इजलास गठनमा बहस

संसद् विघटन हुन सक्ने व्यवस्था नेपालको संविधान, २०७२ को धारा ७६ उपधारा ७ मा स्पष्ट छ । २०४७ सालको संविधानको, प्रधानमन्त्रीले चाहेमा प्रतिनिधिसभा विघटन गर्न सक्ने धारा ५३(४) को व्यवस्था, बढी दुरुपयोग भएकाले हटाइयो ।

संसद् विघटन संवैधानिक प्रश्न समावेश भएको सार्वजनिक हक, सार्वजनिक सरोकार र सार्वजनिक महत्त्वको विषय हो । अठार वर्ष नाघेका नेपाली नागरिकले निर्वाचनबाट जितेका सांसदहरूबाट सरकार बनाई आफैं शासित हुन र उनीहरूले राम्रो काम गरे पुनः अर्को पाँच वर्षका लागि नवीकरण गर्ने सर्तमा कानुन बनाउनु र सरकारलाई नियन्त्रण गर्नु भनेर पठाएकामा तीन वर्ष पनि पूरा नहुँदै विघटन गर्नाले सार्वजनिक हक हनन भयो ।

२०५१ सालमा प्रधानमन्त्री गिरिजाप्रसाद कोइरालाबाट संसद् विघटन सुरु भयो । त्यसपछि सबै प्रधानमन्त्रीलाई यही बानी लाग्यो । सबै विघटनमा सर्वोच्च अदालतमा मुद्दा पर्‍यो । सर्वोच्च अदालतले ‘न्यायिक पुनरवलोकन’ गर्‍यो । संसद् विघटन राजनीतिक प्रश्न मात्र होइन, न्यायिक पुनरवलोकन हुने संवैधानिक विषय हो भन्ने कुरा नेपाली ‘जुरिसप्रुडेन्स’ मा स्थापित भैसक्यो । प्रजातन्त्र स्थापना भैसकेपछि कुनै संसद् पनि पाँच वर्ष पूरा टिकेन । प्रधानमन्त्रीको व्यक्तिगत स्वार्थमा संसद् विघटन गर्ने परम्परा बस्यो । संसद् विघटनबाट नेपाली समाज निराश छ । हाल सम्पूर्ण नेपालीको ध्यान र आस सर्वोच्च अदालतमा छ । विघटन मुद्दा ‘संवैधानिक इजलासले हेर्ने कि बृहत् पूर्ण इजलासले’ भन्नेमा बहस सकिन झन्डै एक महिना लाग्यो । बल्ल संवैधानिक इजलासले हेर्ने भनी टुंगियो । यो लेख इजलास गठनमा केन्द्रित छ ।

इजलास गठनमा समस्या : एक

विघटनविरुद्ध तेह्र निवेदन दर्ता भएका छन् । अदालत र न्यायाधीशको समय अमूल्य हुन्छ । इजलास गठन गर्ने र न्यायाधीश तोक्ने अधिकार प्रधानन्यायाधीशको हो (स्टेट अफ राजस्थान विरुद्ध प्रकाश चन्द, जजमेन्ट टुडे, एससीसी ४९३–१९९७ ः ९) । उक्त मुद्दामा प्रधानन्यायाधीशलाई ‘मास्टर अफ द रोस्टर’ भनिएको छ । हाम्रो पनि त्यही हो । इजलास गठन भएपछि कुनै न्यायाधीशको स्वार्थ बाझिएका कारण हेर्न नमिल्ने भए मात्र कानुन व्यवसायीले इजलासलाई जानकारी गराउन सक्छ । मुद्दामै पूर्ण बहस गरेजस्तो गरी अर्को इजलास गठन गर्ने सम्बन्धमा सामान्यतया बहस गराइँदैन । संवैधानिक इजलास कि बृहत् पूर्ण इजलास भन्नेमा तीन पेसी बहस गराएर अदालतले उदारता देखाएको हो ।

यस विवादले पहिलाको संसद् विघटन सम्झायो । नेपाली कांग्रेसका प्रधानमन्त्री गिरिजाप्रसाद कोइरालाले गरेको त्यो विघटनलाई लिएर सर्वोच्च अदालतमा तत्कालीन संविधानको धारा ८८(२) अन्तर्गत निवेदन पर्‍यो । प्रधानन्यायाधीश विश्वनाथ उपाध्यायको एकल इजलासले कारण देखाऊ आदेश जारी गर्‍यो । कानुनमा लिखित जवाफ पेस गर्न पहिलो पन्ध्र दिन र नभ्याएमा पैंतीस दिन म्याद थाम्न पाउने व्यवस्था भए पनि उपाध्यायले म्याद थप्न नपाउने आदेश गर्नुभयो । लिखित जवाफ परेपछि आफ्नै अध्यक्षतामा एघार सदस्यीय इजलास गठन गर्नुभयो र लगातार सुनुवाइ भयो । त्यसपछिका अन्य विघटनमा पनि त्यही परम्परा अपनाइयो । एक प्रकारले संसद् विघटन मुद्दामा बृहत् इजलास गठनको परम्परा बस्यो । तर त्यति बेला संवैधानिक इजलास थिएन ।

इजलास गठन गर्ने प्रधानन्यायाधीशको अधिकार प्रशासनिक हो । मुद्दाको चापका कारण अमेरिकाको सर्वोच्च अदालतमा जस्तो हामीकहाँ सबै न्यायाधीशको एउटै ‘इन ब्याङ्क’ अर्थात् ‘एक ढिक्को’ इजलास बन्न सक्दैन । मुद्दाको चापले गर्दा एक वा दुई वा तीन वा पाँचभन्दा बढीको बिजोर संख्याका न्यायाधीशको इजलास गठन गर्नुपर्ने हुन्छ । मुद्दाको गाम्भीर्यअनुसार र राय बाझिएमा धेरै न्यायाधीश तोकिन्छन्, जसलाई ‘संयुक्त इजलास’, ‘पूर्ण इजलास’ भनिन्छ । अहिले संविधानले ‘संवैधानिक इजलास’ पनि थपेको छ । सर्वोच्च अदालतको फैसला धारा १२८ (४) अनुसार नजिर हुन्छ । नेपालमा उच्चतम अदालत सर्वोच्च अदालत एउटै छ, समानान्तर हैसियतको छुट्टै संवैधानिक अदालत छैन । संवैधानिक इजलास सर्वोच्च अदालतका अन्य इजलाससरहको हो । संवैधानिक इजलासले माथिल्लो हैसियत राख्दैन । पाँच सदस्यीय संवैधानिक इजलासले वा पाँच सदस्यीय बृहत् पूर्ण इजलासले एकअर्काको फैसला ‘ओभर रुल’ गर्न अर्थात् उल्ट्याउन सक्दैन । ‘ओभर रुल’ गर्नुपरे कारण खोली सात जनाको बृहत् पूर्ण इजलासमा पठाउनुपर्छ । नजिरसम्बन्धी मान्य सिद्धान्तअनुसार न्यायाधीशको संख्याका आधारमा नजिरको तौल हुन्छ, न कि इजलासको नामका आधारमा ।

संविधान नयाँ छ । संविधानको विकास नै सर्वोच्च अदालतको व्याख्याबाट हुने हो । सबै मुद्दामा संविधानको व्याख्या गर्ने अवसर सर्वोच्च अदालतलाई प्राप्त हुँदैन । संवैधानिक इजलासले नै हेर्नुपर्ने सरकार पक्षको जिकिर हेर्दा, संवैधानिक इजलासलाई बेग्लै संवैधानिक अस्तित्वको बेग्लै अदालतजस्तो ठानिएको हो कि भन्ने देखियो । संसद् विघटनसम्बन्धी यो विवाद ‘व्याख्या’ र ‘संवैधानिक विकास’ का लागि ठूलो अवसर हो । यस मुद्दामा हुने व्याख्याले भोलि संसदीय व्यवस्था भएका भारतसहितका देशमा उल्लेख गर्नलायक नजिर स्थापित पनि हुन सक्छ । सरकारी पक्षबाट पनि बृहत् पूर्ण इजलासबाट हेरिनुपर्छ भनिएको भए सायद अदालतलाई आपत्ति हुने थिएन । किनभने सर्वोच्च अदालतले सकभर दुवै पक्ष इजलास गठनमा एकमत होऊन् भनेर होला, तीन दिन बहस गर्न दिएको । नजिरको कुरा गर्दा, कम संख्याका भन्दा बढी संख्याका न्यायाधीशको इजलासको नजिर प्रभावकारी हुन्छ । यसको उदाहरणमा भारतको सर्वोच्च अदातलको केशवानन्द भारतीको तेह्र न्यायाधीशको र जजेज केसेस–२ को नौ जनाको इजलासलाई लिन सकिन्छ । हाम्रोमा पनि संविधानको व्याख्याका दृष्टिले यस्तो महत्त्वपूर्ण मुद्दामा यदि सरकारी पक्षले पनि बढी संख्याको इजलास गठनमा निवेदकलाई साथ दिएको भए बृहत् इजलासको व्याख्याको हैसियत पनि बृहत् नै हुने थियो ।

इजलास गठनमा समस्या : दुई

संविधानको धारा २८४(१) (ख) मा प्रधानन्यायाधीश संवैधानिक परिषद्को दोस्रो नम्बरको पदेन सदस्य हुने व्यवस्था छ । धारा १३७(१) मा प्रधानन्यायाधीश पाँच सदस्यीय संवैधानिक इजलासको पनि अध्यक्ष हुने व्यवस्था छ । दुवैमा प्रधानन्यायाधीशको उपस्थिति संविधानले आवश्यक गरेको छ । संवैधानिक परिषद्ले संवैधानिक निकायहरूका प्रमुख र सदस्यहरू नियुक्तिका लागि सिफारिस गर्ने प्रशासकीय काम गर्छ । नियुक्तिको सिफारिस अर्धन्यायिक पनि होइन (एआईआर, सन् १९९२, पृष्ठ १८०७ र नेकाप, २०६४, अंक ३, पृष्ठ ५०६) । संवैधानिक परिषद्को सिफारिस वा निर्णयविरुद्ध सर्वोच्च अदालतको असाधारण अधिकार क्षेत्रमा रिट लाग्छ । धारा १३३(२) यस्तै कामका लागि हो । यदि रिट निवेदन संवैधानिक इजलासबाट हेरिनुपर्ने रहेछ र संवैधानिक परिषद्को सिफारिसमा पनि प्रधानन्यायाधीशको सहभागिता रहेछ भने स्वार्थ बाझेका कारण सम्बन्धित प्रधानन्यायाधीशले संवैधानिक इजलासमा बस्न मिल्दैन । धारा १३७(१) मा प्रधानन्यायाधीश ‘वा’ अन्य चार न्यायाधीश नभनी प्रधानन्यायाधीश ‘र’ अन्य चार न्यायाधीश भनिएकाले प्रधानन्यायाधीशको अध्यक्षता अनिवार्य हुन्छ । कानुनको व्याख्यामा ‘वा’ अनि ‘र’ मा ठूलो अन्तर हुन्छ । ‘वा’ ले विकल्प दिन्छ, ‘र’ ले कुनै विकल्प दिँदैन ।

संवैधानिक परिषद्को निर्णयमा सम्मिलित भएपछि आफैंले गरेको निर्णयमा प्रधानन्यायाधीश ‘कमिटेड’ बन्छ । आफ्नो मुद्दामा आफैं न्यायाधीश हुनु हुँदैन भन्ने सिद्धान्तअनुसार न्यायको मान्य सिद्धान्त, प्राकृतिक न्यायको सिद्धान्त र न्यायाधीशको आचारसंहिताले पनि एकपटक गरेको निर्णयलाई पुनः आफैंले हेर्नु हुँदैन । प्राकृतिक न्यायको पहिलो सिद्धान्त नै ‘नो म्यान सुड बी अ जज इन हिज अर हर ओन केस’ हो । ‘ओन केस’ भनेको आफ्नो व्यक्तिगत मुद्दा भनेको होइन, आफू एकपटक संलग्न भैसकेको विषयलाई भनेको हो (एनएच मार्सल न्याचुरल जस्टिस, पृष्ठ १६) । आफ्नै मुद्दामा आफैं न्यायाधीश बन्न हुँदैन भन्ने सिद्धान्त र धारा १३७(१) को शाब्दिक र अक्षरशः अर्थ र व्याख्या गर्ने हो भने एकातिर प्रधानन्यायाधीश बाहेकको संवैधानिक इजलास गठन हुन सक्दैन, अर्कातिर संवैधानिक परिषद्मा प्रधानन्यायाधीशको सदस्यता अनिवार्य हुन्छ । यसले गर्दा सम्बन्धित प्रधानन्यायाधीश अवकाश नहुन्जेल त्यस्तो मुद्दा अगाडि बढ्न सक्दैन ।

धारा १३७(१) मा प्रधानन्यायाधीशपछि ‘र’ शब्द पर्‍यो । शाब्दिक व्याख्या गर्ने हो भने ‘र’ लाई ‘वा’ को अर्थ गर्न मिल्दैन । धारा १२६(१) मा नेपालको न्यायसम्बन्धी अधिकार संविधान, कानुन र ‘मान्य सिद्धान्त’ बमोजिम अदालतले प्रयोग गर्ने व्यवस्था छ । ‘सर्वमान्य सिद्धान्त’ संविधानले पनि पालना गर्नुपर्छ । प्रजातान्त्रिक समाज र संविधानवादमा ‘मान्य सिद्धान्त’ संविधानभन्दा पनि माथि हुन्छ । सामञ्जस्यपूर्ण व्याख्या गरेर धारा १३७(१) मा ‘प्रधानन्यायाधीश’ परे पनि संविधानजत्तिकै प्रभावशाली ‘न्यायको मान्य सिद्धान्त’ हुनाले अपवादका रूपमा अन्य वरिष्ठतम न्यायाधीशले संवैधानिक इजलासको अध्यक्षता गर्दा धारा १३७(१) अक्षरशः पालना नभए पनि मान्य सिद्धान्त र स्वच्छ सुनुवाइको पालना हुन्छ । त्यस्तो गर्दा संविधानको सीधा र ठाडो उल्लंघन नहोला तर त्यो स्थायी समाधान होइन ।

कुनै दिन संविधान संशोधन हुँदा संविधान उल्लंघन नहुने र स्थायी समाधानका लागि संवैधानिक परिषद्मा प्रधानन्यायाधीशको सदस्यता नहुने व्यवस्था गर्नु विभिन्न कारणले उचित देखिन्छ । एउटा कारण, प्रधानन्यायाधीश प्रशासकीय कार्यमा संलग्न रहनु हुँदैन । अमेरिकी सर्वोच्च अदालतका न्यायाधीशहरू जाँचबुझ आयोगमा बस्दैनन् । पहिले अमेरिकी राष्ट्रपति केनेडी हत्याको जाँचबुझमा उनीहरू संलग्न भए, त्यसपछि त्यस्तो आयोगमा बस्न छाडे । उनीहरू राष्ट्रपतिलाई राय–सल्लाह दिँदैनन् । प्रोसिक्युटरको काम पनि गर्दैनन् । दोस्रो विश्वयुद्धमा सर्वोच्च अदालतका न्यायाधीश न्युरेम्बर्ग वार ट्रिब्युनलमा प्रोसेक्युटर बनेर गए । त्यसपछि जान बन्द गरे । हाम्रोमा पनि धारा १३२(१) मा न्यायाधीशलाई मुद्दा हेर्नबाहेक अन्य काममा नलगाउने भनी स्पष्ट लेखिएको छ । न्यायाधीश प्रशासकीय काममा नलगाइने व्यवस्था शक्ति पृथकीकरण र नेपालको संविधान, २०७२ को एउटा विशेषता हो । पदाधिकारीको सिफारिस र नियुक्ति प्रशासकीय काम हो । प्रधानन्यायाधीशले धारा १३६ अनुसार आफ्नै न्यायपालिकालाई प्रभावकारी बनाउने प्रशासकीय काम र धारा १५३ अन्तर्गत न्यायपरिषद्को काममा बाहेक अन्य प्रशासकीय प्रकृतिका काममा संलग्न हुनु वाञ्छनीय हुँदैन । धारा २८४(१)(क) शक्ति पृथकीकरणको भावनासँग मिल्दैन । संवैधानिक इजलासमा अध्यक्षता गर्दा स्वार्थ बाझिएकै कारणले समेत ‘संवैधानिक परिषद्’ बाट प्रधानन्यायाधीशको सदस्यता हटाउनेतर्फ संशोधनका बेला विचार गरिनुपर्छ । त्यस्तो हुन सके शक्ति पृथकीकरण र हाम्रो संविधानले गरेको न्यायाधीशलाई न्यायिक काममा बाहेक अन्य काममा लगाउन नहुने व्यवस्थाको पनि सम्मान हुन्छ र संवैधानिक इजलास गठनमा पनि समस्या आउँदैन ।

प्रधानन्यायाधीशलाई संवैधानिक परिषद्को सदस्य बनाउन नहुने अर्को महत्त्वपूर्ण कारण पनि छ । संवैधानिक परिषद्मा प्रधानन्यायाधीशलाई सदस्य बनाउनुको कारण स्वभावैले प्रधानन्यायाधीशमा न्यायिक मन हुन्छ, निष्पक्ष हुन्छ, हरेक सिफारिस र निर्णयमा आधार र कारण खोज्छ, अरू सदस्यले उम्मेदवारको नाम खल्तीबाट झिके भने विरोध गर्छ, नोट अफ डिसेन्ट लेख्छ, संविधानको भावनाअनुसार काम गर्न सुझाव दिन्छ भनेरै हो । धेरै सम्भावित उम्मेदवारबाट छान्दाछान्दै, सर्टलिस्ट गर्दागर्दै जो उकृष्ट ठहरिन्छ, त्यस्तो उम्मेदवारको सिफारिसका लागि प्रधानन्यायाधीशले अडान लिन्छ ।

अडान असफल भए नोट अफ डिसेन्ट लेख्छ भनेर प्रधानन्यायाधीशलाई संवैधानिक परिषद्को काममा स्वच्छता, पारदर्शिता र निष्पक्षताका लागि अम्पायरका रूपमा सदस्य बनाइएको हो । जस्तो– अमेरिकाको संविधानअनुसार राष्ट्रपतिलाई महाभियोग लगाउँदा सिनेटमा प्रधानन्यायाधीशले अध्यक्षता गर्छन् । साथै अन्य सदस्यबाट हाम्रो मान्छे सिफारिस भएमा प्रधानन्यायाधीशले हाम्रो होइन राम्रो मान्छे खोज्छ भनेरै कार्यपालिकाको ‘डोमेन’ मा पर्ने संवैधानिक परिषद्मा सदस्य बनाइएको हो । तर विगतका संवैधानिक परिषद्का नियुक्तिहरू हेर्दा संविधानसभाले जुन उद्देश्यले संवैधानिक परिषद्‌मा प्रधानन्यायाधीशलाई सदस्य बनायो, त्यो हुन सकेन । उल्टो भयो । प्रत्येक नियुक्तिमा भागबन्डा हुने गर्‍यो, जुन सार्वजनिक भएकै विषय हो । यस पटकको नियुक्तिमा अध्यादेश आएपछि छ सदस्यमध्ये तीन जना– प्रधानमन्त्री, प्रधानन्यायाधीश र राष्ट्रिय सभाको प्रमुख– मात्रै पनि बसेको देखिएकै हो । त्यति मात्रै होइन, उपस्थित सबै सदस्यले भागबन्डामै नियुक्त गरेको पनि सार्वजनिक भएकै हो ।

देशको प्रधानन्यायाधीशको कुनै समिति वा परिषद्मा संलग्नता भएर पदाधिकारी सिफारिस हुन्छ भने त्यो विवादित बन्नु हुँदैन । यदि सिफारिस विवादित बन्यो भने प्रधानन्यायाधीश मात्र होइन, न्यायपालिकामाथि पनि जनताको विश्वास घट्छ । प्रधानन्यायाधीश आफैंले अध्यक्षता गर्ने र न्यायाधीश नियुक्त गर्ने न्यायपरिषद्मा कसरी रातारात न्यायाधीश नियुक्ति गरिँदो रहेछ भन्ने कुरा लयर्स फोरम नेपालद्वारा प्रकाशित ‘भर्डिक्ट’ (त्रैमासिक, अंक १६, पृष्ठ ३) मा छापिएको सर्वोच्च अदालतका पूर्वन्यायाधीश पवन ओझा, उच्च अदालतका न्यायाधीश शम्भुबहादुर कार्की र वरिष्ठ अधिवक्ता सुरेन्द्रवीर थापाको लेखबाट छर्लंग हुन्छ । आफ्नै घरलाई सफा राख्न नसक्नेबाट अरूको घर सफा हुन सक्दैन । त्यसैले संवैधानिक परिषद्को सदस्यताका कारण न्यायपालिकाको छविमा नकारात्मक प्रभाव नपरोस् भन्न र इजलास गठनमा भविष्यमा पटक–पटक आउने समस्यालाई सामाधन गर्न पनि संवैधानिक परिषद्मा प्रधानन्यायाधीशलाई सदस्य बनाउनु हुँदैन । साथै धारा १३७(१) मा प्रधानन्यायाधीशपछिको ‘र’ को सट्टा ‘वा’ कि उपधारा १ मा प्रतिबन्धात्मक वाक्यांश थपी मिलाउँदा स्वार्थ बाझिने समस्या पनि समाधान हुन्छ ।

नेपालको वर्तमान संविधानले दुई महत्त्वपूर्ण परिषद्को व्यवस्था गर्‍यो । न्यायाधीश नियुक्तिका लागि न्याय परिषद्। संवैधानिक निकायका पदाधिकारीको नियुक्तिका लागि संवैधानिक परिषद् । तर दुवै परिषद् झन्डैझन्डै भर्तीकेन्द्रजस्ता बनाइए । देशमा सुशासनको जग हाल्ने काममा संवैधानिक परिषद्को महत्त्वपूर्ण जिम्मेवारी छ । यसैले अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग लगायतका साबिकका परम्परागत संवैधानिक निकायका प्रमुख र आयुक्तहरू नियुक्त गर्ने सिफारिस गर्छ ।

यसैले २०७२ को संविधानले व्यवस्था गरेको महिला आयोगसहित नौ आयोगमा पदाधिकारीहरू सिफारिस गर्छ । विभिन्न वर्गको सशक्तीकरणका लागि विभिन्न नौ आयोगलाई संवैधानिक हैसियत दिइयो । २०४७ को संविधानले धारा ११ मा यस वर्गको विकास र उत्थानका लागि विशेष व्यवस्था गर्न सकारात्मक विभेद मात्र गर्न सक्ने व्यवस्था गरेको थियो तर त्यतिले नपुगेर अब वर्गविशेषका लागि नौवटा स्वतन्त्र संवैधानिक अस्तित्वका आयोगलाई संवैधानिक बनाइयो । तत्तत् वर्गमा पर्ने नागरिकको उत्थान र विकासका लागि काम गर्न सक्ने क्षमता भएका व्यक्ति छानेर सिफारिस गर्ने कर्तव्य संवैधानिक परिषद्को हो । तर भागबन्डाका आधारमा नियुक्ति भयो भनेर प्रमुख मिडियाबाट सार्वजनिक भएकै कुरा हो । तसर्थ कि त प्रधानन्यायाधीशलाई त्यस्तो काममा सदस्य बनाउनु भएन, कि प्रधानन्यायाधीश सदस्य हुने हो भने त्यस्तो काम बन्द हुनुपर्‍यो, तब नै प्रधानन्यायाधीश एवं न्यायपालिकाको समेत सम्मान बढ्छ ।

(केसी पूर्वन्यायाधीश हुन् ।)