संघीयताको विकल्प संघीयता

भारतको जनसंख्या १ अर्ब ३९ करोड छ । उत्तरप्रदेशको जनसंख्या २३ करोड छ । यसैगरी बिहार र महाराष्ट्रको १२/१३ करोडजति छ । नेपालभन्दा करिब आठ गुणा बढी जनसंख्या उत्तरप्रदेशको मात्र छ । सुरुको प्रश्न भारतसँग जोडेर हेर्ने गरिएको छ । डेढ अर्ब जनसंख्या भएको भारतमा जम्मा ३६ वटा प्रान्त/युनियन टेरिटोरी छन्, नेपालमा किन सात–सातवटा चाहियो ?

छिमेकी मुलुक भएका कारण नेपालको सन्दर्भलाई भारतसँग जोड्नु स्वाभाविक नै हो । अलि परको मुलुक स्विट्जरल्यान्ड पनि हेरौं । सन् १८४८ मा एकात्मक राज्य संरचनाबाट संघात्मकमा प्रवेश गरेको स्विट्जरल्यान्ड पुरानो संघीय मुलुक हो । यसको भूगोल र जनसंख्या दुवै सानो छ । भूगोल हाम्रो कर्णाली प्रदेशभन्दा अलिकति ठूलो छ । जनसंख्या ८७ लाख छ । यहाँ २६ वटा प्रदेश (क्यान्टोन) छन् । यसो सोचौं त, कर्णालीजत्रो देशमा २६–२६ वटा प्रदेश किन चाहियो ? यहाँ १६ हजार जनसंख्या हुने क्यान्टोन पनि छ । ५० हजारभन्दा कम जनसंख्या हुने क्यान्टोनको संख्या त पाँच छ । नेपालमा ५० हजारभन्दा बढी जनसंख्या हुने पालिकाको संख्या मात्रै ११४ छ ।

नेपालको सबभन्दा कम जनसंख्या हुने कर्णाली प्रदेशको जनसंख्या १५ लाख छ । स्विट्जरल्यान्डको सबभन्दा धेरै जनसंख्या हुने क्यान्टोन जुरिचको १५ लाख छ । नेपालको अहिलेको जनसंख्या ३ करोड मान्दा प्रदेशको औसत जनसंख्या करिब ४३ लाख हुन्छ । स्विट्जरल्यान्डको क्यान्टोनको औसत जनसंख्या ३ लाख ३४ हजार मात्र हुन्छ । स्विट्जरल्यान्ड मात्रै हैन, ५३ हजार मात्र जनसंख्या भएको र भूगोलमा पनि अति नै सानो (२६१ वर्गकिमि) सेन्ट किट्स र नेभिसमा १४ वटा प्रदेश छन् । प्रदेशको संख्या निर्धारणमा भूगोल र जनसंख्याले खासै अर्थ राख्दैन भन्ने पुष्टि यी तथ्यले गर्छन् ।

यहाँ विषय प्रदेशको संख्या धेरै–थोरै हैन, राजनीतिक समस्या समाधानको हो; जनतालाई छरितो सेवा प्रवाहको हो । विकेन्द्रीकरण र हिजोका स्थानीय निकाय (नपा, गाविस र जिविस), पाँच विकास क्षेत्र, १४ अञ्चललगायतको संरचनाले समस्या समाधान गर्थ्यो भने प्रदेशसहितको संघीयता किन चाहिन्थ्यो ?

प्रदेशको संख्या देशको औचित्य तथा आवश्यकता र राजनीतिक सहमतिका आधारमा निर्क्योल हुने विषय हो । १४ वटा प्रदेशबाट ११ हुँदै सातवटामा साझा सहमति भएको हो । संघीयता कार्यान्वयन तथा प्रदेश सञ्चालनमा केही समस्या छन् भने सुधार गरेर जाने हो । तर अहिले नै विकल्प खोज्ने बेला भएको छैन ।

नेपाल किन संघीयतामा गयो ? वा, एकात्मक शासन व्यवस्था अँगालेका मुलुकहरू संघात्मकमा किन रूपान्तरित भए ? सुरुकै प्रश्नसँग यो प्रश्न पनि पनि जोडिएको छ । विशेषगरी आन्तरिक विद्रोह र असन्तोषलाई सम्बोधन गर्ने उद्देश्यले बीसौं शताब्दीमा थुप्रै एकात्मक देशहरू संघात्मकमा गएका हुन् । स्पेन स्वायत्त क्षेत्रहरूलाई अधिकार प्रदान गर्ने गरी संघीय राज्य संरचनामा गएको हो । लामो सशस्त्र द्वन्द्वको व्यवस्थापन गर्ने क्रममा इथियोपियाले मात्रै होइन, सुडान, कंगो र इराकले पनि संघीय ढाँचाको संविधान निर्माण गरेका हुन् । अंग्रेजहरूले प्रायः एकीकृत गरिसकेको भारत सामाजिक, सांस्कृतिक, भाषिक, भौगोलिकलगायतका आधारमा संघीयतामा प्रवेश गरेको हो । प्रारम्भमा १४ वटा प्रदेश (राज्य) रहेको भारतमा हाल २८ वटा राज्य र ८ वटा केन्द्रशासित राज्य (युनियन टेरिटोरी) छन् ।

स्वतन्त्र र सम्प्रभु राज्यहरूले आपसी सहमति र सम्झौताद्वारा साझा अभिरुचिका विषयहरू संघबाट सञ्चालन गर्ने अभिप्रायले सन् १७७६ मा अमेरिका संघीयतामा गएको हो । खासगरी वाणिज्य व्यापारलाई प्रवर्द्धन र राष्ट्रिय सुरक्षाको जगेर्ना गर्ने उद्देश्यका साथ स्वतन्त्र राज्यहरूको संयुक्त संरचनाका रूपमा संयुक्त राज्य अमेरिका बनेको हो । यस्तै स्थिति स्विट्जरल्यान्डको पनि हो । आ–आफ्ना क्यान्टोनहरूको स्वायत्तता र सांस्कृतिक विविधतालाई संरक्षण र संवर्द्धन गर्ने उद्देश्यका साथ स्विट्जरल्यान्ड सुरुमा परिसंघीय संरचना र पछि सन् १८४८ मा संघीयतामा प्रवेश गरेको हो । जर्मनी पनि ल्यान्डरहरूको स्वतन्त्र निर्णय र पारस्परिक सम्झौताद्वारा सन् १९४९ मा संघीय राज्य बनेको हो ।

संघीयताको मूलभूत पक्ष भनेको केन्द्र र अन्य संघीय एकाइहरूका बीच राज्यको शक्तिको बाँडफाँट हो । संघीय शासन प्रणालीमा संघीय एकाइहरूका बीच देशको राजनीतिक, प्रशासनिक, आर्थिक, न्यायिकलगायतका अधिकारहरूको किटान गरिन्छ । नेपालको संविधानको प्रस्तावनाअनुसार भौगोलिक, सांस्कृतिक, क्षेत्रीय, वर्गीय, जातीय, भाषिक, धार्मिक, लैंगिकलगायतका विभेद र सबै प्रकारका जातीय छुवाछुतको अन्त्य गरी आर्थिक समानता र सामाजिक न्याय सुनिश्चित एवं समानुपातिक, समावेशी र सहभागितामूलक विधिमार्फत समावेशी लोकतन्त्र निर्माण गर्नका लागि संघीयतामा गएको हो ।

जनसांख्यिक र भौगोलिक रूपले साना–ठूला, आर्थिक रूपले धनी–गरिब आदि सबै किसिमका विविधता भएका देशहरू संघीयतामा गएका छन् । नेपालसहित अहिले संसारका २९ वटा देशमा मात्र संघीय शासन छ । एकात्मक शासनप्रणाली अपनाएका देशमा विकेन्द्रीकरणलगायतका विधिमार्फत पनि धेरै विकास भएको छ । तर नेपालको एकात्मक राज्यव्यवस्थाले जनताका आवाजहरूको सुनुवाइ तथा सबै खालका विभेदको अन्त्य र विकास–निर्माणलगायतका काममा अपेक्षित उपलब्धि भएको भए सायद संघीयतामा प्रवेश हुने थिएन । विकेन्द्रीकरणको अभ्यास पनि लागू हुन सकेन । हामीले आव. २०५९–६० देखि नै निक्षेपणको अभ्यास शुरु गर्न खोजेका थियौं । प्राथमिक शिक्षा, प्राथमिक स्वास्थ्य, कृषि, पशु, हुलाक सेवा, स्थानीय पूर्वाधार आदिलाई स्थानीय तहमा पूर्ण रूपमा निक्षेपण गर्ने प्रयास गरिए पनि लागू हुन सकेन ।

नेपालले संघीय शासन प्रणाली अवलम्बन गरेपछि राज्यशक्तिलाई संविधानमा नै संघीय एकाइहरू (संघ, प्रदेश र स्थानीय तह) का बीच विभाजन गरिएको छ । संविधानले नेपालको राज्यशक्तिको प्रयोग संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमा विभक्त गरेको छ । संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका एकल र साझा अधिकार कार्यान्वयन गर्दा एक तहले अर्को तहका बीचमा समन्वय र सहकार्य गर्न जरुरी छ । संघीय एकाइहरू (संघ र प्रदेश, संघ र स्थानीय, प्रदेश र स्थानीय, प्रदेश–प्रदेश, स्थानीय–स्थानीय) बीच अधिकारको प्रयोगका सम्बन्धमा नीतिगत सामन्जस्य कायम गर्ने, विवाद हुन नदिने, विवाद भए आपसी सहमतिका आधारमा व्यवस्थापन गर्दै जाने गर्नुर्पर्छ । संघीय एकाइहरूका बीच विवाद भए निरूपणलगायतका लागि अन्तरप्रदेश परिषद्, अन्तरसरकारी वित्त परिषद्, प्रदेश समन्वय परिषद्, विषयगत समितिलागतयका अन्तरतह समन्वयकारी संस्थाहरू छन् । संघीयताको सबलीकरणका लागि यी संस्थाहरू निरन्तर क्रियाशील हुन जरुरी छ ।

संघीयतामा प्रवेशपश्चात् केही उपलब्धि भएका छन् । एकात्मक राज्यव्यवस्थामै उथलपुथल भएको छ । प्रदेश र स्थानीय तह चलायमान भएका छन् । संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र संस्थागत भएको छ । सार्वभौमसत्ता र राजकीयसत्ताको प्रयोग निर्वाचित जनप्रतिनिधिले गरेका छन् । लैंगिक समानता र समावेशी तथा सहभागितामूलक प्रतिनिधित्वको सुनिश्चितता संविधानले गरेको छ । गाउँ/नगर सभादेखि संघीय संसद्सम्मको हरेक निकायमा कम्तीमा एकतिहाइ महिलाको प्रतिनिधित्व छ । स्थानीय तहमा निर्वाचित कुल जनप्रतिनिधिमा करिब २० प्रतिशत त दलित महिला मात्र छन् । सिहंदरबारको संगठन संरचनामा परिवर्तन आएको छ । करिब १ लाख निजामती कर्मचारीमा आधाभन्दा बढी प्रदेश र स्थानीय स्तरमा समायोजन भएका छन् । मुस्किलले सदरमुकामसम्म जाने कर्मचारीहरू अहिले गाउँ–गाउँ पुगेका छन् । २० वर्षसम्म हुन नसकेको स्थानीय तहको चुनाव संघीयताकै कारण सम्भव भएको यथार्थ पनि बिर्सन हुँदैन ।

साबिकमा पाँचवटा विकास क्षेत्रमा क्षेत्रीय कार्यालयहरू थिए । सचिवको दरबन्दी थियो । तर सचिव बस्दै नबस्ने/जाँदै नजाने अवस्था थियो । सहसचिवहरू पनि जान मान्दैनथे । तर अहिले करिब एक सय सचिव/सहसचिव प्रदेशमा छन् । उच्चपदस्थ कर्मचारीहरू तल जानु भनेको जनताको घरदैलोसम्म सेवा पुग्नु पनि हो । यदि संघीयता नआएको भए यो सम्भव थिएन । संघीयतामा जानु भनेको केन्द्रको संरचना घट्नु हो, तल्लो तहमा बढ्नु हो । तल बढ्नु भनेको प्रतिएकाइ सेवामा बढोत्तरी हुनु हो । तर अपेक्षित रूपमा केन्द्रको संगठन संरचना जसरी कम हुनुपर्थ्यो, त्यो हुन सकेको छैन । यसको दोषी तत्कालीन ओली सरकार हो ।

कठिन परिस्थितिका बाबजुद प्रदेश र स्थानीय तहले केही देखिने काम गरेका छन् । जनताको सबभन्दा नजिकको सरकार स्थानीय र त्यसपछि प्रदेश हो भन्ने अनुभूति भएको छ । सिंहदरबारको सरकारमा नागरिकको सजिलै पहुच हुँदैन तर स्थानीय र प्रदेशमा हुन्छ ।

हिजो सिंगो स्थानीय निकाय (गाविस, जिविस र नपा) को आन्तरिक आय १० अर्ब पनि थिएन । अहिले करिब ४० अर्ब रुपैयाँजतिको आन्तरिक राजस्व परिचालन गर्ने स्थितिमा स्थानीय तह पुगेका छन् । मुस्किलले ३० लाखको बजेट पनि बनाउन नसक्ने स्थानीय तहहरू अहिले १ अर्बभन्दा बढीको बजेट बनाउने हैसियतमा पुगेका छन् । यसैगरी शून्य आन्तरिक कर राजस्वबाट काम प्रारम्भ गरेका प्रदेश ५० अर्ब बराबरको कर राजस्व परिचालन गर्न सक्ने अवस्थामा छन् । सातै प्रदेशले १–१ अर्बबाट बजेट सुरु गरेका थिए, हाल सबै प्रदेशको कुल बजेट २ सय ६२ अर्ब छ । आन्तरिक स्रोत र बजेटको साइज बढ्नु भनेको विकास–निर्माण र सेवा प्रवाहमा पनि गुणात्मक फड्को मार्नु हो । केन्द्रीकृत राज्यको स्रोत संघीयताका कारण संवैधानिक रूपमै विकेन्द्रीकृत भएको छ ।

हिजो द्वन्द्वको समयमा मानिसहरू आफ्नो थातथलो छाडेर सहर पसे । द्वन्द्वका कारण राज्यका अधिकांश अंग गाउँसम्म जान हिम्मत गर्न सक्ने अवस्थासमेत थिएन । मधेस आन्दोलनका समयमा पनि सयौं नागरिक विस्थापित भएका थिए । ग्रामीण क्षेत्र सुनसानजस्तै थियो । गाउँका जग्गाजमिन बाँझै रहे । तर संघीयतासँगै मुलुकमा शान्ति छाएको छ । मानिस थातथलो फर्केका छन् । शिक्षा, स्वास्थ्य, कृषिलगायत पूर्वाधार विकासमा परिवर्तन आएको छ । उत्पादन बढेको छ । मानिस आत्मनिर्भर भएका छन् । सानोतिनो काम र समस्याका पोको बोकेर मानिसलाई सदरमुकाम र राजधानी धाउनुपर्ने स्थिति थियो, जसको अहिले अन्त्य भएको छ । गाउँका समस्याहरू पालिका र प्रदेशस्तरका प्रदेश सरकारतिर तेर्सिएका छन् । सायद, मुलुकको शासनसत्तामा परिवर्तन नभएको भए स्थानीय तहहरू अहिले पनि जनप्रतिनिधिविहीनकै स्थितिमा हुने थिए । संघीयतालाई निरपेक्ष रूपमा हेर्नु हुँदैन । यदि मुलुकमा संघीयता र गणतन्त्र नआएको भए स्थानीय तह हिजोकै अवस्थामा हुने थिए ।

सुदूरपूर्व र सुदूरपश्चिमलगायतका नागरिकहरूको विकास–निर्माण र सेवाप्रवाह आदिसँग सम्बन्धित निर्णयहरू काठमाडौंका तारे होटलहरूमा बसेर गरिन्थे । शासन व्यवस्थामा खास जाति, समुदाय र वर्गको बाहुल्य थियो । यो सबैमा सुधार भएको छ । परिवर्तन आएको छ । यति मात्र हैन, अहिले स्थानीय–स्थानीय र प्रदेश–प्रदेशका बीच विकास–निर्माण र सेवा प्रवाहलगायतका क्षेत्रमा प्रतिस्पर्धासमेत छ ।

संघीयताले दिएको ठूलो उपलब्धि शान्ति नै हो । मुलुकमा जताततै शान्ति छाएको छ । यसो कल्पना गरौं त, कति ठूलो द्वन्द्वबाट हामी यहाँसम्म आइपुगेका हौं ! अहिले स्थिति कस्तो छ ! काठमाडौंमा समेत अमनचैन थिएन, निद्रा थिएन । शान्तिलाई संघीयताको खर्चसँग तुलना गरौं । काठमाडौंको अधिकार प्रदेश र स्थानीय तहसम्म पुगेको छ । सदरमुकामको अधिकार गाउँसम्म पुगेको छ । जनताको नजिक सेवाकेन्द्रहरू पुगेका छन् । गाउँबाट सदरमुकाम र राजधानी पुग्न पहिले कति खर्च लाग्थ्यो र अहिले कति लाग्छ ? सेवा प्रवाहसँग पनि संघीयताको खर्चको हिसाब गरौं ।

संविधान र शासन व्यवस्था राम्रो भएर मात्र हुँदैन । नेतृत्वकर्ताहरू खराब भए भने समस्या पैदा हुन्छ । ओलीजस्ता खराब नेताका कारण छोटो समयमै हाम्रो संघीय शासन व्यवस्थामा प्रश्नचिह्न लाग्ने जुन परिस्थिति सिर्जना भयो, यो दुर्भाग्यपूर्ण छ । संघीयताको विकल्प केन्द्रीयता वा राजतन्त्र हुन सक्दैन । यसको विकल्प संघीयता नै हो । तर सुधारका गुन्जाइस प्रशस्तै छन् । हामीले राणाशासन, निरंकुश राजतन्त्र, संवैधानिक राजतन्त्रलगायतका शासन व्यवस्थाको अनुभव गरेका छौं । सबै खालका शासन व्यवस्थाको अनुभवका कारण नेपाल संघीयतमा प्रवेश गरेको हो । असल अभिभावकत्व नभएका कारण संघीयताले अपेक्षित परिणाम दिन नसकेको सत्य हो । कर्मचारी व्यवस्थापन, कानुन र संस्थागत संरचनाको निर्माण, क्षमता अभिवृद्धि, वित्तीय स्रोत र साधनको वैज्ञानिक बाँडफाँट र प्रयोग आदिलगायतका क्षेत्रमा समन्वयात्मक किसिमले अगाडि बढ्नुपर्छ । संघीयतासँग तेर्सिएका सबै खालका समस्याहरूसँग जुध्दै यसलार्ई मजबुत र सबलीकरण गर्नुको विकल्प अब हामीसँग छैन ।