के प्रशासन विकासको अवरोधी हो ?

यथार्थ के हो भने, हामी अफ्नो असफलताका लागि सामान्यतः आफूतिर हेर्दैनौं । बरु यसका लागि अरूलाई जिम्मेवार ठहर्‍याउँछौं । धेरै पहिले मैले एउटा कथा सुनेको थिएँ । एक विद्यार्थीलाई जाँचमा जसरी पनि पहिलो श्रेणीमा पास हुने आकांक्षा थियो र तर जाँचको नतिजा आउँदा उनी फेल भएछन् । यो के भएको भनेर अरूले सोध्दा उनको जवाफ थियो, ‘म त पढाइमा एकदम तगडा थिएँ तर मेरा गुरु झुर थिए । त्यसैले फेल भएँ ।’ अब समस्या समाधान भयो । किनभने अब असफलताको जिम्मेवारी आफूले लिनु परेन ।

के साँच्चै नेपालका थुप्रै ‘उच्च तह’ का नेताले भनेजस्तो नेपालको प्रशासन देश विकासमा अवरोधी हो ? यो प्रश्नको जवाफ खोज्नुअघि हामीले दुइटा बुँदा हामीले याद गर्नु जरुरी छ । पहिलो, नेपालमा प्रशासनको शैक्षिक क्षमता विगत तीस वर्षको भन्दा धेरै माथि पुगिसकेको छ । नेपालको प्रशासनमा विश्वका एक से एक विश्वविद्यालयबाट डिग्री लिएका र आफ्ना विषयमा क्षमतावान् व्यक्तिहरूको संख्या धेरै बढिसकेको छ । आर्थिक र सामाजिक विकासका क्रममा निस्कने विभिन्न समस्याबारे मिहिन र सूक्ष्म विश्लेषण गर्न सक्ने मानिसहरूको संख्या नेपालको प्रशासनमा निकै बढेको छ । अब फेरि प्रश्न आउँछ— प्रशासनमा पढेलेखेका मानिसको संख्या बढेर जाने तर जनताप्रति जिम्मेवार भई काम गर्ने/गराउने क्षमता निरन्तर घट्दै जाने ? यो विरोधाभासको कसरी व्याख्या गर्ने ?

दुई दृष्टिकोण

प्रशासनको क्षमताबारे दुई दृष्टिकोण प्रचलनमा छन् । राजनीतिज्ञहरू सीमित समयका लागि सासनमा आउँछन् र बारम्बार फेरिन्छन् । तर प्रशासन यसरी फेरिँदैन । त्यसैले यसलाई स्थिर सरकार भनिन्छ । स्थिर सरकारको हैसियतले यसको छनोट क्षमताका आधारमा गरिने सामान्य र सर्वमान्य प्रक्रिया छ । यस परिप्रेक्ष्यमा मानवीय संसाधनका दृष्टिले प्रशासनमा शिक्षित र कुशल व्यक्तित्वहरूमा वृद्धि हुँदै गयो भने स्वतः जनताका आकांक्षाहरूको पूर्ति हुँदै जानेछन् ।

माथि उल्लिखित धारणाको अर्को पक्ष पनि छ । शिक्षा र तालिमका दृष्टिले प्रशासनको गुणस्तर बढेर जाँदैमा यो जनताप्रति संवेदनशील हुन्छ भन्ने कुनै ग्यारेन्टी छैन । यसका दुई कारण छन् । पहिलो, स्थायी सरकारको हैसियतले प्रशासनको आफ्नै स्वार्थ हुन सक्छ, जो जनताको स्वार्थसँग मेल खाँदैन । शक्ति र सम्पत्तिको विस्तारको लोभमा परेर सीप भएका मानिसले भरिएको प्रशासन जनतालाई सेवा दिनभन्दा आफ्नो स्वार्थपूर्तिमै बढी केन्द्रित हुन सक्छ । दोस्रो, प्रशासन र राजनीतिको सम्बन्धको संरचनाले प्रशासनिक क्षमतालाई गहिरो र गम्भीर प्रभाव पार्छ ।

जनता, सरकार र प्रशासनबीचको अन्तरसम्बन्ध देशको राजनीतिक र शासकीय संरचनागत व्यवस्था र त्यसको परिधिभित्र रहेर गरिने सार्वजनिक नीति निर्माण र नीति कार्यान्वयनसँग जोडिन आउँछ । यस दृष्टिले प्रजातान्त्रिक व्यवस्थामा सरकार र प्रशासनको सम्बन्धलाई तीन तहमा व्याख्या गर्न सकिन्छ । पहिलो, राजनीतिले सार्वजनिक नीति बनाउँछ र प्रशासनले आँखा चिम्लेर त्यसलाई शिरोपर गरी लागू गर्छ । दोस्रो, नीति निर्माणका लागि प्रशासनले आवश्यक सूचना र नीति निर्माणको खाका पेस गर्छ अनि त्यसका आधारमा राजनीतिले आफ्ना मूल्यमान्यताको परिधिभित्र रहेर निर्णय गर्छ एवं त्यसको कार्यान्वयन प्रशासनले गर्छ । तेस्रो, प्रशासन पनि नीति निर्माणमा राजनीतिसँगै जोडिन्छ अनि प्रशासन र राजनीति एकअर्कोसँग नितान्त सहकर्मीका रूपमा देखा पर्छन् ।

जनता–राजनीति–प्रशासनको त्रिकोणात्मक सम्बन्ध र माथि उल्लिखित नीति निर्माणका तीन सम्भावनाको परिप्रेक्ष्यमा मात्र विकासमा प्रशासनको भुमिका र योगदानबारे बुझ्न सकिन्छ । देशको मालिक जनता हुन् भने जनताको सेवक–प्रतिनिधि सरकार हो । जनता र सेवक–प्रतिनिधि सरकारका बीचको सम्झौता कार्यान्वयन गर्ने यन्त्र प्रशासन हो । तर जब जनता, सरकार र प्रशासनबीच रहने स्वार्थ एकै लयमा नजाने स्थिति सिर्जना हुन्छ, त्यस बखत राज्यको प्रभावकारिता ओरालो लाग्छ ।

प्रश्न मूल्यमान्यताको

प्रशासनयन्त्र कति कुशल र सक्षम हुन्छ भन्ने कुरो राजनीतिक र प्रशासनिक अंगबीचको सम्बन्धलाई निर्देश गर्ने मूल्यमान्यतामा भर पर्छ । पाश्चात्य तथा विकसित मुलुकहरूमा धेरै हदसम्म सार्वजनिक नीतिको खाका राजनीतिले निर्देश गर्ने र त्यसलाई क्षमता र कार्यकुशलताका मापदण्डअन्तर्गत निर्माण गरिएको प्रशासनले व्यवहारमा लागू गर्ने सैद्धान्तिक अवधारणा पेस गरिन्छ । धेरै हदसम्म यो दृष्टिकोण प्रशासनका अग्रणी चिन्तक विड्रो विल्सनदेखि म्याक्स वेबरसम्मले प्रतिपादित गरेका हुन् । त्यसैले निष्पक्ष प्रशासन चलनचल्तीको लक्ष्य हो । यसअन्तर्गत प्रशासनमा काम गर्नेहरूले कुशलताको मापदण्ड पूरा गर्नुपर्छ । त्यसपछि कर्मचारीको सरुवा–बढुवा, वृत्तिविकास ठोस आधारबाट निर्देशित हुन्छ । नेपालमा पनि यो अवधारणाको पहिलो खुड्किलोको काम लोकसेवा आयोगले गरेको छ । प्रशासनमा काम गर्न जाँच दिएर कुशलता प्रमाणित गर्नुपर्ने बुँदा प्रशासनिक क्षमता र निष्पक्षताको यो मूल कडीका रूपमा लिइएको छ । केही अपवादबाहेक लोकसेवा आयोगले यो जिम्मेवारी निभाएको छ । कमसेकम शाखा अधिकृतको नियुक्तिमा पनि भागबन्डाको ‘अग्रगामी’ संस्कृतिले अहिलेसम्म प्रवेश पाएको छैन । यसका लागि लोकसेवा आयोग धन्यवादको पात्र छ ।

राजनीति र प्रशासनको स्पष्ट कार्यविभाजन कल्पनाको चित्र व्यवहारमा लागू गर्न विकसित देशहरूमा पनि निकै संघर्ष गर्नुपरेको इतिहास छ । अझ हाम्रोजस्तो देशमा त यो कल्पनाभन्दा धेरै टाढा छ । मूलतः विकासोन्मुख देशहरूमा राजनीति र प्रशासनको अन्तरसम्बन्ध तीन तहमा बाँड्ने गरेको देखिन्छ । ती हुन्— सकारात्मक सहकार्यको सम्बन्ध, कुत खाने भागबन्डाको सम्बन्ध र हस्तक्षेप केन्द्रित राजनीति–प्रशासन सम्बन्ध ।

सकारात्मक सहकार्यको सम्बन्ध : यो अवधारणाअनुसार राजनीतिक क्षेत्रले सार्वजनिक नीतिबारे आफ्नो खाका निर्माण गर्छ अनि यही नीतिबारे आफ्नो सीप र क्षमताको प्रयोग गरी सूचना र तथ्यका आधारमा प्रशासनले विभिन्न विकल्प निर्णयार्थ पेस गर्छ । यस अर्थमा सहकार्यको सम्बन्ध कायम हुन्छ । तर यसका लागि दुवै पक्षका आधारभूत लक्ष्य र शासकीय मान्यताबीच ठोस तादात्म्य बनाउनु सफलताको सर्तका रूपमा देखा पर्छ । यस्तो वातावरण तयार गर्दै जान सकियो भने राजनीतिक लक्ष्यप्राप्तिमा प्रशासनिक कुशलता र क्षमताको उपयोगले फड्को मार्छ र सोहीअनुरूप आर्थिक उन्नतिले गति लिन सक्छ । पूर्वी एसियाका देशहरूमा भएको प्रगति राजनीति र प्रशासनबीचको सकारात्मक सहकार्यको सम्बन्धको उदाहरण हो । आर्थिक र सामाजिक प्रगतिको खाकाबारे जब राजनीति र प्रशासनबीच साझा दृष्टिकोणलाई संस्थाकरण गरिन्छ र यसअनुरूप नयाँ प्रयोग गर्ने नैतिकता र लचकता स्विकारिन्छ, त्यस बखत खडा हुने राजनीति–प्रशासन सहकार्यको सम्बन्धले देशलाई ठूलो उपलब्धि हुन सक्छ । पूर्वी एसियामा यसको ठूलो उदाहरण सिंगापुर हो भने चीनमा पनि अहिलेसम्म यही दृष्टिकोणलाई संस्थाकरण गर्न खोजिएको छ ।

कुत खाने भागबन्डाको सम्बन्ध : प्रशासनमा जतिसुकै नयाँ र पढेलेखेका मानिसले प्रवेश पाए पनि जब राजनीति–प्रशासन अन्तरसम्बन्ध कुत खाने भागबन्डाको मान्यतामा आधारित हुन्छ, त्यस बखत जनतासँग प्रशासनको सम्बन्ध टुटेर जान्छ, प्रशासन अक्षम हुन्छ र अन्ततोगत्वा देश माफियातन्त्रको पकडमा जान्छ या अराजकता र द्वन्द्वको बाटामा पुग्छ ।

घानाका नक्रुमा, इन्डोनेसियाका सुकार्तो, जायरेका मोबुटु, फिलिपिन्सका मार्कोस या यस्तै व्यक्तिहरू र तिनका कुत संकलन गर्ने मतियारहरूको स्वार्थमा प्रशासन चाहेर–नचाहेर जोडिनुपर्ने स्थिति आउँछ भने बिस्तारै यो संरचनामा प्रशासन कुत बटुल्ने यन्त्रका रूपमा प्रयोग हुन जान्छ । त्यस बखत विदेशमा पढेको शिक्षा र लिएका डिग्रीहरू बेकार हुन्छन्, अनि ‘सेटिङ’ मिलाउन सक्ने क्षमताको उच्च मूल्यांकन हुन्छ एवं राजनीति र प्रशासन जनताको सेवक नभएर भक्षक हुने बाटामा लाग्छन् । यथार्थमा आज नेपालको प्रजातन्त्रको दुहाइ दिँदै सरकार र प्रशासन त्यही भक्षक–उन्मुख बाटामा लागेका छन् । यो नभएको भए रातारात कर्मचारी फेरेर यती काण्ड रचिँदैनथ्यो, दिनभरिको म्याद दिएर कोभिड औषधि किन्नेमा भ्रष्टाचार हुँदैनथ्यो, अथवा हवाईजहाज काण्डमा या एनसेल करछली काण्डमा जनताको अर्बौं सम्पत्ति लुट्ने काम हुँदैनथ्यो । यस्ता अनेक काण्डमा साथ दिनुपर्ने वातावरण सुरुमा गाह्रो देखिए पनि पछि बानी पर्दै जान्छ अनि राजनीति र प्रशासन दुवै थाहै नपाई देशको रक्षकको सट्टा भक्षक हुन पुग्छन् ।

यो मोडलमा कुत असुल्न हिचकिचाउने प्रशासकहरू धेरै टिक्तैनन् । त्यसैले को मान्छे राख्ता कुत असुल्न सकिन्छ भनेर निरन्तर खोजी हुन्छ । नेपालमा यसको ज्वलन्त उदाहरण स्वास्थ्य मन्त्रालयमा देखिएको छ, जहाँ दुई वर्षमा सचिव मात्र छ पटक फेरिइसकेका छन् । स्थायी सरकारलाई मानसिक रूपमा अस्थायी बनाई अधिकतम कुत असुल्ने यो एउटा प्रक्रिया मात्र हो । यो काममा दक्षिण एसियामा सायद नेपाल अग्रणी राष्ट्रका रूपमा स्थापित भइसकेको छ । ट्रान्सपरेन्सी इन्टनेसनलको हालैको प्रतिवेदनले यही तथ्य इंगित गरेको छ ।

हस्तक्षेप केन्द्रित राजनीति–प्रशासन सम्बन्ध : देश भ्रष्टाचारले आज जतिसुकै थलिएको भए पनि प्रशासनमा सुरुको नियुक्ति केही खास योग्यताका आधारमा हुनुपर्छ भन्ने कुरो नयाँ होइन । तर सुरुको नियुक्तिमा केही ठोस मापदण्डमा अडे पनि कर्मचारीको सरुवा–बढुवाजस्ता बुँदाहरूमा बढ्दो स्वेच्छाचार र हस्तक्षेप राजनीतिको चरित्र हुन पुगेको छ । भारतमा पनि यो समस्या देखिएको छ । यद्यपि त्यहाँ प्रशासनमा सुरुको चरणमा खास योग्यताप्राप्त नगरी छिर्न सकिँदैन । मन्त्रीसँग कुरा नमिल्नेबित्तिकै इमानदार प्रहरी अधिकृतलाई सरुवा गर्ने हिन्दी सिनेमाको कथा काल्पनिक होइन ।

मूल कुरो सरुवा–बढुवामा अनिश्चितता र अराजकतालाई संस्थागत गरेपछि कुन पदमा कसलाई पोस्टिङ गर्दा कति कुत असुल्न सकिन्छ भन्नेमा जब राजनीति केन्द्रित हुन थाल्छ, त्यस बखत प्रशासनको गुणस्तर घट्दै जानु अवश्यंभावी हुन आउँछ । यो संस्कारले हाम्रो देशको राजनीति–प्रशासन सम्बन्धलाई नराम्ररी प्रभाव पारेको छ, जसका कारण सरकार जनताको सेवक हुनुको सट्ट भ्रष्ट भुइँफुट्टा वर्गको स्वार्थपूर्ति गर्ने यन्त्रका रूपमा जनमानसमा आफ्नो छाप छोड्न ‘सफल’ भएको छ । नेपालको वर्तमान सरकारले यो क्षेत्रमा निरन्तर नयाँ अध्याय थप्दै आएको छ । त्यसैले भ्रष्टाचारीको अनुहार नहेर्न कटिबद्ध सरकार नेपालको इतिहासमा भ्रष्टाचारमा राष्ट्रिय र अन्तर्राष्ट्रियस्तरमा नयाँ ‘कीर्तिमान’ कायम गर्दै छ ।

निचोडमा, देशको राजनीति र अझ राजनीति गर्ने नेतृत्व वर्गको चिन्तन र मूल्यमान्यताले प्रशासनको कार्यकुशलता र क्षमतामा गहिरो प्रभाव पार्ने गर्छ । प्रशासनमा शिक्षित र तालिमप्राप्त व्यक्तिको आफ्नै महत्त्व छ । तर प्रशासनलाई निर्देशित गर्ने राजनीति भ्रष्टाचारलाई अप्रत्यक्ष प्रोत्साहित गर्दै कुत बटुल्ने संस्कारबाट अगाडि बढ्छ भने प्रशासनमा भएका जतिसुकै शिक्षित र सक्षम व्यक्तिहरूको कुशलता र कार्यक्षमता पनि जनता र देशको आर्थिक सम्पन्नतामा केन्द्रित हुने सम्भावना रहँदैन, जुन हाम्रो देशको आजको यथार्थ हो । यस्तो स्थितिमा प्रशासनभित्र खडा गरिएका सन्तुलन र नियन्त्रणका इकाइहरू बाहिर राम्रो देखिए पनि मक्किएको रूखजस्तो हुन थाल्छन् । यसको ज्वलन्त उदाहरण हो— अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगमा ‘आफ्नो’ मान्छे कसरी हुन्छ नियुक्त गराउने कसरत । यस परिस्थितिमा राजनीति र प्रशासन देश लुट्ने गतिविधिलाई प्रोत्साहित गर्ने या त्यसप्रति आँखा चिम्लने अवस्थामा पुग्छन् । यस परिवेशमा प्रशासनलाई मात्र विकासको बाधक भन्नु समस्याको जरो खोज्न इन्कार गर्नु हो, राजनीतिक पक्षको ठाडो बेइमानी हो ।

(लोहनी राप्रपाका अध्यक्ष हुन् ।)