संघीयता : विकल्परहित वर्तमान

नेपाल कम्युनिस्ट पार्टी (नेकपा) विभाजन हुनुअगाडि सात प्रदेशमा सात–सात मन्त्री थिए । अहिले पाँच पार्टीको गठबन्धनले प्रदेशमा एमालेका सरकारहरू गिराएको छ । हाल प्रदेशहरूमा रहेका गठबन्धनका सरकारहरूमा कसले बढी मन्त्रालय थप्ने र मन्त्री बनाउने भन्नेमा होडबाजी छ । यस्तो प्रतिस्पर्धाको सबैभन्दा खराब उदाहरण हो— वाग्मती प्रदेश, जहाँ राजेन्द्र पाण्डे मुख्यमन्त्री बनेयता मन्त्रालयको संख्या १४ र मन्त्रीको संख्या १८ पुगेको छ । यसअघि अष्टलक्ष्मी शाक्यका पालामा यो प्रदेशमा ८ मन्त्रालय मात्र थिए ।

संविधानको धारा १६७(२) मा प्रदेशहरूमा प्रदेश सांसद संख्याको बढीमा २० प्रतिशतसम्मको मन्त्रिमण्डल गठन गर्न सकिने व्यवस्था छ । गठबन्धन सरकारका नेताहरूका अनुसार, संवैधानिक प्रावधान अनुसार मन्त्रिमण्डल गठन भएकाले यो विवादको विषय नै होइन । यसको मतलब वाग्मती प्रदेशमा २४ जनासम्म मन्त्री बनाउन सकिन्छ । उता, ६० जना प्रदेश सांसद रहेको गण्डकी प्रदेशले १२ जनासम्म मन्त्री बनाउन सक्छ । यही बहानामा मुख्यमन्त्रीहरूले विभिन्न पार्टीका नेतालाई मन्त्री बनाउन मन्त्रालयहरू टुक्र्याउने उपाय निकालेका छन् । उनीहरूले ‘संवैधानिक प्रावधान बमोजिम गर्दा के फरक पर्छ’ भन्ने स्पष्टीकरण दिइरहेका छन् । जबकि संघीयता लागू भएपछि प्रदेशमा ७ भन्दा बढी मन्त्रालय हुन नहुने सिफारिस गरिएको थियो । अहिलेको राजनीतिक समीकरणभन्दा पहिले सबैजसो प्रदेशमा ७ मन्त्रालय मात्रै थिए । यो व्यवस्था तीन वर्षसम्म कायम रह्यो । बढी मन्त्रालय बनाउनुको मतलब प्रशासनिक खर्च बढाउनु हो, जसले विकासका कार्यक्रमहरूलाई सीधै असर गर्छ । पार्टीहरूका नेतृत्वले यो वास्तविकतालाई बुझ्न नखोजी जनताको करको दुरुपयोग हुने गरी कसैको तुष्टीकरणका लागि मन्त्री/मन्त्रालय थप्ने काम गरिरहे संघीयताको विरोधमा ठूलै जनमत तयार हुन सक्छ र यो व्यवस्था असफल भयो भनेर प्रमाणित हुन्छ ।

संघीयता कार्यान्वयनमा अधुरा कार्यहरू

संघीयताको सबलताका लागि अहिलेको अवस्था, प्रक्रिया, सार्वजनिक सेवा वितरण, बजेट खर्च, उत्पादन केन्द्रहरू, वित्तीय संस्थाहरू र कमीकमजोरीका साथै प्रदेशहरूको संस्थागत क्षमता र तिनलाई दिइएको म्यान्डेटको व्यापक समीक्षा हुन जरुरी छ ।

संघीय कानुनहरूमा परिमार्जन जरुरी छ किनकि कानुन नै यो व्यवस्थाको मुख्य अंग हो । अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन–२०७४, आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व ऐन–२०७६ र स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन–२०७४ लगायतलाई पनि परिमार्जन गर्न आवश्यक छ । संघीय सरकारले सामाजिक सेवा र शिक्षासम्बन्धी कानुनहरू बनाउन बाँकी नै छ । यस्ता कानुन नभईकन तल्लो तहमा नियम–कानुन ठीक तरिकाले कार्यान्वयन गर्न सकिँदैन । अन्तरप्रदेश परिषद्, समन्वय परिषद् र अन्तरसरकारी आर्थिक परिषद्ले संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारसँगको समन्वयलाई बलियो बनाउनुपर्छ ।

नेपालको संघीयताले नीतिनिर्माणमा सबै तहमा क्षेत्राधिकार बढाएको छ । तर केन्द्रीय तहको प्रशासनिक तन्त्र, स्थानीय तहका राजनीतिक नेताहरू, नागरिक समाज र सञ्चारमाध्यमलाई समेत राजनीतिक पार्टीहरूले अतिक्रमण गरेका छन् । पार्टीहरूले नेपालको आम जनसमुदायको समेत उपेक्षा गर्ने गरेका छन् । नागरिक समाज र सञ्चारमाध्यमले यस्तो प्रवृत्तिको विरोध गरे पनि तिनको प्रभाव सीमित छ । किनकि तिनमा पनि राजनीतिक पार्टीहरू हावी छन् । नेपालको राजनीतिक अर्थव्यवस्थामा राजनीतिक आधार, क्षेत्रीय र जातीय स्वार्थ हावी छ । सेवासुविधाको वितरण यसकै आधारमा गरिएको छ । स्थानीय तहमा केन्द्रको यस्तै परिपाटीको हुबहु नक्कल गरिएको छ ।

संविधान बनाउन झन्डै १० वर्ष लाग्यो, जबकि त्यत्रो समय लाग्नुपर्ने कारण देखिँदैन । सरकार र समाजका सबै तहमा संविधानका प्रावधानहरूलाई कार्यान्वयन र संस्थागत गर्न पनि सोचेभन्दा कठिन भइरहेको छ । अन्तरसरकारी सम्बन्ध र सहयोगका मूलभूत सिद्धान्तहरूलाई पालना गरिएको देखिँदैन । केन्द्रका राजनीतिक नेताहरूको भनाइलाई लिने हो भने संघीयता नै केन्द्रीकृत संघीयता हो कि जस्तो लाग्छ । केन्द्रीकृत संघीयता भनेको के हो त ? धेरैजसो राजनीतिक, प्रशासनिक र आर्थिक निर्णयहरू काठमाडौंबाटै हुनु र स्थानीय सरकारहरू केन्द्रकै अनुदानमा निर्भर हुनु हो । अर्थात्, पैसाको थैलो केन्द्र सरकारकै नियन्त्रणमा रहनेछ ।

स्थानीय तहका समस्याहरू

स्थानीय तहका मुद्दाहरू पनि थोरै छैनन् । सूचनाको विशृंखलताका कारण प्रदेश र स्थानीय सरकारहरू पारदर्शिताको सिद्धान्त अनुसार चल्न सकेका छैनन्, कार्यक्रम र बजेट समयमा बनाउँदैनन्, सर्वसाधारणसम्म सरकारका कार्यक्रम र बजेट लैजान चुकेका छन् । सन् २०२० मा महालेखा परीक्षकको प्रतिवेदनमा औंल्याइए अनुसार, सूचना उपलब्धताको अभावले दिगो विकास लक्ष्यलाई गम्भीर असर गरेको छ । साथसाथै अभिलेख, तथ्यांक र तिनको शुद्धता — जुन दिगो विकास लक्ष्यसँग सम्बन्धित छन् — बारे मन्त्रालयहरूबीच समन्वय नै छैन ।

संघीयताको एउटा अन्तर्निहित सिद्धान्त हो— तलबाट शासन हुनु, जसले गर्दा सरकार दिगो र बलियो हुन्छÙ सेवाप्रवाहका खाडलहरूको पहिचान हुन्छ । यस्तो गर्नलाई तथ्यांकको उपलब्धता अपरिहार्य हुन्छ । अन्तरसरकारी सम्बन्धका लागि सहकार्य प्राथमिक सिद्धान्त भनिए पनि, केन्द्रीय नेताहरूको भाषण सुन्दा र पढ्दा नेपालमा केन्द्रीकृत संघीयताको अभ्यास पो गरिएको हो कि जस्तो लाग्छ । संघीय सरकारको अकर्मण्यताले गर्दा प्रदेश र स्थानीय तहमा निजामती सेवा ऐन बन्न सकेको छैन । काठमाडौंको राजनीतिक अस्थिरताले गर्दा ऐन बनाउन ढिलाइ भएको मान्दा कुनै आश्चर्य हुँदैन । संघीयताका कानुनी प्रावधानहरू के हुनुपर्छ भन्नेबारे फेरि अध्ययन हुनुपर्छ, जुन अरू देशमा कार्यान्वयनसँगै संस्थागत भएका छन् । संघीयतालाई प्रभावकारी किसिमले कार्यान्वयन गर्न ३०–४० वटा ऐन बनाउनुपर्ने हुन सक्छÙ जस्तो— निजामती सेवा, जमिनको उपयोग, प्रहरी संगठन, शिक्षा र आर्थिक प्रावधान आदिबारे । प्रादेशिक मन्त्रालयहरू अहिले असन्तुलित छन् र तीबीच सहकार्य अपर्याप्त छ । यो सवाल महालेखा परीक्षकको ५७ औं प्रतिवेदनमा उल्लेख छ । प्रादेशिक योजना आयोग र आर्थिक तथा योजना मन्त्रालयको काममा दोहोरोपन छ । तिनको सम्बन्धलाई पनि राम्रोसँग परिभाषित गरिएको छैन । केही प्रदेशले जिल्लास्तरमा क्षेत्रगत लाइन एजेन्सीहरू खोलेका छन् । जस्तै— कृषि ज्ञान केन्द्र, भेटेरिनरी अस्पताल तथा पशु सेवा ज्ञान केन्द्र, जिल्ला शिक्षा कार्यालय र समन्वय एकाइहरू । तर यी एजेन्सीहरू स्थानीय तहमै खोलिनुपर्ने हो, किनकि संविधानमा त्यस्तै व्यवस्था छ ।

स्थानीय तहमा क्षमता नहुनु स्वाभाविक हो । नयाँ आर्थिक जिम्मेवारीका लागि संस्थागत विकास, प्रक्रिया र व्यवस्थापन क्षमतामा ‘फोकस’ गरिएको भए पनि प्रदेशहरूले औसतमा ७० प्रतिशतभन्दा बढी बजेट खर्च गर्न सकेका छैनन्, आर्थिक वर्षको अन्तिम चौमासिकमा बढी खर्च गरेका छन् । संघीयतालाई सफल बनाउने हो भने सरकारको जवाफदेही बलियो बनाउनुपर्छ, जसका लागि सूचनाले ठूलो भूमिका खेल्छ । स्थानीय सरकारमा यही भइरहेको छैन । विश्व बैंक र यूएनडीपीको अध्ययन अनुसार, आधाजसो स्थानीय निकायले विकास आयोजना र कार्यक्रमको अवस्थाबारे माथिल्लो कार्यान्वयन निकायबाट सूचनै पाउँदैनन् जसले गर्दा तिनले त्यस्ता कार्यक्रमको प्रभावकारी कार्यान्वयनमा योगदान पुर्‍याउन सक्दैनन्, सकेका छैनन् । तथ्यांक संकलन र प्रसार, नीति सम्बन्धी सही सूचनाको महत्त्व धेरै छ । यसले सेवा प्रवाहलाई प्रभावकारी बनाउन मद्दत गर्छ, जसले गर्दा संघ र स्थानीय सरकार पनि प्रभावकारी बन्न सक्छन् ।

राजस्व बाँडफाँट, स्थानान्तरण र स्थानीय तहको बजेट तर्जुमा

संविधानले स्थानीय तह, प्रदेश र संघलाई राजस्व क्षमता र राजस्व बाँडफाँटका अधिकारहरू दिएको छ, जसमा अनुदान पनि पर्छ । संविधानको धारा ६०(१) अनुसार प्रदेशहरूलाई कर लगाउने र राजस्व उठाउने अधिकार छ । धारा ६०(२) मा संघीय सरकारले सबै प्रदेश र स्थानीय तहलाई राजस्वको समतापूर्वक बाँडफाँट गर्नुपर्छ भन्ने उल्लेख छ । धारा ६०(३) मा स्थानीय तह र प्रदेशमा राजस्वको वितरण राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको सिफारिस अनुसार हुनुपर्ने प्रावधान छ ।

संघीयतालाई संस्थागत गर्न हुनुपर्ने प्रमुख काम हो— संघीय सरकारबाट प्रदेश र स्थानीय तहमा स्रोतसाधनको हस्तान्तरण । सायद यसको सबैभन्दा गम्भीर पक्ष भनेको अहिले प्रस्ट देखिएको लम्बीय वित्तीय असन्तुलन (भर्टिकल फिस्कल इमब्यालेन्स) हो । अन्तर्राष्ट्रिय मुद्रा कोष अनुसार, नेपालमा लम्बीय वित्तीय असन्तुलन विश्वमा सबैभन्दा माथिल्लो स्तरको छ । ७५३ स्थानीय तहमध्ये धेरै ठूलो हिस्सा (९३ प्रतिशत) ले आफ्नो खर्चको १० प्रतिशत पनि राजस्व उठाउँदैनन् । प्रदेशमा आन्तरिक स्रोत राजस्व केही राम्रो छ, १४.४ प्रतिशत, जुन आर्थिक वर्ष सन् २०२०–२१ मा ११.२ प्रतिशत थियो । फलस्वरूप, विशेष गरी बजेट अवरोध, सेवाप्रवाहको दायरा, आफ्नै खर्च प्राथमिकताहरू नियन्त्रण गर्नका लागि वित्तीय अक्षांश र वित्तीय स्थिरताको जोखिमको स्तरमा कडा प्रभावहरू छन् । स्थानीय सरकारहरू केन्द्रको अनुदान र स्रोतको पर्खाइमा हुन्छन्, जसबाट तिनले पुँजीगत खर्च र साधारण खर्चको व्यवस्थापन गर्नुपर्ने हुन्छ । त्यसैले संघीय नेपालले राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको भूमिकामा ध्यान दिनुपर्छ । संघीय नेपालमा स्थानीय तहका मुद्दाहरूको गहिरो विश्लेषण वित्त आयोगकै भूमिकामा केन्द्रित भएर थाल्नुपर्छ ।

स्थानीय तहको बजेट राजनीतिक स्वार्थले प्रभावित हुने गरेको महसुस हुन्छ । करिब १७ प्रतिशत स्रोत विविध लाइन शीर्षकमा छुट्याइएको छ । प्रदेश सरकारले स्थानीय सरकारका स–साना कार्यक्रममा बजेट विनियोजन गर्दा योजना आयोगको सुझावलाई पालना गरेको देखिँदैन । उदाहरणका लागि, आर्थिक वर्ष सन् २०२०–२१ मा वाग्मती सरकारले साना पूर्वाधार विकासका ८५० आयोजना सञ्चालन गरेको थियो, जसमा खरिद सम्झौता सजिलै हेरफेर गर्न सम्भव थियो ।

संघीयताको अन्तर्राष्ट्रिय अनुभव

नेपालले संघीयताको अन्तर्राष्ट्रिय अनुभवबाट धेरै कुरा सिक्न सक्छ । अहिले संसारमा २५ देशले मात्र संघीय सरकारको शासकीय संरचना अवलम्बन गरेका छन्, जसले संसारको ४० प्रतिशत जनसंख्यालाई ओगटेका छन् । भारत, जर्मनी, ब्राजिल र अमेरिका धेरै जनसंख्या भएका देश हुन्, जहाँ संघीयता छ । यीसँगै पपुवा न्यु गिनी, इथियोपिया, पाकिस्तान लगायतको पनि संघीयताको लामो अनुभव छ ।

संघीयताको संस्थागत विकास हुन समय लाग्छ । अमेरिकामा स्थापित भएको लोकतन्त्र पनि सन् २०२० को चुनावपछि झन्डै विघटन हुन लागेको थियो । अर्को कुरा, संवैधानिक प्रावधानप्रति संघीय सरकारले विश्वसनीय प्रतिबद्धता देखाउनुपर्छ । हामी धेरै टाढा जानै पर्दैन, भारतमै हेरौं । त्यहाँ केन्द्र सरकार र विभिन्न प्रान्तीय सरकारमा वित्त आयोगको भूमिकालाई अध्ययन गर्न सकिन्छ । केन्द्रीय राजनीतिज्ञ र कर्मचारीहरूलाई संघीयताका प्रारम्भिक वर्षहरूमा प्रदेश र स्थानीय सरकारहरूलाई अधिकार सुम्पन गाह्रो हुन्छ नै । यसमा नेपालको उदाहरण प्रस्तुत गर्न सकिन्छ । काठमाडौंमा भएका कर्मचारीहरूले स्थानीय तहका आवश्यकतालाई उल्टो किसिमले बुझिदिन्छन् । यस्तो मनोवृत्ति हटाउन समय लाग्न सक्छ ।

जुन देशमा संघीयता राम्ररी चलेको छ (उदाहरणका लागि, अस्ट्रेलिया), त्यहाँ स्थानीय तहमा संस्थागत विकास राम्रोसँग भएको छ, स्थानीय तहले नै योजना बनाउने र कार्यान्वयन गर्ने गर्छन् । यो संघीयताको उपयुक्त उदाहरण हो । मार्च २०२० देखि अस्ट्रेलियामा सरकारहरूको परिषद् बनेको छ, जसलाई राष्ट्रिय परिषद् भनिन्छ । यसमा संघीय प्रधानमन्त्री, प्रान्तका प्रधानमन्त्री र मुख्यमन्त्रीहरू राष्ट्रिय हितका लागि एकै ठाउँ बसेर काम गर्छन् । फरक राजनीतिक पृष्ठभूमिका बावजुद उनीहरूले सँगै बसेर काम गर्न सकेका छन् । मुख्यमन्त्री कार्यालय र अन्तरराज्य परिषद्को काममा देखिएको अड्चनले नेपालका संघीय र प्रादेशिक सरकारहरूबीचको सहकार्य र कार्यात्मक सम्बन्ध त्यो स्तरमा पुग्न सकेको छैन । नेपालका लागि प्राथमिक ज्ञान के हुन सक्छ भने, त्यस्ता संस्थाहरूलाई संस्थागत बनाउन समय लाग्छ र कठिन नै देखिए पनि अहिले नै हामीले कडा कदम चाल्नु आवश्यक छ ।

निष्कर्ष

राज्य पुनःसंरचना र संक्रमणकालीन व्यवस्थापन नेपालजस्तो देशमा चुनौतीपूर्ण कार्य हो । कुनै पनि देशमा यस्तो प्रकारले पुनःसंरचना गर्नु धेरै कठिन र कहिलेकाहीँ त असम्भव पनि हुन्छ । नेपालजस्तो देश, जसमा पहिले नै विकासका बाधा र क्षमताका चुनौतीहरू थिए, त्यहाँ पाँच वर्षभित्र संघीयताले आफ्नो वाचा पूरा गर्ने अपेक्षा थियो र यस हिसाबले यो प्रणाली नराम्ररी असफल भएकै हो । तर यी पाँच वर्षमा संघीयताको प्रभावकारी कार्यान्वयन हुनुपर्ने अपेक्षा तर्कसंगत थिएन । नेपाल र अरू विकासोन्मुख देशहरूले भोगेका संघीयतासम्बन्धी चुनौतीहरूमा केही फरक छैन । संस्थागत विकास र राज्य पुनःसंरचना गर्न समय लाग्छ । जबसम्म आधारभूत शासन संरचनामा वादविवाद गरिरहन्छौं, हामीलाई आर्थिक विकास र रोजगारी सृजनाका नीति र कार्यक्रमहरू बनाउन बढी समय लाग्छ ।

यसो भन्दै गर्दा पनि, क्रमिक रूपमा संघीय सरकारले गत पाँच वर्षको संघीयताको अनुभवबाट अधिकार स्थानीय स्तरमा दिने सार्थक प्रतिबद्धता नगरे हामी ठूलो दलदलमा फस्ने निश्चित छ । आजसम्म त्यो प्रतिबद्धता दुर्भाग्यवश स्पष्ट हुन सकेको छैन । अबको पाँचवर्षे अवधि फरक होला भन्ने आशा गरौं ।