वित्तीय संघीयता र यसको कार्यान्वयन 

राजस्व बाँडफाँड गर्दा प्रदेश र स्थानीय तहको आर्थिक अधिकार, राजस्वको सम्भावना, विकास निर्माण, क्षेत्रीय सन्तुलन, गरिबी र असमानताको न्यूनीकरण, बञ्चितीकरणको अन्त्य आदि विषय सम्बोधन हुनेगरी गर्नुपर्ने संवैधानिक व्यवस्था भए पनि तदनुरुप अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन तथा राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग ऐन आउन सकेनन् । ती ऐनहरु संवैधानिक व्यवस्था प्रवर्द्धन गर्न नभई आयोग र प्रदेश तथा स्थानीय सरकारका अधिकार संकुचन गर्नेगरी जारी गरिए । संघले जारी गरेका अन्य ऐनहरु पनि प्रदेश र स्थानीय सरकारका अधिकार नै संकुचन गर्नेगरी जारी गरिएका छन् ।

प्राकृतिक स्रोत राजस्व बाँडफाँड र अनुदान सम्बन्धी व्यवस्था

संघीय इकाईहरुबीच खर्चको आवश्यकता धेरै र राजस्व क्षमता कम हुने अवस्थामा वित्तीय अन्तर कम गर्न भूगोल, जनसंख्या, मानव विकास, पूर्वाधार र भौगोलिक अवस्थितिका आधारमा सन्तुलन ल्याउन, राष्ट्रिय तथा अन्तरराष्ट्रिय प्रतिवद्धता र दायित्व पूरा गर्न संविधानत: संघले प्रदेश र स्थानीय तहका लागि राजस्व बाँडफाँड, समानीकरण, सशर्त, समपूरक र विशेष अनुदान प्रदान गर्नुपर्ने व्यवस्था गरेको छ । साथै संविधानले संघीय इकाईहरु बीच प्राकृतिक स्रोतको उपयोग र रोयल्टी बाँडफाँड गर्नुपर्ने व्यवस्था पनि संविधानले गरेको छ । राष्ट्रिय राजस्वका स्रोतहरु कुनै एक तहको सरकारको मात्र एकाधिकार नरही सबै राष्ट्रिय स्रोतहरु जनताका लागि भएको हुँदा तहगत सरकारमा हुने कार्यजिम्मेवारीको बाँडफाँड सन्निकटताको सिद्धान्तका आधारमा हुने र स्रोतको बाँडफाँड सो जिम्मेवारी पूरा गर्नका लागि गर्ने गरिन्छ ।

संघीय र अन्तरसम्बन्धित पद्धति अपनाएको जर्मनीले संघ र ल्यान्डर (प्रदेश) ले स्थानीय सरकारलाई राजस्व बाँडफाँडको रकम उपलब्ध गराउने मात्र होइन स्थानीय सरकारमा संकलित राजस्वको अंश संघ र प्रदेशमा समेत बाँडफाँड गर्नुपर्ने व्यवस्था गरेर अन्तरसम्बन्ध प्रभावकारी बनाएको छ । नेपालमा पनि प्रदेश र स्थानीय सरकारका सहएकल अधिकारका स्रोतमध्ये स्थानीय सरकारबाट संकलित स्रोत प्रदेशमा बाँडफाँड गर्नुपर्ने व्यवस्था गरेको छ । बजेट घाटा भएमा सो पूर्ति गर्न आयोगको सिफारिसमा आन्तरिक ऋण उठाउन सक्ने व्यवस्था गरेको छ ।

राजस्व बाँडफाँड

संघीय संचित कोषबाट संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारबीच तथा प्रदेश संचित कोषबाट प्रदेश र स्थानीय सरकारबीच राजस्वको बाँडफाँड गर्ने विस्तृत आधार र ढाँचा निर्धारण गर्ने संवैधानिक जिम्मेवारी राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको हो । तर आयोगको गठन ढिला गर्ने र आयोगको अधिकार संकुचन गर्नेगरी जारी गरिएको अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन र राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग ऐन २०७४ आयोगको स्वतन्त्रता र पृथकता र संवैधानिक भूमिकामाथि नै प्रश्न उठ्ने गरी जारी गरिएको छ ।

संघीय इकाईहरुमध्ये कुन तहले संकलन गरेको कुन कुन राजस्वको बाँडफाँड कुन कुन तहले कति कति प्रतिशत प्राप्त गर्ने हो त्यसको निर्धारण आयोगले गर्न पाउनु पर्ने हो । तर सो ऐनले आयोगको भूमिका नियन्त्रण गरिएको छ । जस्तै विश्वव्यापी रुपमा मूल्य अभिवृद्धि कर, अन्त:शुल्क, संस्थागत आय कर, व्यक्तिगत आयकर, सवारी इन्धन र वातावरण शुल्कमा प्रदेश र स्थानीय सरकारको अधिकार र स्रोत माथिको अंश धेरै हुनुपर्ने मान्यता राखिन्छ । तर, अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐनले मूल्य अभिवृद्धि कर र अन्त:शुल्कको केवल १५ प्रतिशतमात्र प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई बाँडफाँड गर्ने व्यवस्था गरेको छ । अन्य स्रोतहरु पूर्णरुपले संघको अधिकारभित्र राखेको छ ।

ऐनले आयोगको स्वतन्त्र अस्तित्वको बेवास्ता गर्दै संघको कार्यकारी अंगको रुपमा राख्न खोजेको देखिन्छ । प्रतिनिधिमूलक उदाहरणको रुपमा जस्तै ब्राजिलको संविधानले नै आफ्नो आम्दानी माथिको कर, कुनै अन्य प्रकृतिको आयआर्जन र औद्योगिक वस्तुको करबाट ४८ प्रतिशत प्रदेश र स्थानीय तहले प्राप्त गर्ने व्यवस्था गरेको छ । जर्मनीमा बिक्री कर/मूल्य अभिबृद्धि करको ४८.६ प्रतिशत र नाइजेरियामा सो करको ५२ प्रतिशत प्रदेश र स्थानीय सरकारले प्राप्त गर्ने व्यवस्था गरेको छ ।

समानीकरण अनुदान

राष्ट्रिय नीति तथा कार्यक्रम, मानक पूर्वाधारको अवस्था अध्ययन अनुसन्धान गरी आयोगले तयार गरेको आधारमा प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई सशर्त अनुदान प्रदान गर्ने संवैधानिक व्यवस्था रहेको छ । संविधानले कुन स्तरको योजना कुन तहको सरकारको कार्यजिम्मेवारी भित्र पर्छ भनेर पनि भनिदिएको छ । जस्तै केन्द्रीय स्तरका योजना संघको, प्रदेशस्तरको योजना प्रदेशको र स्थानीय स्तरका विकास आयोजना स्थानीय सरकारको कार्यजिम्मेवारी भित्र पर्ने कुरा संविधानले स्पष्ट गरिदिएको छ । आयोगले निर्धारण गर्ने आधार र सिफारिसमा यस्तो संवैधानिक व्यवस्थालाई ध्यान दिनु र संघ सरकारले सो आधारमा सशर्त अनुदान प्रदान गर्नुपर्ने हो । तर अहिले पनि हचुवाकै आधारमा गरिने अनुदान वितरण प्रणाली यथावत छ ।

वि.सं. २०७९ सम्ममा विकासशील, २०८७ सम्म मध्यम आयस्तरमा, २१०० सम्म समुन्नतस्तरको मुलुकमा पुर्‍याउने राष्ट्रिय संकल्पलाई टेवा पुग्ने गरी अनुदान वितरण प्रणाली लागू गरिनु आवश्यक छ । सशर्त अनुदान वितरणमा गुणस्तर सेवाको प्रभावकारिता जस्ता विषयमा ध्यान दिनुपर्ने हुन्छ । यसका लागि जनशक्ति र पूर्वाधार जस्ता विषय महत्वपूर्ण हुन्छन् । जस्तै संघले विद्यालय शिक्षक दरबन्दी मापदण्ड निर्धारण गरेको छ । त्यसको कार्यान्वयन नगर्दा २०७३ सालको तथ्यांक अनुसार ७१ वटा मा.वि. मा मात्र विज्ञान, गणित, अंग्रेजी विषयका विषयगत शिक्षक छन् । मापदण्डअनुसार अनुदान उपलब्ध गराउनु पर्न हो तर हुन सकेको छैन । राष्ट्रिय शिक्षा नीतिले शिक्षक पुनर्वितरण हुने, पुनर्वितरणबाट पनि शिक्षक अपुग हुने भएमा नेपाल सरकारलाई दायित्व नपर्ने गरी प्रदेश र स्थानीय तहले थप दरबन्दी सिर्जना गर्न सक्ने भन्ने व्यवस्था गरेर संवैधानिक दायित्वबाट पन्छिन खोजेको देखिन्छ ।

सशर्त अनुदान प्रदान गर्दा विषय क्षेत्र र नतिजा मात्र निर्धारण गर्नुपर्नेमा एकात्मक व्यवस्थामा आफ्ना शाखा कार्यालयलाई जस्तो गरी आयोजना, परियोजना र लाइन आइटम नै तोकी पठाउने केन्द्रीकृत शासन प्रणालीको ढाँचा यथावत देखिन्छ । कामका दोहोरोपना हटाउने, मापदण्ड लागू गरी जवाफदेहितासाग जोड्ने, साझा अधिकारबाट अधिकार थप गर्दा स्रोत समेत थप गर्नुपर्ने, राजस्व र वित्तीय हस्तान्तरण पूर्वानुमानयोग्य हुनुपर्ने आयोगको सुझावलाई नेपाल सरकारले बेवास्ता गरेको देखिन्छ ।

समपूरक र विशेष अनुदान

संविधानले संघीय संचित कोषबाट तीन तहका सरकार बीच राजस्व बाँडफाँड गर्ने विस्तृत आधार र ढाँचा निर्धारण गर्ने तथा प्रदेश र स्थानीय तहले प्राप्त गर्ने वित्तीय हस्तान्तरणको परिमाण आयोगको सिफारिस बमोजिम हुने भने पनि सो अनुदान सम्बन्धी बाँडफाँडमा आयोगको कुनै पनि भूमिका नरहने गरी अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन जारी गरियो । यस सम्बन्धी गरिएको ऐनको व्यवस्थाले संवैधानिक व्यवस्था र आयोगको स्वतन्त्र अस्तित्व र अधिकार माथि नै संकुचन गरेको देखिन्छ ।

आन्तरिक ऋण

समष्टीगत आर्थिक सूचकहरुको विश्लेषण गरी संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले लिनसक्ने आन्तरिक ऋणको सीमा सिफारिस गर्ने काम राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको हुने भन्ने व्यवस्था संविधानले गरेको छ । अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐनले संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारहरुले घाटा बजेट पेश गर्न सक्ने र बजेट घाटा पूर्तिगर्ने स्रोतको स्पष्ट आधार खुलाई आन्तरिक ऋण परिचालन गर्न सक्ने व्यवस्था गर्‍यो । यस व्यवस्था अनुसार २०७७।७८ को कूल गार्हस्थ उत्पादनको ५.५ प्रतिशतमा नबढ्ने गरी नेपाल सरकारले र आन्तरिक स्रोतबाट प्राप्त हुने राजस्वको योगफलको १२ प्रतिशतमा नबढ्ने गरी प्रदेश र स्थानीय तहले ऋण उठाउन सक्ने गरी आयोगले सिफारिस गरेको छ । यसमा नेपाल सरकारले गठन गरेको संस्थाले गर्ने ऋण लगानीमा भने उक्त सीमा लागु नहुने कुरा उल्लेख छ । प्रदेश र स्थानीय तहले लिने आन्तरिक ऋणका लागि खण्डीकृत तथ्यांकको अभाव रहेकोले उनीहरुको आय अनुमान भन्दा बाहेक आधारमा ऋण उठाउने र साावा व्याज भुक्तानी गर्ने विषय यकीन गर्न नसकिने कुरा आयोगले जनाएको छ । संविधान जारी भएको पााच वर्ष र निर्वाचन भएको चार वर्ष वितिसक्दा पनि खण्डीकृत तथ्यांक अभाव रहनु राज्य संचालनको सुखद अवस्था भन्न मिल्दैन ।

प्राकृतिक स्रोतको बाँडफाँड

प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगलाई संविधानले प्राकृतिक स्रोतबाट प्राप्त प्रतिफलको हिस्सा निर्धारणको अधिकार प्रदान गरेको छ । यसरी हिस्सा निर्धारण गर्दा प्राकृतिक स्रोतको अवस्थिति, त्यसले ओगटेको क्षेत्रफल, त्यसबाट पर्नसक्ने प्रभाव, परिचालन गर्दा प्रभावित हुनसक्ने जनसंख्या र प्राप्त हुने उपलब्धिको आाकलन गरी हिस्सा निर्धारण गर्नुपर्ने हुन्छ । संविधानले संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकार बीच हुने रोयल्टी बाँडफाँडका अतिरिक्त प्रभावित क्षेत्र र स्थानीय समुदायलाई वितरण गर्नु पर्ने र प्राकृतिक स्रोतमा लगानी गर्न चाहेमा कानून बमोजिमको अंश लगानी गर्न प्राथमिकता दिनुपर्ने व्यवस्था पनि गरेको छ ।

प्राकृतिक स्रोतमा प्राय: विश्वभरि नै स्थानीय अधिकार बढ्ता हुने भएकोले यसको स्रोत र अंश पनि स्थानीयले नै पाउने मान्यता राखिन्छ । यस सिद्धान्तको जगमा उभिएर स्थानीय स्वायत्त शासन ऐनले एकात्मक व्यवस्थामा पनि विद्युतको ५० प्रतिशत, खानीको ५० प्रतिशत, पर्यटनको ३० प्रतिशत, गिटी ढुंगा बालुवाको १०० प्रतिशत रायल्टी स्थानीय निकायले प्राप्त गर्ने व्यवस्था गरेको थियो । संविधानले प्राकृतिक स्रोतमा स्थानीय समुदायलाई अग्राधिकार दिने भनिसकेको अवस्थामा अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐनले संवैधानिक व्यवस्था विपरित प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई रोयल्टीको २५ प्रतिशत मात्र दिने व्यवस्था हुनु उपयुक्त भन्न मिल्दैन ।

प्राकृतिक स्रोतमा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच विवाद छन् । संघ र प्रदेश बीच बनमा, प्रदेश–प्रदेश र स्थानीय–स्थानीय बीच पानीमा, स्थानीय र संघ बीच पानीमा, स्थानीय र संघ बीच विद्युतमा र स्थानीय र संघ बीच प्रदुषण कर रोयल्टी र क्षेत्राधिकारमा विवाद छ । आयोगको संवैधानिक अधिकार संकुचन हुनेगरी कानून आउनु किमार्थ राम्रो होइन । आयोगलाई संविधानले संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकार बीच उठ्न सक्ने सम्भावित विवादका विषयमा अध्ययन अनुसन्धान गर्ने र समन्वयात्मक रुपमा काम गर्न सुझाव दिने संवैधानिक अधिकार भए पनि आयोगले तत्सम्बन्धी गरेको अध्ययन अनुसन्धान र सुझाव सार्वजनिक भएको छैन ।

वित्तीय संघीयता कार्यान्वयनमा आयोगको भूमिका

संविधानले प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगलाई वित्तीय संघीयताको संरक्षक र आधार स्तम्भको रुपमा मानेको छ । अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन र स्वयं आयोगको ऐन र नेपाल सरकारको व्यवहारले आयोगको संवैधानिक अधिकार संकुचन गरिदिएका कारण संवैधानिक अधिकारको प्रयोगमा आयोगको भूमिका कमजोर बनाइदिएको छ । यसरी आफ्नो संवैधानिक अधिकार सकुचित हुँदा आयोगले संघीय व्यवस्थापिका, कार्यपालिका तथा प्रदेश एवं स्थानीय सरकार संघ/महासंघलाई औपचारिक रुपमा जानकारी गराउने, आफ्नो दृष्टिकोण सार्वजनिक गर्ने र वार्षिक प्रतिवेदनमा उल्लेख गर्नु स्वभाविक हुने थियो । तर आयोगले यस्तो प्रयास नगर्दा क्रमश: आयोगको भूमिका कमजोर हुादै जाने, केन्द्रीकृत शासन मौलाउादै जाने र वित्तीय संघीयताको कार्यान्वयनमा जटिलता थपिादै जाने सम्भावना रहन्छ । तसर्थ आफ्नो अधिकार रक्षाका लागि आयोगले स्वयं पहलकदमी लिनु बाञ्छनीय हुन्छ ।

संसद् र सरकारको भूमिका

संविधान देशको सर्वोच्च कानून हो । संविधानसाग बाझिने गरी ऐन, नियमहरु बनाउन नपाउने, यदि बनेमा बदर हुने मान्यता राखिन्छ । संवैधानिक व्यवस्थाको पूर्णपालना गर्नु र सरकार र संसद् दुवैको कर्तव्य र दायित्व भित्र पर्ने कुरा हो । संविधानको परिधिभित्र रहेर मात्रै सरकारले संसदमा विधेयक प्रस्तुत गर्ने र त्यस अनुरुप पारित ऐन र संवैधानिक व्यवस्था अनुरुप सरकार चल्नु पर्ने हो । तर अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन विधेयक तथा राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग विधेयक प्रस्तुती संविधान अनुकूल देखिँदैन । स्वयं सरकारबाट प्रस्तुत त्यस प्रकारका विधेयक पारित भइ सो ऐनमा नै टेकेर गरेको आयोगको सिफारिस समेत अवज्ञा गरेर संघीय सरकारले शक्ति पृथकीकरण र सन्तुलनलाई खलबल्याउन खोजेको छ । संविधानको सर्वाेच्चता कायम गर्न यस प्रकारका कार्यपालिकीय भूमिका सच्चिनु आवश्यक छ ।

संसद् जनप्रतिनिधिमूलक सर्वाेच्च संस्था हो । कार्यकारिणीले प्रस्तुत गरेका विधेयकहरु संविधान र वित्तीय संघीयताको सिद्धान्त अनुरुप छन् छैनन् भनेर जाँच्ने काम संसदको हो । राष्ट्रिय सभाको गठन तहगत सरकारका अधिकार एक अर्काे तहबाट हस्तक्षेप हुन नपाउन् भनेर पहरेदारी र वकालतीका लागि तीनवटै तहबाट प्रतिनिधित्व हुने व्यवस्था गरिएको हो । कार्यकारिणीबाट भएको विधायिनी कमजोरी सच्याउने, कानून विपरित भए गरेका कार्यको अनुगमन गर्ने, समीक्षा गर्ने, सच्याउनका लागि निर्देशन दिने, तहगत सरकार र संवैधानिक निकायको अधिकारको रक्षा गर्ने तिनको भूमिका जााच्ने काम संसदको हो ।

तर संवैधानिक व्यवस्था विपरित सरकारले प्रस्तुत गरेका विधेयक जस्ताको तस्तै पारित गर्नु, कानून अनुकूल आयोगले गरेको वित्तीय हस्तान्तरणको सिफारिस नेपाल सरकारले गरेको अवज्ञा उपर संसदीय छानबिन र बहसको विषय बनाई सच्याउन नसक्नु संसदीय परम्परा विपरित कार्य हो । यस्ता विषयमा विधायिकाको ध्यान जानु आवश्यक छ ।

प्रदेश र स्थानीय सरकारको भूमिका

राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको स्वतन्त्र अस्तित्व र प्रभावकारी संवैधानिक भूमिकाको अभावमा प्रदेश र स्थानीय सरकारका अधिकारको रक्षा हुन सक्दैन । आयोगले संवैधानिक अधिकारको प्रयोग प्रभावकारी रुपमा प्रयोग गर्न पाएको छ छैन र आयोगले कानूनी दायित्व पूरा गरेको छ छैन भनेर अध्ययन गर्ने, आयोगलाई सहयोग पुर्‍याउने र गर्नुपर्ने काम नगरेको भए खबरदारी गर्ने काम पनि प्रदेश र स्थानीय सरकारको हुनुपर्ने हो । सात सय त्रिपन्न सबै स्थानीय सरकारबाट अध्ययन अनुसन्धान र विश्लेषण गर्न सम्भव नहुने भएकोले उनीहरुका प्रतिनिधिमूलक संस्था संघ/ महासंघहरुबाट हुनुपर्ने हो । आफ्नै अधिकारको रक्षाको लागि यस प्रकारको अध्ययन अनुसन्धान र विश्लेषण गरी प्रभावकारी कदम चाल्न यी सरकार र संस्था स्वयं पनि चुकेको देखिन्छ । प्रदेश र स्थानीय सरकार संघ/महासंघहरुबाट संविधान विपरित वित्तीय संघीयता सम्बन्धी कार्य हुनबाट जोगाउन संयुक्त प्रयासको आवश्यकता देखिन्छ ।

(लेखक जिविस राष्ट्रिय महासंघका पूर्वअध्यक्ष हुन्)