र क्षमताको अभाव मुख्य बाधक देखिएका छन् ।

३. राजनीतिक संघीयताको कार्यान्वयन सबभन्दा बढी चुनौतीपूर्ण देखिएको छ । देशका प्रमुख राजनीतिक दलहरूले संघीय एकाइ समानान्तरका दलगत संरचनाहरू नै निर्माण गर्न सकेका छैनन् । केही दलहरूले भर्खरै गरेका छन् तर तिनका प्रदेशिक, जिल्ला र स्थानीय संगठनहरूले राजनीतिक निर्णयको सीमित अधिकारहरू पनि प्रयोग गर्न सकेका छैनन्, संघीय मर्मअनुरूपको अधिकारको प्रयोग त धेरै परको विषय देखिएको छ । संघमा हुने राजनीतिक जोडघटाउको सीधा प्रभाव प्रादेशिक राजनीतिक समीकरणहरूमा पर्ने गरेको छ । परिणामतः प्रादेशिक सरकारहरूसमेत फोहोरी संसदीय अंकगणित र राजनीतिक अस्थिरताको सिकार भएका छन् । भर्खरै सम्पन्न स्थानीय तहको निर्वाचनमा वडाअध्यक्ष तहसम्मको उम्मेदवार चयन केन्द्रीय नेतृत्वले नै गर्‍यो । दलहरूका वैचारिक र कार्यक्रमगत निर्णय–अवधारणा निर्माणमा आन्तरिक लोकतान्त्रिक अभ्यास सबै निर्णायक राजनीतिक दलहरूमा शून्य बराबर छ । संघीय पद्धतिले अपनाउनुपर्ने तल्लो तहका संगठनहरूको सहभागिता, सम्मान र निर्णय स्वतन्त्रताको सम्भावनालाई सामन्तवादी शैलीको केन्द्रीयताले खण्डित गरिरहेको छ । यो प्रश्न संघीयताप्रति राजनीतिको इमानदार स्वामित्वसँग सीधै ठोकिन्छ ।

४. वित्तीय संघीयता कार्यान्वयनको अवस्था विशेष चासोको किन छ भने यो आर्थिक स्रोतको उपलब्धता, स्रोतको परिणाममुखी परिचालन र खर्च पारदर्शिता एवम् आर्थिक सुशासनसँग प्रत्यक्ष सम्बन्धित छ । जटिलताहरू बहुआयामिक र धेरै छन् । राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत र वित्त आयोगले निर्माण गरेका अनुदान, राजस्व बाँडफाँट र आन्तरिक ऋणका सूत्रहरू नै हचुवा र खोटपूर्ण छन् । एकातर्फ आर्थिक स्रोत अपुग भएर विकास र प्रगति गर्न सकिएन भन्ने र अर्कोतर्फ विनियोजित पुँजीगत खर्च पनि गर्न नसक्ने संघीय सरकारको रोग दुरुस्तै प्रदेश र स्थानीय तहसम्म फैलिएको छ । उदाहरणका लागि, प्रदेश स्थानीय तहहरूको सञ्चित कोषमा थुप्रिएको रकम नै अहिले एक–एक खर्ब रुपैयाँको हाराहारी छ । पुँजीगत खर्च प्रदेश तहमा पनि ५० प्रतिशत विरलै कटेको देखिन्छ भने स्थानीय सरकारहरूको उपलब्धि पनि त्योभन्दा तात्त्विक फरक छैन । योजना छनोट, योजना कार्यान्वयन र बजेट लेखनमा सबैतिर प्रविधिक क्षमताको सर्वथा अभाव देखिएको छ । निर्वाचित पदाधिकारीहरूको जान्दिन नभन्ने, सिक्न नचाहने व्यवहार र सिकाउन नचाहने संघीय सरकार र दलहरूको हेलचेक्य्राइँको दुष्परिणाम न्यून स्थानीय विकास र सार्वजनिक सुविधामा प्रतिविम्बित भएको छ । दर्जनौं पालिकाहरू बजेट नै प्रस्तुत गर्न अक्षम देखिएका छन् । सार्वजनिक खरिद, ठेक्कापट्टा र योजनाको प्राथमिकीकरणमा पारदर्शिताको अभाव छ । अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग र महालेखा परीक्षकका प्रतिवेदनहरूले प्रदेश र स्थानीय तहमा पनि उत्तिकै अनियमितता, बेरुजु र भ्रष्टाचारका बग्रेल्ती दृष्टान्तहरू समेटेका छन् । यी तहहरूलाई सुहाउँदो सार्वजनिक खरिद, आर्थिक सुशासनको अलग्गै कानुनी संरचना बनाउन आवश्यक छ ।

५. प्रशासनिक संघीयतामा संवैधानिक प्रावधान नै संघीयताअनुरूप छैन । प्रदेश सरकारमा संघीय लोकसेवा आयोगले (समेत) छानेका कर्मचारी रहने र स्थानीय तहका लागि आवश्यक कर्मचारी प्रदेश लोकसेवाले छान्ने व्यवस्था अव्यावहारिक हो । स्थानीय तहसमेतलाई कार्यकारी अधिकार दिइसकेपछि मापदण्ड अनुरूपका कर्मचारी भर्नाको अधिकार उनीहरूलाई नदिँदा पदपूर्ति र कर्मचारीको स्थायित्वमा सकस परेको छ । प्रदेश लोकसेवा सम्बन्धी कानुन नै पनि पाँच वर्षमा बन्न नसक्नु अर्को विडम्बना भएको छ । केन्द्रीय लोकसेवाले उपराष्ट्रिय संघीय एकाइहरूमा खटाउने अभिमुखीकरण नै नगरी भर्ना गरिएका कर्मचारीहरूलाई जबर्जस्ती स्थानीय तहहरूमा खटाउने अभ्यास प्रत्युत्पादक भएको छ । कर्मचारी अनावश्यक रूपमा दोषभागी भएका छन् । यसको दिगो समाधान भनेकै आ–आफ्नो एकाइलाई चाहिने प्राविधिक र प्रशासनिक कर्मचारी एवम् शिक्षकसमेत तत्तत् तहलाई भर्ना गर्ने छुट दिइनुपर्छ । तिनका कार्यप्रदर्शन र परिणामप्रतिको जवाफदेही पनि सम्बन्धित एकाइ हुनुपर्छ ।

यसका अतिरिक्त पालिका तहको न्यायनिरुपणमा उपप्रमुखहरूको क्षमता विकास, सोही तहको माध्यमिक शिक्षाको व्यवस्थापन, प्रदेश तहका उच्च शिक्षामा भएका वा हुन नसेकाका पहल, जिल्लाबाट हटाइएका कृषि विकास कार्यालयहरूको जिम्मेवारीलाई स्थानीय तहले निर्वाह गर्न नसकेको अवस्थाले सृजेको शून्यपन र वन लगायतका प्राकृतिक स्रोत परिचालन एवम् व्यवस्थापन आदिसँग सम्बन्धित अहिलेसम्म अपेक्षित परिणाम नदिएका तदर्थवादी अभ्यासहरूको उत्तिकै निर्मम पुनरवलोकन जरुरी छ । प्रहरी समायोजन, प्रमुख जिल्ला अधिकारीको प्रादेशिक सरकारहरूसँगको अपेक्षित सौहार्दपूर्ण समन्वय र प्रादेशिक सरकारहरूलाई नै तिनका कार्यक्षेत्रभित्रको शान्ति सुरक्षाप्रति उत्तरदायी बनाउने सर्वस्वीकार्य खाका निर्माण-कार्यान्वयन हुन सकेको छैन ।

संघीयता सफलता/असफलताको सर्वाधिक अहम् निर्णायक यसको राजनीतिक स्वामित्व नै हो । अहिले भाषण र औपचारिक वक्तव्यहरूमा निर्णायक दलका उच्च तहका नेताहरूले संघीय प्रणालीको अपरिहार्यतालाई स्विकारेको देखिए पनि व्यवहार र मानसिकता भने राज्यशक्तिको प्रयोगलाई पुनः केन्द्रीकृत गर्ने देखिएको छ । संघीय शासनका लागि अहम् नियम कानुनहरू समयमै नबनाउने र बनाएका कानुनहरूमा पनि घुमाउरा काइते प्रावधानहरू राखेर अधिकार सिंहदरबार परिसरबाट बाहिर जान नदिने अभिप्राय छरपस्ट छन् । त्यस्ता बनेका र बन्ने कानुनहरूको संघीयतासापेक्ष पनि परख हुनु आवश्यक छ । यी मुद्दाहरूलाई अकारण वर्षौं अनिर्णयमा राख्दा व्यवस्थाकै प्रतिकूल परिणाम आउन सक्छ ।