स्थानीय तहको कार्यसम्पादन मापन

पालिकाले बजेट पेस गर्दा वार्षिक राजस्व र खर्चमा गत आर्थिक वर्षको राजस्व र खर्चको यथार्थ विवरण, चालु आर्थिक वर्षको संशोधित आम्दानी र खर्च एवं आगामी आर्थिक वर्षको अनुमानित आय, व्यय र योजना तथा कार्यक्रम पेस गर्नुपर्छ । बजेट पास नहुन्जेल कानुनबमोजिम खर्च र परिवर्तित अवस्थाअनुसार कर संकलन गर्न पनि पाइँदैन । दुर्भाग्य, आर्थिक वर्षको आधा समय व्यतीत हुँदा पनि सत्र पालिकाले बजेट पास गरेका छैनन्, जसमध्ये सोह्रवटा त प्रदेश २ का मात्रै छन् । एक महिनाअगाडिसम्म बजेट पेस नगर्ने पालिकाको संख्या तीन दर्जन हाराहारी थियो । यो समस्या सुरुका वर्षदेखि नै देखिएको छ । यसो हुनुको वास्तविक कारण पहिचान गरी निराकरणका लागि सरोकारवाला निकायहरूको गम्भीरतापूर्वक ध्यान जानुपर्नेमा त्यो भएको छैन । पालिकामा जुन राजनीतिक दलबाट प्रतिनिधित्व भएको हो, सो दलको पनि खासै चासो र चिन्ता छैन ।

पालिकाले समयमा बजेट पास नगरेपछि कानुनअनुसार खर्च हुँदैन, खर्च गर्न पाइँदैन । खर्च नभएपछि स्थानीय आर्थिक क्रियाकलाप राम्रोसँग अघि बढ्दैन, जसका कारण स्थानीय आर्थिक विकासले गति लिँदैन । अपेक्षित रूपमा जनताले सेवा प्राप्त गर्न पनि सक्दैनन् । स्थानीय रोजगारी र आम्दानीमा गम्भीर असर पर्छ । अन्ततोगत्वा यसको प्रत्यक्ष एवं परोक्ष असर समग्र मुलुकको आर्थिक वृद्धिदर लगायतमा पर्छ । समयमै बजेट पेस नगरी नागरिक, समाज र राष्ट्रप्रति जवाफदेह नहुने पालिकालाई कारबाही किन नगर्ने भन्ने आवाज अहिले सुरु भएको छ । यो आलेख अनुदानको माध्यमबाट यस्ता पालिकालाई दण्डित गर्नुपर्छ भन्ने जस्ता विषयमा केन्द्रित छ ।

अनुदानका माध्यमबाट राम्रो कार्यसम्पादन गर्नेलाई पुरस्कृत र कमजोरी गर्नेलाई दण्डित गर्ने विधि साबिक एकात्मक व्यवस्थाका स्थानीय निकायमा लागू गरिएको थियो । त्यस बेला यस विधिलाई न्यूनतम सर्त र कार्यसम्पादन मापन भनिन्थ्यो । तत्कालीन स्थानीय निकाय वित्तीय आयोगले सबै स्थानीय निकायको न्यूनतम सर्त र कार्यसम्पादन मापन गरी राम्रो गर्नेलाई थप अनुदान र नराम्रो गर्नेलाई अनुदान कटौती गर्न नेपाल सरकारलाई सिफारिस गर्थ्यो । गाविसको मूल्यांकन जिविसमार्फत हुन्थ्यो । तर गुणस्तर परीक्षण आयोग आफैंले गर्थ्यो ।

स्थानीय तहमा जाने कुल बिनासर्त अनुदानलाई न्यूनतम अनुदान र थप अनुदानका रूपमा विभाजन गरिएको थियो । कुल अनुदान रकमलाई ३० प्रतिशत न्यूनतम र ७० प्रतिशत थपका रूपमा कार्यविधिमै छुट्ट्याइएको थियो । न्यूनतम सर्तका सूचकहरू पूरा नगर्ने स्थानीय निकायले ७० प्रतिशतको थप अनुदानबाट एक रुपैयाँ पनि पाउँदैनथ्यो, कमजोर कार्यसम्पादनका कारण सबै गुमाउँथ्यो । यसरी गुमाउनेको अनुदान राम्रो गर्ने अर्को स्थानीय निकायमा जान्थ्यो । यसले गर्दा स्थानीय निकायहरूका बीचमा कसले राम्रो काम गर्ने भन्ने प्रतिस्पर्धा पनि थियो । राम्रो कार्यसम्पादन गरेर थप अनुदान पाउने स्थानीय निकायका पदाधिकारी/कर्मचारीहरूलाई पुरस्कारको व्यवस्थासमेत थियो । वास्तवमा निर्वाचित जनप्रतिनिधि नहुँदा पनि स्थानीय निकायको ढुकढुकी यही विधिका कारण बचेको थियो ।

यो विधिबारे अध्ययन गर्न भारत, भुटान, बंगलादेश, लाओस लगायतबाट कैयौं व्यक्ति नेपाल आएका थिए । नगरपालिकामा न्यूनतम सर्तका दस सूचक थिए– वार्षिक कार्यक्रम तथा बजेट स्वीकृति, वार्षिक प्रगति समीक्षा, चौमासिक तथा वार्षिक प्रगति प्रतिवेदन, कोषको खाता सञ्चालन, कर तथा आयस्रोतको अभिलेख, लेखापरीक्षण तथा बेरुजु फर्छ्योट, सम्पत्ति व्यवस्थापन, भवन निर्माण तथा नक्सा पास, आय–व्यय विवरण र राजस्वका दरहरू सार्वजनिकीकरण एवं कर्मचारी व्यवस्थापन । यी सूचकमध्ये कुनै एउटामा असफल भए पनि नगरपालिकाले पाउने अनुदानमा भारी कटौती हुन्थ्यो । जस्तो– नियमानुसार कुनै नगरपालिकाले १० करोड रुपैयाँ पाउँथ्यो भने न्यूनतम सर्तमा असफल भए जम्मा ३ करोड मात्र पाउँथ्यो । कटौती भएको ७ करोड अर्को नगरपालिकामा जान्थ्यो । यस्ता सूचकहरू गाविसमा सात वटा थिए । तीनै निकायका न्यूनतम सर्तको पहिलो सूचक बजेट स्वीकृतिसँग सम्बन्धित थियो । जस्तो– गाविसले पुस मसान्तभित्र परिषद् बसेर बजेट स्वीकृत गर्नुपर्ने (अहिले परिषद्लाई सभा भनिन्छ) र स्वीकृत कार्यक्रम माघ मसान्तभित्र जिविसमा पठाउनुपर्ने । सूचकले जिविस र गाविस/नगरपालिकाका बीचमा समेत कार्यगत सम्बन्ध जोडेको थियो । जिविसलाई स्वीकृत बजेट एक महिनाभित्र स्थानीय विकास मन्त्रालय र राष्ट्रिय योजना आयोगमा पठाउनुपर्ने व्यवस्था थियो । यति मात्र हैन, यस सूचकमा सबै बजेट कार्यक्रम तथा आयोजनागत रूपमा बाँडफाँटसमेत गरेको हुनुपर्थ्यो । अहिले त पालिकाले बजेट पास गरे पनि अधिकांशले कार्यक्रम तथा योजनागत रूपमा आजको मितिसम्म बाँडफाँट गरेका छैनन् । उदाहरण खोज्न मोफसलतिर जानैपर्दैन, उपत्यकाकै ललितपुर महानगरपालिकाले समेत कार्यक्रमगत र योजनागत रूपमा बजेट बाँडफाँट गरेको छैन । कार्यक्रमगत र योजनागत रूपमा बजेट बाँडफाँट नगर्ने समस्या स्थानीय तहमा मात्र हैन, एकाध प्रदेशमा पनि छ । संघीय सरकारकै केही विकासे मन्त्रालयमा समेत यो समस्या छ । वास्तवमा, यहाँ उल्लेख गरिएका न्यूनतम सर्तका सूचकहरू अहिलेको परिवर्तित अवस्थामा पनि त्यत्तिकै सान्दर्भिक छन् । समयमा बजेट पास नगर्ने, गरिहाले पनि कार्यक्रम तथा योजनाहरू अबन्डामा राख्ने अनि पछि भनसुन र तोकका आधारमा बाँडफाँट गर्ने प्रचलन छ । यसलाई रोक्न जरुरी छ । यसका लागि पनि यस्तो विधिमा जानुको विकल्प छैन ।

न्यूनतम सर्तका सूचकजस्तै तत्कालीन स्थानीय निकायको कार्यसम्पादन मापनका सूचक गाविसमा तेह्रवटा र नगरपालिकामा चालीस वटा थिए । कुल एक सय पूर्णांकमा यिनको मूल्यांकन गरिन्थ्यो । न्यूनतम चालीस अंक प्राप्त नगरेमा २० प्रतिशत थप अनुदान कटौती हुन्थ्यो । जस्तो– गाविसका लागि कुल दस पूर्णांकको आय–व्ययको विवरण सार्वजनिक गर्नेसम्बन्धी सूचक थियो, जसअनुसार गाविसले दस अंक प्राप्त गर्न आय–व्ययको विवरण, आर्थिक वर्ष समाप्त भएको पैंतीस दिनभित्र जिविसमा पठाएको र प्रत्येक महिनाको मासिक आय संकलन र मासिक खर्चको विवरण सूचनापाटी लगायतबाट सार्वजनिक गरेको हुनुपर्थ्यो । अधिकांश गाविसले यसको पालना गरेका थिए । तर अहिले गाउँपालिका र नगरपालिकाको आय–व्ययको विवरण त परै जाओस्, केही महानगरपालिकाले आफ्नो वेबपेजमै राखेका छैनन् । नीति तथा कार्यक्रम र बजेट पुस्तिका पनि वेबपेजमा पाइँदैन । कोभिड–१९ सँग सम्बन्धित राहत कोषमै कति रकम जम्मा भयो, केकति खर्च भयो भन्ने जस्ता विवरण पनि अधिकांश स्थानीय तहले सार्वजनिक गरेका छैनन् । सुशासन, पारदर्शिता लगायतमा निर्वाचित जनप्रतिनिधि हुँदासमेत ह्रास आएको छ ।

त्यस बेलाको कार्यसम्पादन मापन पद्धतिको कार्यान्वयनवाट स्थानीय निकायहरूको योजना, बजेट कार्यान्वयन, वित्तीय परिचालन, अनुगमन तथा मूल्यांकन लगायतका क्षेत्रमा सुधार भएको थियो । अधिकार र स्रोतको प्रयोग जिम्मेवारीका साथ जनताप्रति जवाफदेह भएर गर्नुपर्छ भन्ने मान्यताअनुरूप स्थानीय स्वायत्त शासन ऐन तथा सो अन्तर्गतका नियमावलीका प्रक्रियाहरू पालना गर्न स्थानीय निकायहरू सजग थिए । द्वन्द्व र राजनीतिक अस्थिरताका समयमा पनि गाविस सचिवले सिंगो गाविस र एलडीओले सिंगो जिविस चलाएका थिए ।

तत्कालीन स्थानीय स्वायत्त शासन कानुनहरूमा स्थानीय निकायहरूको वार्षिक रूपमा मूल्यांकन गरी अनुदान थपघटका लागि सिफारिस गर्ने अधिकार स्थानीय निकाय वित्तीय आयोगलाई दिइएको थियो । नेपाल सरकारको मन्त्रिपरिषद्को निर्णय र बजेट भाषणमा समेत यसलाई समेटिएको थियो । कानुन र नीतिगत रूपमा आयोगलाई पूर्ण अधिकार थियो, जसको प्रयोग गरी स्थानीय निकायहरूको अनुदान कटौती लगायतका सिफारिस गर्ने गर्थ्यो । सरकारले सिफारिस अक्षरशः लागू गर्थ्यो । कार्यसम्पादन मापनका आधारमा स्थानीय तहको अनुदान थपघट गर्ने विधिलाई परिवर्तित सन्दर्भमा लागू गर्न ढिला गर्न हुँदैन । स्थानीय तह अधिकारसम्पन्न हुन् भन्ने जस्ता आधार देखाई त्यसै छाडिदिने हो भने एकाध पालिकाका कारण सबै पालिका बदनाम हुने स्थिति पनि रहन्छ । राम्रो गर्नेलाई पुरस्कृत र नराम्रो गर्नेलाई दण्डित गर्न हिचकिचाउन हुँदैन । समयमा बजेट पेस नगर्नेलाई कारबाही गर्ने योभन्दा उत्तम विकल्प अर्को हुन सक्दैन । राम्रो विधि बसाल्न संविधान र कानुन बाधक छैन । तर पनि हाम्रोजस्तो मुलुकमा कहिलेकाहीँ अदालत हावी हुने र राजनीतिक रूपमा धावा बोल्ने प्रवृत्ति रहेको हुँदा यसका लागि स्पष्ट कानुनी आधार र राजनीतिक प्रतिबद्धताको त्यत्तिकै जरुरत छ । त्यस बेला पनि अदालतमा उजुरी गर्ने, राजनीतिक रूपमा धम्क्याउने जस्ता प्रयासहरू नभएका हैनन् ।

कानुनी आधारका रूपमा राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग ऐनमा आयोगलाई वित्तीय हस्तान्तरणको सिफारिस गर्दा कार्यसम्पादन मापनलाई समेत आधार मान्ने सामान्य अधिकार छ । यही आधारमा आयोगले सांकेतिक रूपमा वित्तीय समानीकरण अनुदानमा कार्यसम्पादन मापनलाई आबद्ध गर्न प्रयास गरेको छ । तर आयोगका लागि कानुन पनि पर्याप्त छैन । यसै गरी अनुदान रकममा केवल २–३ प्रतिशतको कार्यसम्पादनको आबद्धताले खासै परिवर्तन र तरंग ल्याउँदैन । यसलाई स्थानीय तहले खासै उत्सुकता र चासोका रूपमा पनि लिँदैनन् । जनप्रतिनिधिको लापरबाही लगायतका कारण अनुदान रकम घटेको स्थानीय नागरिकले थाहा पाउनुपर्छ । नागरिकलाई उनीहरूले जवाफ दिनुपर्छ । अहिले त सामाजिक सञ्जाल यति प्रभावकारी छ, सायदै कसैले दोहोर्‍याएर गल्ती गर्ने हिम्मत गर्छ । यसमा फेरि निर्वाचित गराउने राजनीतिक दलको इज्जत र प्रतिष्ठाको सवाल पनि निश्चयै जोडिन्छ ।

यो विधिलाई अभियानका रूपमा साँच्चिकै अगाडि बढाउने हो भने सरकार नै दृढताका साथ लाग्नुपर्छ । यसका लागि सबभन्दा पहिला राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको कानुनमै स्पष्ट रूपले अनुदान थपघट गर्ने सिफारिसको अधिकार जरुरी छ । दोस्रो, स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन र अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन (प्रदेशका सम्बन्धित कानुनसहित) मा पनि यो विषय जोडिनुपर्छ । तेस्रो, नेपाल सरकारले बजेट वा आर्थिक ऐन लगायतका माध्यमबाट प्रतिबद्धता जनाउनुपर्छ । चौथो, अन्तरसरकारी वित्त परिषद्बाट यसलाई अनुमोदित गराई प्रदेशले पनि अपनत्व र स्वामित्व लिने वातावरण बनाइनुपर्छ । पाँचौं, स्थानीय संघ/महासंघको प्रतिबद्धता पनि जरुरी छ । छैटौं, स्वयं राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले संस्थागत रूपमा कार्यसम्पादन मूल्यांकन गर्न सक्छौं भनेर सरकारलाई विश्वास दिलाउन सक्नुपर्छ । यहाँ उल्लेख गरिएका कानुनी थप आधार तथा प्रतिबद्धताहरू नभए पनि कार्यसम्पादन मूल्यांकनलाई अभियानका रूपमा अगाडि बढाउन आयोगले चाह्यो भने सक्छ । तर सिफारिसलाई कार्यान्वयन गर्न नेपाल सरकार र प्रदेश सरकार प्रतिबद्ध हुन जरुरी छ ।

साँच्चिकै स्थानीय तहको कार्यसम्पादन मापनलाई अभियानका रूपमा सञ्चालन गर्ने हो भने अहिले स्थानीय तहले गरेका कामकारबाही र सेवा प्रवाहमा कैयौं गुणाले परिवर्तन आउँछ । गुणात्मक परिवर्तन आउने अनुभव संघीय मामिला तथा सामान्य प्रशासन मन्त्रालयलाई सबभन्दा बढी छ । जस्तो– सुरुताका एक दर्जन जिविसले समयमा परिषद् गर्दैनथे । पछि सबैले गर्न थाले, लेखापरीक्षणमा ध्यान दिन थाले, बेरुजुको अंकमा कमी हुन थाल्यो । त्यस बेलाको स्थानीय निकायको नेपाल सरकारसँगको सम्पर्क मन्त्रालय यही थियो । अहिले पनि यही छ । यो मन्त्रालयले साबिक स्थानीय निकाय वित्तीय आयोगको कामलाई सहजीकरणसमेत गर्थ्यो । त्यस आयोगमा रही काम गर्ने कैयौं कर्मचारी अहिले पनि यस मन्त्रालयमा छन् । मन्त्रालयले हालसालै स्थानीय तह संस्थागत क्षमता स्वमूल्यांकन कार्यविधि पनि बनाएको छ । यो कार्यविधिलाई राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको बलियो सन्दर्भसामग्रीका रूपमा विकास गर्न पनि स्थानीय तहको वित्तीय हस्तान्तरणमा कार्यसम्पादन मूल्यांकनसहित अनुदान थपघटका लागि आयोगलाई पूर्ण अधिकार प्रदान गर्ने गरी स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐनमा आवश्यक व्यवस्था समावेश गर्न सक्रियताका साथ पहलकदमी लिन जरुरी छ ।

यस विधिलाई स्थानीय निकाय र प्रदेशलाई जोड्ने बलियो कडीका रूपमा विकास गर्न पनि त्यत्तिकै जरुरी छ । प्रदेशभित्रको एउटा स्थानीय तह असफल भएमा त्यसको कटौती भएको अनुदान त्यही प्रदेशको अर्को पालिकामा जाने विधि बसाल्नुपर्छ । पालिकाको मूल्यांकन प्रदेशले गर्ने र यसको गुणस्तर परीक्षण राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले गर्ने परिपाटीमा जानुपर्छ । अहिले संविधानले स्थानीय तहलाई धेरै अधिकार र जिम्मेवारी दिएको छ, जसलाई पूरा गर्न कर्मचारी, वित्तीय स्रोत र साधन, कानुन, कार्यालय आदिको खासै समस्या छैन । सुरुताका कानुन, कर्मचारी आदि नहुँदा स्थानीय निकायलाई केही समस्या थियो । पर्याप्त स्रोत र साधन हुँदा पनि संविधान र कानुनले दिएका जिम्मेवारीहरू इमानदारीका साथ पूरा नगर्ने पालिकालाई अनुदान कटौती गर्नुको विकल्प अब छैन ।

अन्त्यमा, यस विधिले स्थानीय तहलाई संविधान तथा कानुनबमोजिम प्राप्त जिम्मेवारी निर्वाह गर्न र कर्तव्यप्रति सजग रहन संवेदनशील गराउनुका अतिरिक्त नागरिकप्रतिको जवाफदेही, पारदर्शिता, उत्तरदायित्व र सुशासन प्रवर्द्धन लगायतमा सहयोग पुर्‍याउँछ ।