१८.१२°C काठमाडौं
काठमाडौंमा वायुको गुणस्तर: १२४

अध्यादेश खारेजी र प्रतिस्थापन विधेयक

धारा ११४ को अध्यादेशको प्रावधान नै खारेज गर्नु अपरिहार्य भैसकेको छ । यसो गरियो भने मात्र संसद्ले कानुन बनाउने, सरकारले कार्यान्वयन गर्ने र न्यायपालिकाले कानुनको व्याख्या गर्ने भई संविधानवादबमोजिम विधिको शासनको विकास हुने थियो । 
चन्द्रकान्त ज्ञवाली

अध्यादेश आफैंमा सरकारले जारी गर्ने अपरिपक्व कानुन हो । यसको प्रकृति कार्यकारी हुन्छ । कुनै कार्यालय स्थापना गर्न, त्यसका कामकर्तव्य तोक्न वा कुनै कानुनको अभाव पूर्ति गर्न संसदीय शासन अँगालेका मुलुकहरूका कार्यकारी सरकारले अध्यादेश ल्याउने गर्छन् । अध्यादेश संसद्बाट पारित गराउने सर्तमा मात्र कार्यकारीद्वारा जारी गरिन्छ ।

अध्यादेश खारेजी र प्रतिस्थापन विधेयक

संसद्बाट पारित भए स्थायी ऐनसरह लागू हुने र नभए सरकारले जतिखेर चाह्यो राष्ट्राध्यक्षद्वारा खारेज गरिने प्रचलन भारत, बेल्जियम, बेलायत, दक्षिण अफ्रिकासहित संसदीय अभ्यास अनुसरण गरेका ६६ मुलुकमा छ ।

संसद्बाट अनुमोदन गर्ने सर्तमा कानुनसरह काम गर्न वा कानुनी वैधता प्राप्त गर्न वर्षौंदेखि अध्यादेशको अभ्यास हुँदै आए पनि कतिपय मुलुकमा यसलाई संसद् छल्ने हतियारका रूपमा प्रयोग गरिँदै आएको छ । अध्यादेशलाई सरकारहरूले लोकतान्त्रिक बाटोभन्दा संसद् छल्दै कार्यकारी निरंकुशताको बाटामा उभिन प्रयोग गर्ने गरेको पाइन्छ । नेपालमा समेत विगतका संविधानहरूमा अध्यादेशको व्यवस्था भए पनि संसद् छल्दै सरकारको अभीष्ट पूरा गर्न प्रयोग गरिँदै आएको छ । विगतदेखि हालसम्म नेपालमा निर्वाचन आउन लाग्यो भने संसद्लाई छलेर लोकप्रिय बजेटका लागि अर्थ विधेयक ल्याउने क्रियाकलाप आफैंमा संसदीय तथा लोकतान्त्रिक मूल्यमान्यताको बाधक नै हो ।

गएको भदौ २ गते राष्ट्रपति विद्यादेवी भण्डारीबाट मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा राजनीतिक दलसम्बन्धी (दोस्रो संशोधन) अध्यादेश–२०७८ जारी भयो । सो अध्यादेशबमोजिम माधव नेपाल र महन्थ ठाकुरका पक्षमा तत्तत् संसदीय दलको २० प्रतिशत तथा केन्द्रीय समितिको २० प्रतिशत रहेका आधारमा तत्कालीन नेकपा एमाले र जसपा भदौ ९ गते विभाजित भए । अध्यादेश जुन उद्देश्यका लागि ल्याइएको थियो, सो पूरा भयो भने संवैधानिक तथा कानुनी वैधता प्राप्त गर्छ नै । यही आधारमा माधव नेपाल र महन्थ ठाकुरका दलले अध्यादेश खारेज भए पनि संवैधानिक र कानुनी वैधता प्राप्त त गरे तर यस्तो प्रवृत्तिले कानुन बनाउने वा अध्यादेशलाई वैधता दिने संसदीय अभ्यासलाई संस्थागत हुन दिँदैन ।

यसैबीच संसदीय दल तथा केन्द्रीय समितिको २०–२० प्रतिशत आफ्नो पक्षमा देखाउन सकेकै आधारमा ठूला दलहरू टुक्रिन सक्ने आशंकाले असोज ११ गते सरकारको निर्णय एवं प्रधानमन्त्रीको सिफारिसबमोजिम संविधानको धारा ११४(२)(ख) बमोजिम राजनीतिक दलसम्बन्धी (दोस्रो संशोधन) अध्यादेश–२०७८ खारेज भएको छ । अब ठूला दलहरू टुक्रिन कठिन सावित हुने निश्चित नै छ । फुटेका दलहरू अबको पाँच वर्षसम्म फुट्न पाउँदैनन् । मूल पार्टीहरू फुट्न चाहेको खण्डमा राजनीतिक दलसम्बन्धी ऐन–२०७३ पुरानै अवस्थामा फर्कियो त भन्ने प्रश्न पनि उठेको छ । तर हाम्रो संवैधानिक र कानुनी अभ्यासले त्यसो भन्दैन । अध्यादेश खारेज नै गर्ने हो भने प्रतिनिधिसभा नियमावली–२०७५ को नियम ९८ बमोजिम प्रतिस्थापन विधेयक ल्याउनुपर्ने कानुनी बाध्यता हुँदाहुँदै पनि सरकारले त्यसलाई गम्भीरतापूर्वक लिएन, जसले संसदीय व्यवस्थाको खिल्ली उडाएको छ ।

त्यस्तै, २०७७ वैशाख ८ मा पनि हठात् दुई संशोधन अध्यादेश जारी भए— राजनीतिक दलसम्बन्धी ऐन–२०७३ र संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी ऐन–२०६३ । संघीय संसद्को अधिवेशन नभएको भनी धारा ११४(१) बमोजिम मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा राष्ट्रपतिबाट ती अध्यादेश जारी भएका थिए । त्यसको आधार थियो— तत्काल संशोधन गर्न वाञ्छनीय भएको भनी मन्त्रिपरिषद्बाट गरिएको सिफारिस । चौतर्फी विरोध हुन थालेपछि यी अध्यादेश सरकारले चार दिनमै फिर्ता लिने सिफारिस गर्‍यो । धारा ११४(२)(ख) बमोजिम संशोधन गरिएको व्यवस्था पुनःस्थापित नगरी अर्थात् अध्यादेश प्रतिस्थापन गर्ने अध्यादेशसमेत जारी नगरी दुवै अध्यादेश राष्ट्रपतिबाट खारेज भए ।

तर प्रतिनिधिसभा नियमावली–२०७५ को नियम ९८ बमोजिम स्वीकृत भएको अध्यादेशका प्रावधानलाई यथावत् वा संशोधनसहित प्रतिस्थापन गर्ने र तत्कालै लागू गर्नुपरेको परिस्थिति र कारणसहितको विवरण पेस गर्दै धारा ११४ बमोजिमको अवधिभित्र पारित गरिनुपर्नेमा त्यो भएन । यसले गर्दा अध्यादेशबमोजिम नियुक्त संवैधानिक निकायका त्रिपन्न पदाधिकारीलाई भने सधैं टाउकामाथि जाँतो झुन्डिरहेझैं खतरा रहिरहने नै भयो । संवैधानिक परिषद्को बैठक बस्दा वा निर्णय गर्दा के–कसरी बैठक बस्छ, वा के–कस्तो संवैधानिक तथा कानुनी जटिलता आउँछ भन्ने आकलनसमेत नगरी दुइटै अध्यादेश खारेज भए । त्यसका आधार र कारण के–के हुन्, राष्ट्रपति तथा सरकारको भोलिको संवैधानिक दायित्व तथा भूमिका के हुन्छ भन्नेसम्म वास्ता गरिएन ।

अध्यादेशमा संशोधन आवश्यक भएमा संसद्कै अधिवेशनमा संशोधित ऐन जारी गर्न सकिनेमा तत्कालीन अवस्थामा ती दुई अध्यादेश नेपालको संविधानले परिकल्पना गरेका संघीयता, समावेशिता, शक्तिपृथकीकरण, सन्तुलन र नियन्त्रणको आधारभूत विशेषता एवम् संविधानका आधारभूत मूल्यमान्यता अन्त्य हुने गरी ल्याइएका थिए । ती संविधानको धारा ११४ को मूल मर्मविपरीत थिए । यस सम्बन्धमा अध्यादेशबमोजिम संवैधानिक निकायका त्रिपन्न पदाधिकारीका विषयमा संवैधानिक इजलासमा मुद्दा विचाराधीन रहेकाले यस विषयमा थप टिप्पणी गर्नुपरेन ।

ती दुई अध्यादेश मन्त्रिपरिषद्ले फिर्ता लिँदा र राष्ट्रपतिले खारेज गर्दाका संवैधानिक आधार र कारणहरू निम्न लिखित देखिन्छन्—

१. राष्ट्रपतिबाट जुनसुकै बखत खारेज हुन सक्ने

अध्यादेशहरू धारा ११४(२)(ख) बमोजिम राष्ट्रपतिबाट जुनसुकै बखत खारेज हुन सक्ने संवैधानिक व्यवस्था छ । राष्ट्रियता एवं नेपाली जनताको एकताको प्रवर्द्धन गर्ने राष्ट्रपति संस्थाले संविधान र संघीय कानुनबमोजिम आफ्नो कार्यसम्पादन गर्नुपर्ने, संविधानको मूल मर्मको अन्त्य हुने गरी अध्यादेश जारी गर्न नसक्ने, आफ्नो कार्यसम्पादन संविधान र कानुनबमोजिम गर्नुपर्ने संवैधानिक व्यवस्था छ । नेपाली जनताको सर्वोत्तम हित र समुन्नतिका लागि संविधानको संरक्षण र पालना गर्ने दायित्व पनि संविधानले राष्ट्रपतिलाई सुम्पिएको छ । राष्ट्रपति आफ्नो कार्यसम्पादनका सिलसिलामा कोही कसैप्रति उत्तरदायी नहुने हो भने निरंकुश हुने सम्भावना रहन्छ । त्यसैले नेपालको संविधान, संघीय कानुन र नेपाली जनताप्रति समेत उत्तरदायी संवैधानिक राष्ट्रपतिका रूपमा कार्यसम्पादन गर्नु यो संस्थाको संवैधानिक दायित्व हो ।

२. संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी ऐन–२०६३

राष्ट्रपतिबाट जारी गरिएका दुईमध्ये संवैधानिक परिषद् (काम, कर्तव्य, अधिकार र कार्याविधि) सम्बन्धी ऐन–२०६३ संशोधन गर्ने अध्यादेशमा संवैधानिक परिषद्ले बोलाएको बैठकमा अध्यक्षसहित तत्काल बहाल रहेका बहुमत सदस्य उपस्थित भएमा त्यसैलाई गणपूरक संख्या मानिने व्यवस्था थियो । त्यस्तो बैठकमा अध्यक्षसहित उपस्थित भएको बहुमतबाट निर्णय हुन सक्ने संशोधित कानुनी व्यवस्थाले संवैधानिक परिषद्को

संरचनाको भावना मेटिन गएको थियो । उल्लिखित छ सदस्यमध्ये दुई जनाले मात्र पनि प्रधानन्यायाधीश, संवैधानिक निकायका प्रमुख र पदाधिकारीको नियुक्तिको सिफारिस गर्न सक्ने अध्यादेशको प्रावधानले राज्यका प्रमुख अंगहरूका प्रमुखहरूको पहिलो पटकको बैठकको सर्वसम्मतबाट विपक्षी दलको नेतासहितको सहभागिता भई उनीहरूको सहमतिमा निर्णय हुने गरी भैरहेको संवैधानिक वैधता अन्त्य हुन जाने देखिन्थ्यो ।

अल्पमतको निर्णयबाट संवैधानिक निकायका प्रमुख तथा पदाधिकारीको नियुक्ति हुँदा ती निकायहरू सरकारको पहरेदार हुनुभन्दा पनि नियुक्ति गर्ने अध्यक्षसहित दुई जनाप्रति मात्र उत्तरदायी हुने अध्यादेशको व्यवस्थाले घुमाउरो रूपबाट संविधानको संशोधन हुन पुगेको थियो । यसले नेपालको संविधानले परिकल्पना गरेको शक्तिपृथकीकरण र सन्तुलन एवं नियन्त्रणको आधारभूत विशेषतालाई अन्त्य गर्थ्यो ।

३. राजनीतिक दलसम्बन्धी ऐन–२०७३

मूल ऐनमा रहेको ‘केन्द्रीय समिति र संघीय संसद्को संसदीय दलका कम्तीमा ४० प्रतिशत सदस्यले’ भन्ने शब्दावलीको सट्टा महाधिवेशनबाट निर्वाचित केन्द्रीय समिति र नयाँ दर्ता भएको दलका हकमा त्यस्तो दल दर्ता हुँदाका बखतको केन्द्रीय समितिका कम्तीमा ४० प्रतिशत सदस्य वा त्यस्तो दलको संघीय संसद्को संसदीय दलका कम्तीमा ४० प्रतिशत सदस्यले एकैपटक दल त्याग गरी नयाँ दल दर्ता गरेमा दल त्याग गरेको नमानिने गरी अध्यादेश आएको थियो ।

सत्ताप्राप्तिका लागि ४० प्रतिशत सदस्यको प्रावधानलाई केन्द्रीय वा संसदीय समितिमध्ये एकमा ल्याउनेबित्तिकै राष्ट्रिय मान्यता प्राप्त दलहरू विभाजन हुन जाने बाटो खुलेको थियो । यसै कारण मधेसवादी दलहरू निर्वाचन आयोगमा एक दिन जुट्ने तथा अर्को दिन फुट्ने नाटक मञ्चन हुन पुग्यो । २०५२ सालयता दल विभाजन गरी एक निर्वाचनपछि पाँच–सात पटकसम्म संयुक्त सरकार बन्ने–ढल्ने अभ्यासबाट आक्रान्त बनेको नेपाली राजनीति यो अध्यादेश कार्यान्वयनमा आउनेबित्तिकै फेरि सरकार गठन र विघटनमा विदेशी चलखेल, सांसद खरिद–बिक्रीको इतिहास दोहोरिने ठूलो खतरा थियो । त्यसको अभ्यास मधेसवादी दलहरूले गरे पनि । अपहरणसमेत भयो भनी एकअर्कामा दोषारोपणको सिलसिला पनि चल्यो । दोष कसको थियो, त्यो त अनुसन्धानले देखाउला, तर यस्तो परिपाटीलाई संविधानसभाबाट निर्मित नेपालको संविधानले परिकल्पनै गरेको छैन । अध्यादेश कार्यान्वयनमा आउँदा स्थायी/स्थिर सरकारको परिकल्पना गरेको संविधानको व्यवस्थाको मूल मर्मकै संशोधन हुन पुग्थ्यो ।

४. राजनीतिक दलसम्बन्धी (दोस्रो संशोधन) अध्यादेश–२०७८

नेपालमा बाधा–अड्काउ फुकाउको आदेश जारी गरी प्रधानन्यायाधीशलाई मन्त्रिपरिषद्को अध्यक्ष बनाउँदा अन्तरिम संविधानको भावनालाई क्षतविक्षत बनाएकाले त्यसविरुद्ध सर्वोच्च अदालतमा यस पंक्तिकारद्वारा नै रिट पर्‍यो । अल्पमतको संवैधानिक इजलासले अब फेरि त्यस्तो अवस्था कुनै हालतमा दोहोरिन नपाउने गरी गर्न–गराउन र त्यसतर्फ सदैव सचेत रहन निर्देशनसहित राष्ट्रपति लगायत सबैमा आदेश गर्‍यो । बाधा–अड्काउ फुकाउ आदेश–२०७४ संघीय संसद्को निर्वाचनपछि नेपालको संविधानमा रहेको धारा ३०५ निष्क्रिय हुन पुगेको छ । अब नेपालमा बाधा–अड्काउ फुकाउ आदेश जारी गरेर संविधान नै खाइदिने व्यवस्थाको अन्त्य भएको छ ।

अन्त्यमा, संसद्को अधिवेशन नबसेको, तत्काल केही गर्न आवश्यक परेको तर सो विषयमा कानुन नभएको अवस्थामा मात्र राष्ट्रप्रमुखबाट कानुनसरह लागू हुने गरी अध्यादेश जारी गर्न सक्ने संवैधानिक व्यवस्था नेपालमा मात्र होइन, विश्वका सबैजसो लोकतान्त्रिक मुलुकमा छ । व्यवस्थापकीय अंगलाई छलेर संविधानको मूल मर्म नै संशोधन हुने गरी कानुन बनाउन राष्ट्रप्रमुखलाई अधिकार दिइएको विषय पक्कै होइन अध्यादेश । सरकारलाई अध्यादेश सिफारिस गर्ने असीमित अधिकार कुनै पनि लोकतान्त्रिक मुलुकको संविधानले दिएको हुँदैन । भारतमा गोलक नाथविरुद्ध पन्जाब राज्यको मुद्दालाई उल्टाउँदै केशवानन्द भारतीविरुद्ध केरला राज्यको मुद्दामा संसद्लाई समेत संविधानको मूल मर्मभन्दा बाहिर गएर कानुन बनाउने अधिकार छैन भनी त्यहाँको सर्वोच्च अदालतले न्यायिक पुनरावलोकनसमेत गरेको थियो । त्यसपछिका सरकारहरूले अध्यादेश ल्याउँदा संविधानको परिधिभित्र मात्र अस्थायी कानुनसम्म ल्याउने, तत्कालको संकट टार्न मात्र अध्यादेश ल्याउने अभ्यास देखिन्छ ।

नेपालमा पनि सरकारले संसद् नभएको अवस्थामा अस्थायी रूपमा कानुनसम्म बनाउन पाउँछ । तर संसद्को अधिवेशनमा तत्काल केही गर्न आवश्यक भएको भनी आवश्यकता पुष्टि गर्नुपर्ने अवस्थामा संविधानवादको परिधिभित्र रही अध्यादेश जारी गर्न सक्ने नाममा सरकारले संवैधानिक राष्ट्रपतिलाई विवादमा ल्याउनु हुन्न । अध्यादेश अपवादका रूपमा कानुन बन्ने प्रक्रिया हो । अध्यादेशलाई कानुन जारी गर्ने नियमित मार्ग बनाइनु हुँदैन । यसो गर्दै गए संसदीय मूल्यमान्यता नै अन्त्य हुन पुग्छ र संसदीय व्यवस्था नै अफापसिद्ध हुन पुग्छ ।

अतः तत्कालको संकट टार्न मात्र सम्बन्धित विषयमा अध्यादेश जारी गर्न सरकारले सिफारिस गर्ने, राष्ट्रपतिले संविधानको मूल मर्म अन्त्य नहुने गरी सम्बन्धित विषयविज्ञको समेत राय लिई अध्यादेश जारी गर्नु संवैधानिक दायित्व हो । अनि मात्र राष्ट्रपति संविधानको पालक तथा रक्षक रहेको पुष्टि हुँदै लोकतन्त्रको सच्चा रूपमा संस्थागत विकास हुन जान्छ । अन्यथा संसद्लाई छल्दै पटकपटक एकै विषयमा अध्यादेश ल्याउनु संविधानमाथिको जालझेल नै हो ।भारतमा पनि यस्ता गलत अभ्यास बढ्दै गएको भनी सर्वोच्च अदालतले बिहार सरकारका ६८ भन्दा बढी अध्यादेश खारेज गरिदिएको थियो । जनताका प्रतिनिधिबिना कर लगाउन र उठाउन नहुने संवैधानिक सिद्धान्तबमोजिम धारा ११४ को अध्यादेशको प्रावधान नै खारेज गर्नु अपरिहार्य भएको छ । संसदीय व्यवस्थामा संसद्ले कानुन बनाउने, सरकारले कार्यान्वयन गर्ने र न्यायपालिकाले कानुनको व्याख्या गर्ने गरे मात्र संविधानवादबमोजिम विधिको शासनको संस्थागत विकास हुन सक्छ ।

-ज्ञवाली वरिष्ठ अधिवक्ता हुन् ।

प्रकाशित : कार्तिक १, २०७८ ०८:२७
प्रतिक्रिया
पठाउनुहोस्
जनताको राय

त्रिभुवन विश्वविद्यालयमा बारम्बार परीक्षार्थीको उत्तरपुस्तिका हराउने गरेको छ। यसको समाधान कसरी हुन्छ?