१६.१२°C काठमाडौं
काठमाडौंमा वायुको गुणस्तर: १५२

संविधान कार्यान्वयनको कठिन यात्रा

संविधानको गतिशीलताका लागि कानुन निर्माण पहिलो र अपरिहार्य सर्त हो ।
खिमलाल देवकोटा

संविधानसभाबाट संविधान जारी गर्ने नेपाली जनताको दशकौंदेखिको सपना साकार भएको दिन साँच्चिकै ऐतिहासिक र गौरवपूर्ण थियो । ठूलो चुनौतीका बावजुद संविधान जारी हुनु आफैंमा ठूलो उपलब्धि पनि हो । संविधान जारी भएको आधा दशक मात्र पूरा भएको छ । यस अवधिमा संविधानले निकै कठिन यात्रा गरेको छ । 

संविधान कार्यान्वयनको कठिन यात्रा

सार्वभौमसत्ता नेपाली जनतामा निहित संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासन व्यवस्थाका कारण यस अवधिमा धेरै उथलपुथल भएका छन् । संविधानको पालुवा पनि राम्रोसँग नपलाएको अवस्थामा यसलाई मलजल गर्नु त कता हो कता, उल्टै यसका कार्यान्वयनकर्ताबाटै चिथोर्ने र निमोठ्ने काम भयो । संविधानको पालक र संरक्षकका रूपमा रहेको सम्मानित र मर्यादित राष्ट्रपति संस्थालाई समेत बदनाम गराउने काम तत्कालीन प्रधानमन्त्री केपी शर्मा ओलीबाट भयो । रातारात प्रतिनिधिसभा विघटन गराउने प्रधानमन्त्रीको मतियारका रूपमा राष्ट्रपति संस्था प्रयोग भयो । प्रतिनिधिसभा विघटनका कारण अहिलेका सत्तारूढ दल र नागरिक समाज आन्दोलित भए ।

कोभिड महामारीबाट मुलुक प्रताडित नभएको भए २०६२–६३ को जनआन्दोलनभन्दा पनि ठूलो आन्दोलन हुने स्थितिमा मुलुक थियो । पूर्वप्रधानन्यायाधीशहरूसहित आमबुद्धिजीवी संविधान संरक्षकको ढालका रूपमा देखा परे । संविधान जारी गर्दा यसलाई जलाउनेहरू पनि आन्दोलनको अग्रमोर्चामा रहे । प्रतिनिधिसभा विघटनको पीडाको स्थितिमा, यो घटना निश्चय पनि सुखद थियो ।

दुई–दुई पटक मृत्युशय्यामा पुर्‍याइएको संविधानलाई, आन्दोलनको बललगायतका कारण, सर्वोच्च अदालतले जीवनदान दियो । संविधान कार्यान्वयनको जग बसाल्ने समयमा अँध्यारो सुरुङमा छिराउने जुन हर्कत तत्कालीन प्रधानमन्त्री केपी शर्मा ओलीबाट भयो, त्यो शिशु संविधानका लागि दुर्भाग्यपूर्ण नै थियो । विविध कठिनाइका बावजुद यस अवधिमा केही उपलब्धि भएका छन् । चुनौतीहरू पनि छन् । केन्द्रीकृत सोच र मानसिकता पनि संविधानको गोरेटाका लागि ठूलो अवरोधका रूपमा देखा परेको छ । एकात्मक राज्य व्यवस्थाबाट संघात्मक; राजतन्त्रबाट गणतन्त्रात्मक; हिन्दु अधिराज्यबाट धर्मनिरपेक्ष; सामन्ती, निरंकुश र केन्द्रीकृत राज्यव्यवस्थाबाट समानुपातिक, समावेशी र सहभागितामूलक शासन व्यवस्थामा रूपान्तरित हुनु परिवर्तनकामी र आन्दोलनकारी नागरिकका लागि सुखद पक्ष हो । संविधान यही जगमा उभिएको छ ।

नेपालको मूल संरचना संघ, प्रदेश र स्थानीय गरी तीन तहको हुने एवं प्रदेश र स्थानीयले पनि राज्यको शक्ति प्रयोग गर्न सक्ने अधिकार संविधानले किटान गरेको छ । तीनै तहका सरकारका एकल र साझा अधिकार संविधानमै लिपिबद्ध छन् । यी अधिकारको कार्यविस्तृतीकरणका आधारमा तीन तहकै सरकारका कानुनहरू बनेका छन् । तर अधिकार प्रयोग र कानुन तर्जुमालगायतमा थुप्रै समस्या छन् । कानुन तर्जुमाको गति पनि सुस्त छ । सबै पुराना कानुनहरू संविधानसँग तादात्म्य हुने गरी संघीय संसद्को बैठक बसेको एक वर्षभित्र बनाउनुपर्ने संवैधानिक बाध्यता भए पनि तत्कालीन ओली सरकारले यसमा खासै ध्यान दिएन । कानुन मन्त्रालयले संविधानको क्रियाशीलताका लागि न्यूनतम ३१५ वटा ऐन आवश्यक पर्ने जनाएको थियो तर हालसम्म १५८ वटा मात्र बनेका छन् । यसमा पनि ओली सरकारको कार्यकालमा जम्मा ६७ वटा मात्र बने ।

संसद्लाई छलेर ३४ वटा अध्यादेश ओली सरकारका पालामा ल्याइए । कानुनी शासनभन्दा लहडका भरमा शासन सञ्चालन गर्ने प्रवृत्तिले प्रश्रय पायो । संसद्लाई रातारात विघटन गरेर अध्यादेशमार्फत संवैधानिक आयोगका पदाधिकारी नियुक्त गर्नुले पनि यसको पुष्टि गर्छ । ओली सरकारले अध्यादेशको भर्‍याङ बनायो । यो सरकारले पनि त्यही भर्‍याङ चढेर राजनीतिक दल टुक्य्राउन सहज हुने अध्यादेश ल्यायो, जसका कारण दुइटा राजनीतिक दल टुक्रिए । कानुनी शासन र राजनीतिक स्थायित्वका लागि यो पक्कै पनि राम्रो हैन । अध्यादेशको सीमारेखाबारे संविधानमै लेख्नुपर्ने सन्देश पनि यस अवधिको शासनकालले सिकाएको छ ।

संविधानले मुलुकको राज्यसंरचनामै उथलपुथल ल्याएको छ । साविक एकात्मक राज्यव्यवस्थामा केन्द्रमा मात्र निहित अधिकारहरू संवैधानिक रूपमै प्रदेश तथा स्थानीय तहमा विकेन्द्रित भएका छन् । एकल र साझा अधिकारको कार्यविस्तृतीकरणका आधारमा तीन तहकै सरकारका कानुनहरू बनेका छन् । तर अधिकार प्रयोग र कानुन तर्जुमालगायतमा थुप्रै समस्या छ । प्रदेश र स्थानीय तहलाई निर्देशित गर्नुपर्छ भन्ने आशय केन्द्रमा छ । तत्कालीन प्रधानमन्त्री ओलीले त सार्वजनिक रूपमै प्रदेश र स्थानीय तह केन्द्रका प्रशासनिक एकाइ हुन् भनेका थिए ।

तीन तहका सरकारको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तका आधारमा हुने भन्ने संविधानको आशय भए पनि यस सिद्धान्तको राम्रोसँग पालना भएको छैन । योजना कार्यान्वयनकै सवालमा पनि संघीय सरकार प्रदेश र स्थानीय तह एवं प्रदेश सरकार स्थानीय तहको कार्यक्षेत्रमा प्रवेश गरेको महालेखा परीक्षकको ५८ औं वार्षिक प्रतिवेदनमा उल्लेख छ । कानुनकै सन्दर्भमा पनि कतिपय संघीय कानुनले आफ्नो क्षेत्राधिकार नाघेको स्थिति छ । प्रदेशका कानुनले पनि क्षेत्राधिकार नाघेको गुनासो स्थानीय तहको छ ।

संविधानको पालना र संरक्षणका लागि राष्ट्रपति र उपराष्ट्रपतिको व्यवस्थासँगै गणतन्त्र संस्थागत भएको छ । तर गणतन्त्रको प्रतीक राष्ट्रपति विद्यादेवी भण्डारीले संविधानको संरक्षणभन्दा पनि तत्कालीन प्रधानमन्त्री ओलीको रबर स्ट्याम्पजसरी काम गरेको आरोप नागरिक समाजलगायतको छ । सर्वोच्च अदालतको फैसलाले राष्ट्रपतिको भूमिकाप्रति व्यापक प्रश्न गरेको छ । मुलुकको दीर्घकालीन हितका लागि राष्ट्रपति र प्रधानमन्त्री एउटै राजनीतिक दलका हुनु हुँदैन भन्ने शिक्षा पनि यसले दिएको छ । यस सम्बन्धमा सार्वजनिक बहस जरुरी छ ।

संघीयताको पर्यायका रूपमा प्रदेशहरू अस्तित्वमा छन् । प्रदेशको संख्या, सीमांकन र नामांकनमा सहमति हुन नसक्दा पहिलो संविधानसभाले संविधान दिन सकेन । नामांकन र राजधानी प्रदेशसभाले नै गर्ने गरी संविधान जारी भयो । प्रदेश १ र २ बाहेकले नामांकन गरिसकेका छन् । प्रदेशसभाको पहिलो बैठक बसेको एक वर्षभित्र नामांकन र राजधानी टुंग्याउनुपर्ने भनी संविधानमै लेखिएको भए यो विषय लम्बिने थिएन ।

चुनौतीका बीच प्रदेशहरू कार्यरत छन् । काम गर्न कर्मचारी, कानुन, कार्यालय र वित्तीय स्रोतसाधनको आवश्यकता पर्छ । प्रदेश प्रमुख र प्रदेश सभाबाहेक सात–सात मन्त्रालयबाट काम थालेका प्रदेशहरूमा अहिले १,०१९ वटा निकाय छन् । हुन त अनावश्यक रूपमा संस्थागत संरचना थप्दै जाने गलत अभ्यासको थालनी पनि भएको छ । यति मात्र हैन, कतिपय प्रदेशले संविधानले दिएको अधिकतम सीमामा गएर मन्त्री पनि बनाएका छन् । जथाभावी मन्त्रालय फोरेका छन् ।

संविधानले प्रदेशलाई प्रदेशसभा संख्याको २० प्रतिशतसम्म मन्त्री बनाउने अधिकार दिएको छ । यस आधारमा वाग्मती प्रदेशमा २२ जना र प्रदेश २ मा २१ जनासम्म मन्त्री हुन सक्छन् । संविधानको यस व्यवस्थालाई १० प्रतिशतमा झार्न जरुरी छ ।

कर्मचारीको सवालमा प्रदेशमा करिब २४,००० दरबन्दी रहेकामा १५,००० जति मात्र कार्यरत छन् । स्थानीय तहकै सन्दर्भमा, ६७,११९ कर्मचारीको दरबन्दी स्वीकृत भएकामा ३४ प्रतिशत अपुग छन् । पर्याप्त कर्मचारी नहुँदा प्रदेश र स्थानीय तहले अपेक्षित परिणाम दिन सकेका छैनन् । तर पछिल्लो पटक प्रदेशहरूमा सत्ता जोड–घटाउका कारण अस्थिरता छ । प्रदेशसभाहरू पनि सहज तरिकाले बस्न सकेका छैनन् ।

प्रदेश र स्थानीय तहमा कर्मचारी पदपूर्तिलगायतमा काम गर्न प्रदेश लोकसेवा आयोगहरू गठन भएका छन् । तर तत्कालीन प्रधानमन्त्री ओलीले २०७५ फागुनमा संसद्बाट अनुमोदन गराउने प्रतिबद्धता जनाएको निजामती कर्मचारीसम्बन्धी विधेयक अहिलेसम्म पनि स्वीकृत नहुँदा त्यसको सीधा असर प्रदेश लोकसेवा आयोगमा परेको छ । कर्मचारी समायोजनकै समयमा संघमा बढी कर्मचारी राखेर थोरै मात्र प्रदेश र स्थानीय तहलाई दिनु ठूलो भूल थियो । कामको जिम्मेवारी तल धेरै हुनु, तर त्यस आधारमा कर्मचारी नहुनाले प्रदेश र स्थानीय तह बढी प्रभावित छन् । फेरि, अहिले सर्वोच्च अदालतको फैसलाका कारण प्रदेश र स्थानीय तहमा समायोजन भएका कर्मचारी धमाधम संघमै फिर्ता भएको अवस्थासमेत छ ।

संविधानले जनतालाई मालिक बनाएको छ । सामन्ती, निरंकुश, केन्द्रीकृत र एकात्मक राज्यव्यवस्थाले उत्पन्न गरेका सबै प्रकारका विभेद र उत्पीडनको अन्त्य संविधानले गरेको छ । विभेद र उत्पीडनसँग सम्बन्धित कतिपय विषयलाई मौलिक हकका रूपमा राखी कानुनको तर्जुमासमेत गरिएको छ । दलितलगायतलाई मूलप्रवाहीकरण गर्न र सामाजिक रूपमा अपनत्व गराउने पक्षमा अझै पनि थुपै समस्या छन् । भूमिहीन दलितलाई भूमि र आवासविहीन दलितलाई बसोबासको व्यवस्था मिलाउनुपर्ने मौलिक हकको व्यवस्था कार्यान्वयन हुन सकेको छैन ।

लैंगिक समानता र समावेशी तथा सहभागितामूलक प्रतिनिधित्वमार्फत समावेशी लोकतन्त्र निर्माण गर्ने अभिप्राय संविधानको छ । यस क्षेत्रमा उल्लेखनीय उपलब्धि पनि भएको छ । संसद्मा (प्रदेशसभासहित) कम्तीमा एकतिहाइ महिलाको उपस्थिति अनिवार्य हुनुपर्ने व्यवस्था संविधानले गरेको छ । महिलाको उपस्थितिकै सन्दर्भमा, सबै देशका संसद्हरूको अन्तर्राष्ट्रिय संस्था आईपीयूका अनुसार अमेरिकी संसद्मा महिलाको प्रतिनिधित्व २७.५५ प्रतिशत छ भने भारतमा १४.४४ प्रतिशत, चीनमा २४.९४ प्रतिशत र बेलायतमा ३४.१५ प्रतिशत । नेपालमा भने ३२.७३ प्रतिशत छ । बेलायतजस्तो प्रजातन्त्रको जननी मुलुकको बराबरी जत्तिकै महिलाको उपस्थिति हुनुलाई ठूलो उपलब्धिका रूपमा लिनुपर्छ । स्थानीय तहमा महिलाको उपस्थिति झन् विशाल छ । निर्वाचित जनप्रतिनिधिमध्ये ४१ प्रतिशत महिला छन् ।

साविक शासन व्यवस्थामा स्थानीय तहहरू नेपाल सरकारमातहत थिए । अहिले त्यस्तो छैन । नयाँ संविधान जारीसँगै संघ र प्रदेशको भन्दा अगाडि स्थानीय तहको चुनाव भयो । झन्डै २० वर्षको रिक्ततापछि नागरिकले आफ्नै घरदैलामा जनप्रतिनिधि पाएका छन् । कोभिड महामारी व्यवस्थापनलगायतमा स्थानीय तहले खेलेको भूमिका सराहनीय छ । संविधान जारी नभएको भए सायद अहिलेसम्म स्थानीय तहको शासन साविककै जस्तै कर्मचारीहरूले सञ्चालन गरिरहेका हुने थिए । सिंहदरबारको अधिकार गाउँसम्म पुर्‍याउनु संविधानको भावना पनि हो । हिजो दस लाख रुपैयाँ पनि अनुदान नपाएका स्थानीय तहले अहिले एक अर्बभन्दा पनि बढी अनुदान पाएका छन् ।

संविधानले स्थानीय सेवा प्रवाह र स्थानीय पूर्वाधार विकासजस्ता जिम्मेवारीहरू प्रदेश र स्थानीय तहलाई बाँडफाँट गरेकाले पटक–पटक सदरमुकाम र राजधानी धाउनुपर्ने बाध्यता हटेको छ । अधिकार र जिम्मेवारीहरू प्रदेश र स्थानीय स्तरमा संवैधानिक रूपमै विकेन्द्रित भएसँगै समस्याहरूको पनि स्थानीयकरण भएको छ । हिजो दूरदराजका ससाना झमेलाहरूमा सरकार अल्झिन्थ्यो । नागरिकहरूलाई दुखेसो पोख्ने ठाउँसम्म थिएन । अहिले त नागरिकले समस्या सुनाउने ठाउँ पाइला–पाइलामा छन् ।

सिंहदरबारबाट कहिल्यै मोफसल नजाने विशिष्ट कर्मचारीहरू अहिले प्रदेश र पालिकास्तरमा छन् । संघीय तहमा भन्दा बरु प्रदेश र स्थानीय स्तरमा काम गर्ने वातावरण राम्रो रहेको गाइँगुइँ पनि कर्मचारीवृत्तमा सुनिन्छ । सदरमुकामको भीडभाड गाउतिर सरेको छ । राजधानी काठमाडौंको चमक प्रदेशमा झरेको छ । नयाँ शासन–व्यवस्थाका कारण आन्तरिक बसाइँसराइमा समेत केही कमी आएको छ । पालिका–पालिकाबीच र प्रदेश–प्रदेशबीच सेवा प्रवाह र विकास–निर्माणलगायतमा प्रतिस्पर्धासमेत छ । यी सबै संविधानकै उपलब्धि हुन् ।

संघीय शासन प्रणालीमा सरकारका तहहरूबीचको सम्बन्धलाई घनीभूत बनाउने सबभन्दा महत्त्वपूर्ण कडी अन्तरतह समन्वय हो । यसलाई कसिलो बनाउन अन्तरप्रदेश परिषद्, अन्तरसरकारी वित्त परिषद्, प्रदेश समन्वय परिषद्लगायतका संस्थागत संरचनाहरूको व्यवस्था संविधान र कानुनमा छ । यी संरचनाहरू त्यति क्रियाशील हुन सकेका छैनन् । बैठकका निर्णयहरू पनि कार्यान्वयन भएका छैनन् । जस्तो— तत्कालीन प्रधानमन्त्री ओलीको अध्यक्षतामा २०७५ मंसिरमा बसेको अन्तरप्रदेश परिषद्ले शिक्षा, कृषिजस्ता साझा अधिकारसँग सम्बन्धित अधिकांश कानुन २०७५ चैतमा बनाइसक्नेसहित करिब सात दर्जन क्रियाकलापको रोडम्याप बनाए पनि आधासमेत कार्यान्वयन भएको छैन ।

संविधानको गतिशीलताका लागि कानुन निर्माण पहिलो र अपरिहार्य सर्त हो । अन्तरतह समन्वयकारी संस्थाहरूलाई क्रियाशील गराउने र कानुन निर्माण प्रक्रियालाई चुस्त बनाउनेलगायतमा गठबन्धन सरकारको ध्यान जान जरुरी छ । प्रदेश र स्थानीय तहमा देखिएका कर्मचारी, संस्थागत संरचना, योजना तर्जुमा, कानुन निर्माणलगायतमा असल अभिभावकत्व पूरा गर्नमा पनि कन्जुस्याइँ गर्न हुँदैन । प्रदेश र स्थानीय तहले पनि इमानदारीपूर्वक संविधानको भावना र अक्षरहरूको अक्षरशः कार्यान्वयनमा ध्यान दिन आवश्यक छ ।

अन्त्यमा, विभिन्न आरोह–अवरोहका बावजुद संविधानको कार्यान्वयन पक्षमा निराश हुनुपर्ने अवस्था छैन । राजनीतिक दलहरूको खिचातानीले संविधानको आगामी यात्रा कठिन नै हुने स्थिति भने छ । तर चुनौतीमै अवसर हुन्छ भन्ने यथार्थलाई मनन गर्न जरुरी छ । दुई–दुई पटकको प्रतिनिधिसभाको विघटनले तात्कालिक रूपमा केही चुनौती सृजना गरे पनि दीर्घकालीन रूपमा सुधारका लागि निश्चय नै केही अवसर दिएको छ ।

प्रकाशित : आश्विन ३, २०७८ ०८:२७
प्रतिक्रिया
पठाउनुहोस्
जनताको राय

बैंकमा लगानीयोग्य रकम थुप्रिएर साढे ६ खर्ब नाघेको छ। बैंकहरूले ब्याजदर घटाउँदासमेत कर्जा प्रवाह बढ्न नसक्नुको कारण के हो?