कानुन निर्माणमा गतिशीलता

शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तअनुसार कानुनको तर्जुमा सार्वभौम संसद्ले गर्छ । कानुनले राज्यको नीति र अदालतको फैसला कार्यान्वयन, विधिको शासन कायम, राज्य सञ्चालनका लागि कर संकलन र खर्च, निर्णय प्रक्रियालाई संस्थागत र अन्तर्राष्ट्रिय सन्धि–सम्झौता गर्छ । कानुन निर्माणको प्रमुख उद्देश्य नै देशको शासनलाई वैधानिकता दिनु, शासन सञ्चालनलाई नियन्त्रित एवं निर्देशित गर्नु, शासनको कानुनी प्रक्रिया निर्धारण र न्याय निरूपण गर्नु हो ।

कानुनको प्रभाव सर्वत्र हुने हुँदा यसको निर्माण प्रक्रिया पनि जटिल छ । यसले लामो समय लिन्छ । स्विटजरल्यान्डमा त महत्त्वपूर्ण कानुनहरू तर्जुमा गर्दा जनताबाट सुझाव लिने प्रचलनसमेत छ । बेलायतले कुनै पनि कानुनको मस्यौदा तयार गरेपछि दुई–तीन महिनासम्म त्यसमा सार्वजनिक सुझाव लिने गर्छ । संसद्ले कानुन कार्यान्वयनको अवस्थाबारे अनुगमन गर्ने विश्वव्यापी प्रचलनसमेत छ । आफूले पारित गरेका कानुनहरूको अपेक्षित उपलब्धि भयो कि भएन भनेर जाँच–पडताल गर्नु संसद्को कार्यक्षेत्रमा पर्छ । तर नेपालमा कानुन अनुगमन प्रक्रिया फितलो छ । निर्माण प्रक्रियामै सांसदहरूको खासै गम्भीरता देखिँदैन । दलीय सोच हावी छ । दलको हस्तक्षेपका कारण सांसदहरू कानुन तर्जुमा र प्रभाव अध्ययनमा स्वतन्त्र ढंगले लाग्न सकिरहेका छैनन् ।

वेस्टमिन्स्टर फाउन्डेसन फर डेमोक्रेसीका अनुसार, बेलायतको हाउस अफ कमन्समा कानुनहरूको निरन्तर अनुगमनका लागि अलग्गै संसदीय समितिको व्यवस्था छ । त्यहाँ कुनै पनि कानुन पारित भएको तीनदेखि पाँच वर्षपछि सरकारले त्यसको कार्यान्वयनको अवस्थाबारे स्मृतिपत्र (मेमोर्‍यान्डम) प्रकाशित गर्छ । सरकारका मन्त्रालयहरूले कानुनहरूको अनुगमनको ‘कमान्ड पेपर’ संसदीय समितिहरूमा पेस गर्छन् । स्विटजरल्यान्डमा कानुनहरूको प्रभाव लगायतको नियमित अध्ययन–अनुसन्धान गरी सुझाव पेस गर्न संसदीय समितिअन्तर्गत कर्मचारी र विज्ञसहितको निकाय बनाइएको हुन्छ । स्विटजरल्यान्डमा त कानुनको प्रभावकारिताको अध्ययन र मूल्यांकन गर्ने दायित्व संसद्को हो भनेर संविधानमै लेखिएको छ । दक्षिण अफ्रिकाले स्वतन्त्र निकाय र विज्ञहरूको सहयोगमा कानुनहरूको प्रभावका क्षेत्रमा नियमित अध्ययन गराउने गर्छ । जर्मनीमा कानुनहरूको अनुगमन लगायतका लागि सरकारले नै राष्ट्रिय नियामक सुधार परिषद् (नेसनल रेगुलेटरी रिफर्म काउन्सिल) गठन गरेको छ । त्यहाँको माथिल्लो सदन (बुन्डेस्राट) को प्रमुख भूमिका कानुन तर्जुमा र तल्लो सदन (बुन्डेस्टाग) को प्रभावकारिता अध्ययन लगायतमा हुन्छ । क्यानडाको संसद्मा नियमावलीहरूको निगरानीका लागि नै अलग्गै संसदीय समिति छ ।

नेपालका दुवै सदनमा विभिन्न विषयगत क्षेत्रमा कानुन तर्जुमा र कार्यान्वयनको निगरानी लगायतका लागि विभिन्न संसदीय समिति छन् तर तीमध्ये अधिकांशले अपेक्षित काम गर्न सकेका छैनन् । एकाध समितिले काम त गरेका छन्, प्रभाव भने न्यून छ । ओली सरकारका पालामा कार्यकारीको हस्तक्षेपका कारण समितिहरूले स्वतन्त्र र स्वायत्त हिसाबले काम गर्न नपाएको अनुभव सम्बद्ध पदाधिकारीहरूको छ । समितिबाट अनुमोदित निजामती सेवा र नागरिकतासम्बन्धी विधेयक लामो समयदेखि थन्किएका छन् । तत्कालीन सरकारले आफ्नो अनुकूल भएन भनेर संसद्को पूर्ण सदनमा यी विधेयक पेस नै गरेन, बरु अध्यादेशबाट नागरिकतासम्बन्धी कानुन ल्यायो, जसलाई पछि अदालतले खारेज गरिदियो । निजामतीसम्बन्धी संघीय कानुन नहुँदा कर्मचारी व्यवस्थापनमा भद्रगोलको स्थिति छ ।

नेपालमा कानुन निर्माण पद्धतिलाई व्यवस्थित गर्ने कार्यको सुरुआत विक्रम संवत् १९१० मा जारी मुलुकी ऐनसँगै भयो । २००४ सालसम्मको अवधिमा सतीप्रथा र दासप्रथा उन्मूलनजस्ता घोषणाबाट सामाजिक सुधारका केही कार्य भए । राणाकालमा मुलुकी ऐनका अतिरिक्त लालमोहर, ताम्रपत्र, थिति बन्देज, सनद, सवाल, रुक्का, पन्जापत्र, आदेश, घोषणा, पञ्च–भलादमीजस्ता विधिमार्फत शासन सञ्चालन हुने गरेको थियो । तजबिजका रूपमा भए पनि कानुन तर्जुमा र कार्यान्वयनका केही विधि राणाकालमा पनि थिए, जसलाई थप व्यवस्थित गर्न २००४ सालमा नेपाल सरकार वैधानिक कानुन जारी भएको थियो । तर त्यो लागू हुन सकेन । राणा शासनको अन्त्यपछि, २०१५ सालमा भएको आमनिर्वाचनपछि नेपालमा पहिलोपटक संसद्बाट कानुन तर्जुमाको प्रक्रिया सुरु भयो । पञ्चायतकालमा कानुन तर्जुमा जननिर्वाचित संसद्मार्फत हुन्थ्यो भनिए पनि त्यो राजाको प्रत्यक्ष निगरानीमा हुने गर्थ्यो । २०४६ सालको परिवर्तनपछि मात्र व्यवस्थित रूपमा कानुन तर्जुमा सुरु भएको हो । २०७२ सालको संविधान जारीपछि नेपालको राज्यसत्तामै आमूल परिवर्तन भएको छ । परिवर्तित सन्दर्भमा कानुनहरू पनि संविधानसँग तादात्म्य हुने गरी बनाउनुपर्ने हुन्छ ।

संविधानसँग बाझिएका कानुन संघीय संसद्को पहिलो अधिवेशन बसेको मितिले एक वर्षभित्र संशोधन नगरेमा स्वतः अमान्य हुने व्यवस्था संविधानमा छ । तर संविधानको यस भावनालाई तत्कालीन ओली सरकारले आत्मसात् गर्न सकेन । लगभग दुईतिहाइ बहुमतबाट बनेको सरकारले कानुन निर्माण प्रक्रियालाई बेवास्ता गर्‍यो । संविधान जारी हुनेबित्तिकै कानुन मन्त्रालयले त्यसको क्रियाशीलताका लागि कम्तीमा ३१५ कानुन बनाउनुपर्ने औंल्याएको थियो । तर आजका मितिसम्म जम्मा १६१ कानुन मात्रै बनेका छन् । ओली सरकारका पालामा नयाँ र पुरानासहित ६७ कानुन मात्र बने । संघीय संसद्पछि हालसम्म प्रमाणीकरण भएका कानुनहरूको संख्या ७४ मात्र छ । हाल, संघीय संसद्मा ५७ विधेयक विचाराधीन छन् । एमालेले गरेको संसद् अवरोधका कारण राष्ट्रिय सभामा १३ र प्रतिनिधिसभामा ४४ विधेयक अघि बढ्न सकेका छैनन् । एकल र साझा अधिकारसँग सम्बन्धित दर्जनौं कानुनहरू बनाउनै छ । स्थानीय तहको सेवा व्यवस्थापनसम्बन्धी कानुन २०७५ सालमै बनाउने प्रतिबद्धता अन्तरप्रदेश परिषद्को बैठकमा जनाए पनि अहिलेसम्म बन्न सकेको छैन ।

कानुन व्यवस्थापिकाले बनाउने हो । व्यवस्थापिकाको बहुमतबाट सरकार बन्ने हुँदा जतिसुकै आदर्शका कुरा गरे पनि कानुनहरू सरकारको सोचअनुसार नै बन्ने गर्छन् । कानुन बनाउने/नबनाउने; संविधान, संघीय शासन प्रणाली र जनताको भावनाअनुसार तर्जुमा गर्ने/नगर्ने आदि सबै सरकारको इच्छाशक्तिमा भर पर्छन् । तर ओली सरकारमा त्यस्तो इच्छाशक्ति खासै देखिएन । जति कानुनहरू बने, ती पनि संघीयताको भावनाविपरीत बनायो । बरु संसद्लाई नै बन्धकमा राखेर अध्यादेशबाटै शासन सञ्चालन गर्ने प्रपञ्चमा ओली सरकार रमायो । ३४ वटा अध्यादेश ल्याइए । अध्यादेशबाट संवैधानिक परिषद्का पदाधिकारीहरूको नियुक्ति भयोÙ संसदीय सुनुवाइबिनै, योग्यता नपुगेका र बदनाम भएकाहरूले पनि अध्यादेशबाटै संवैधानिक आयोगमा प्रवेश पाए ।

यस विषयमा सभामुखले समेत मुद्दा हाल्नुपर्ने स्थिति आयो, जुन अदालतमा विचाराधीन छ । त्यही मुद्दाका कारण न्यायाधीश र कानुन व्यवसायीबीच खाडल गहिरिँदो छ, अदालत विभाजित छ । ओली सरकारले बजेट पनि अध्यादेशबाटै ल्यायो । ओली सरकारकै सिको गरेर देउवा सरकारले पनि राजनीतिक दल विभाजनसम्बन्धी अध्यादेश ल्यायो, जुन गलत परम्परा हो । संसद्ले जस्तोसुकै बलियो कानुन बनाए पनि अध्यादेशका कारण निष्प्रभावी हुने स्थिति छ । लामो मिहिनेतपछि संसद्ले बनाएको कानुनलाई सरकारले अध्यादेशका आधारमा छिनभरमा निमिट्यान्न पार्ने स्थितिको अन्त्य गर्न सकिएन भने संविधानको सर्वोच्चता ढिलोचाँडो अवसान हुनेछ । यसको अन्त्यका लागि संविधानमै सुधार जरुरी छ । यसमा सरोकारवालाहरूको विशेष ध्यान जान जरुरी छ ।

कानुन तर्जर्मुामा प्रदेशहरूको गति पनि संघीय सरकारको झैं कछुवाकै छ । सरकार गठन भएपछि सबै प्रदेशले पहिलो वर्षलाई कानुन तर्जुमा वर्षका रूपमा लिएका थिए । महालेखापरीक्षकको कार्यालयअनुसार, आर्थिक वर्ष २०७५–७६ मा अविधमा सातै प्रदेशले कुल २१३ कानुन तर्जुमा गरेका थिए । तर कर्मचारीलगायतका समस्याका कारण अपेक्षित प्रगति गर्न नसकेको प्रदेशको धारणा छ । पछिल्लो पटकको राजनीतिक अस्थिरताले पनि यसमा मलजल गरेको छ ।

आर्थिक वर्ष २०७६–७७ मा प्रदेशहरूले ३२७ कानुन बनाए भने २०७८ को भदौसम्म ३६१ कानुन तर्जुमा भएका छन् । सबभन्दा बढी लुम्बिनी र वाग्मती प्रदेशले क्रमशः ६२ र ६१ कानुन तर्जुमा गरे भने प्रदेश २ ले ४१ । सबभन्दा कम कर्णाली प्रदेशले, ३६ वटा कानुन तर्जुमा गरेको छ । कानुन तर्जुमामा संसद्को बैठक पनि जोडिएको हुन्छ । लुम्बिनी प्रदेशको अहिले नवौं अधिवेशन चलिरहेको छ । तर प्रदेश २ ले जम्मा छवटा अधिवेशन गरेको छ । कर्णाली प्रदेशले आठौं अधिवेशन सक्दा पनि कानुन तर्जुमामा अपेक्षित उपलब्धि हासिल गर्न सकेको छैन । सुरुसुरुमा संघीय सरकारबाट अपेक्षित सहयोग नपाएर अलमलिएका प्रदेशहरू अहिले आफ्नै आन्तरिक समस्यामा रुमलिएका छन् । कानुन तर्जुमा लगायतमा प्रदेश संसद्को पनि ध्यान जान जरुरी छ । अरूलाई दोष देखाएरं पन्छिरहन मिल्दैन ।

संसद्को प्रमुख जिम्मेवारी कानुन तर्जुमा भए पनि सबै खालका कानुनको निर्माण गर्दैन । मूल ऐनको अधीनमा रही प्रत्यायोजित विधायनहरूको तर्जुमा गर्ने विधायिकी अधिकार कार्यपालिकालाई छ । राष्ट्रिय सभामा प्रत्यायोजित व्यवस्थापन समिति छ, जसको मूलभूत उद्देश्य ऐनप्रदत्त सीमाभित्र रही सहायक कानुनहरू तर्जुमा गरिएका छन् वा छैनन् भनी अध्ययन, अनुसन्धान र छलफल/बहस गर्नु हो । समितिले कार्यपालिकाबाट निर्मित अधिकांश कानुन मूल ऐनले दिएको सीमाभन्दा बाहिर गई जारी भएको निचोड निकालेको छ । जस्तो— काठमाडौं–तराई मधेस द्रुतमार्ग सडक आयोजना सञ्चालन कार्यविधि–२०७४ मा कार्यविधिअनुसार हुनेबाहेक अन्य काम प्रचलित कानुनबमोजिम हुने भन्ने व्यवस्थाले विधिशास्त्रको सामान्य नियमको पनि ख्याल गरेको छैन । पछिल्लोपटक कोभिड–१९ सँग सम्बन्धित सबैजसो प्रत्यायोजित विधायनहरू कानुनी स्रोतबिना नै तर्जुमा गरिएको समितिको प्रतिवेदनमा उल्लेख छ । महालेखापरीक्षक र अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगका वार्षिक प्रतिवेदनहरू अनुसार पनि त्यस्ता कार्यविधि र निर्देशिकाहरू अधिकार क्षेत्रभन्दा बाहिर गएर जारी गरिएका छन् । यस्तो गतिविधिले भ्रष्टाचारलाई प्रश्रय दिन्छ ।

समितिले आफ्नो वार्षिक प्रतिवेदनमा मूल ऐन नै उल्लेख नगरी प्रत्यायोजित विधायनहरू जारी हुने गरेका, मूल ऐनमा पनि ‘तोकिएबमोजिम’ भन्ने शब्दावली राख्न नपाइने सिद्धान्तका बावजुद सहायक कानुनमै यस्ता शब्दावलीहरू प्रयोग गरिएको, अप्रासंगिक र असान्दर्भिक ऐनहरूसँग जोडेर जथाभावी प्रत्यायोजित विधायनहरू निर्माण गर्ने गरिएको, प्रत्यायोजित अधिकारको पनि पुनः प्रत्यायोजन गर्ने गरिएको, मूल ऐनले अधिकार नदिए पनि करोडौं रुपैयाँका अनुदान रकम निर्देशिकाका भरमा बाँडफाँट गर्ने गरिएको उल्लेख गरेको छ । कार्यपालिकाबाट जारी भएका अधिकांश कानुन भ्रष्टाचारको स्रोत बनेका छन् । भ्रष्टाचार न्यूनीकरणका लागि पनि प्रत्यायोजित विधायनहरूको अनुगमन आवश्यक छ । संसद् लगायतका निकायबाट कानुनहरूको निरन्तर निगरानी जरुरी छ । सरकारले पनि यस्ता कानुनहरू विचार पुर्‍याएर जारी गर्नुपर्छ ।

अन्तमा, संविधानको क्रियाशीलताका लागि पनि संसद्बाट कानुन निर्माणको प्रक्रियालाई चुस्त र गतिशील बनाउनुपर्छ । संसदीय समितिहरूलाई क्रियाशील बनाउने र स्वतन्त्र ढंगले काम गर्न दिने वातावरण बनाउनु पनि आवश्यक छ । प्रमुख प्रतिपक्षी एमालेबाट भइरहेको संसद् अवरोध हटाई सबै खालका समस्याको समाधान संसद् नै हो भन्ने सन्देश प्रवाह गर्नसमेत जरुरी छ ।