वित्तीय संघीयतामा अनुदानको औचित्य

प्रायः देशका उपराष्ट्रिय सरकारहरू (तल्ला तहका सरकार) को आम्दानीको मुख्य स्रोत नै अनुदान हो । धनी देशहरूको संगठन ओईसीडीद्वारा गत वर्ष प्रकाशित ‘सबनेसनल गभर्नमेन्ट फाइनान्स एन्ड इन्भेस्टमेन्ट’ प्रतिवेदनअनुसार कुल आम्दानीमा अनुदानको हिस्सा एकात्मक मुलुकमा ५३ प्रतिशत र संघीय मुलुकमा ४३ प्रतिशत छ । संघीय मुलुकमा राजस्व अधिकार बढी विकेन्द्रीकृत र एकात्मक मुलुकमा केन्द्रीकृत हुने हुँदा यो फरक देखिएको हो । नेपालका सन्दर्भमा उपराष्ट्रिय सरकार (प्रदेश र स्थानीय तह) को कुल आम्दानीमा अनुदानको हिस्सा करिब ८० प्रतिशत छ । यस तथ्यले नेपालको संघीयतामा राजस्व अधिकार निकै केन्द्रीकृत छ भन्ने सन्देश दिन्छ । केन्द्रीकृत राजस्वलाई विकेन्द्रीकृत गर्न संविधानमा अनुदान बाँडफाँटको व्यवस्था छ जसअनुसार प्रदेश तथा स्थानीय तहले वित्तीय समानीकरण, ससर्त, विशेष र समपूरक गरी चारवटा अनुदान प्राप्त गर्छन् । मुलुक संघीयतामा प्रवेशपश्चात् यी चारै अनुदान प्रदेश र स्थानीय तहले पाएका छन् । प्रदेशहरूले पनि स्थानीय तहलाई अनुदान हस्तान्तरण गर्ने अभ्यासको थालनी गरेका छन् । अनुदानलाई व्यवस्थित गर्न संविधानमा राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको व्यवस्था छ ।

यस आलेखमा वित्तीय समानीकरण अनुदान बाँडफाँटका बारेमा मात्र चर्चा छ । संवैधानिक र कानुनी पक्ष लगायतका बारेमा धेरै लेखिएको हुँदा यसपटक पालिकागत र प्रदेशगत रूपमा सन्तुलित भए/नभएको पक्षमा ध्यान दिइएको छ । सिद्धान्ततः यो अनुदान बाँडफाँट गर्दा खासै सर्त राख्न पाइँदैन । उपराष्ट्रिय सरकारले यो अनुदानको अपेक्षा बढी गर्छन् । अन्तर्राष्ट्रिय प्रचलन र सिद्धान्तअनुसार यो अनुदान वितरण गर्दा जनसांख्यिक, भौगोलिक, सामाजिक, आर्थिक, राजस्व लगायतका पक्षलाई हेर्ने चलन छ । नेपालको संविधानले पनि वित्तीय आवश्यकता र राजस्व क्षमताबीचको पूर्तिलाई आधार मान्नुपर्ने उल्लेख गरेको छ । बाँडफाँटको आधारसमेत तोकिएको हुँदा संविधानले यस अनुदानलाई धेरै महत्त्व दिएको मान्न सकिन्छ ।

अनुदानमा कटौती र कार्यसम्पादन मापन

आर्थिक वर्ष (आव) २०७६/७७ मा स्थानीय तहले ८९ अर्ब ९५ करोड वित्तीय समानीकरण अनुदान पाएकामा २०७७/७८ मा ९० अर्ब ५ करोडको अख्तियारी पाएका छन् । यसै गरी आव २०७६/७७ मा ५५ अर्बर् ३० करोड पाएका प्रदेशले २०७७/७८ मा ५५ अर्ब १९ करोड (अघिल्लो आवको तुलनामा ११ करोड कम) अख्तियारी पाएका छन् ।

अघिल्लो आवको तुलनामा स्थानीय तहको समग्र अनुदान १० करोडले बढेको भए पनि ३२० वटा स्थानीय तहको अनुदान पहिलेको भन्दा घटेको छ । सबभन्दा बढी काठमाडौं महानगरपालिकाले करिब ३ करोड गुमाएको छ । यसपछि पोखरा, ललितपुर, भरतपुर, घोराही र वीरगन्जले क्रमशः १ करोड ६८ लाख, १ करोड ३७ लाख, १ करोड ३० लाख, १ करोड २७ लाख र १ करोड २६ लाखले गुमाएका छन् । हेटौंडाले १ करोड २० लाख, जनकपुरले १ करोड १७ लाख, बुटवलले ७० लाख, दमकले ६३ लाख, थबाङ गाउँपालिकाले १४ लाख र धुलिखेलले ११ लाख गुमाएका छन् । अनुदान वितरणका धेरै सिद्धान्त र प्रचलन छन् । यीमध्ये अन्यथाबाहेक खाईपाई आएको अनुदान कम गर्न हुँदैन भन्ने छ । तर कुल अनुदान रकममा बढोत्तरी हुँदा ३२० वटा पालिकाको अनुदान कम छ । सम्भवतः अनुदान कम हुने पालिकाले कोभिड महामारीका कारण समग्र अनुदान रकम घटेकाले कमी भएको अनुमान गरेका होलान् । वित्तीय आयोगले कार्यसम्पादन मापनसहितको सिफारिस गरेअनुसार अनुदान बाँडफाँट नगरिएको जनाएको छ । अर्थ मन्त्रालयले आयोगले सिफारिस गरेकै सूत्रमा बाँडफाँट गरिएको भन्ने गरेको छ । यदि कार्यसम्पादन मापनका आधारमा यी पालिकाहरूको अनुदान कम भएको भए उनीहरूलाई यसबारे जानकारी दिनुपर्ने हुन्छ, नत्र पाएको अनुदान कम गर्न हुँदैन । यहाँ कुल अनुदान रकम बढ्दा पनि केही पालिकाको समानीकरण अनुदान कम भएकाले चर्चा गरिएको हो । यी पालिकाहरूको अनुदान किन घट्यो/घटाइयो, सम्बन्धित निकायबाट यसको पुस्ट्याइँ जरुरी छ । अनुदान पाउनेले पनि चासो लिन जरुरी छ । कम्तीमा स्थानीय तहका संघ/महासंघहरूको यस विषयमा ध्यान जान आवश्यक छ ।

प्रतिव्यक्ति अनुदान र भौगोलिक पक्ष

चालु आर्थिक वर्षको स्थानीय तहको अनुदानलाई प्रतिव्यक्ति अनुदानको पक्षबाट केही पालिकाको उदाहरणसहित सामान्य चर्चा गरौं । जस्तो– प्रतिव्यक्ति अनुदान जाजरकोटको छेडागाढ नगरपालिका र सल्यानको बनगाढ नगरपालिकाको ३ लाख २६ हजार छ भने, डडेलधुराको परशुराम नगरपालिकाको ३ लाख ३५ हजार र मकवानपुर जिल्लाको अति नै विकट राक्सिराङ गाउँपालिकाको ३ लाख ७६ हजार छ । जाजरकोट, सल्यान, डडेलधुरा र मकवानपुरका यी पालिकाहरूको प्रतिव्यक्ति अनुदानभन्दा सप्तरीको विष्णुपुर र सिरहाको नखुवाको प्रतिव्यक्ति अनुदान धेरै छ । विष्णुपुरको ४ लाख ८१ हजार र नखुवा गाउँपालिकाको ४ लाख ४८ हजार छ । निश्चय पनि सप्तरी र सिरहा जिल्ला मानवीय सूचक लगायतमा कमजोर छन्, तर मानव विकास सूचकमा यी जिल्लाभन्दा पनि अति कमजोर जाजरकोट हो । फेरि, अनुदान वितरणमा सुगम/दुर्गम, पूर्वाधार विकास लगायतका पक्षहरू पनि हेर्ने चलन छ ।

अलिकति विश्लेषण भूगोलका आधारमा पनि गरौं । हुम्लाको नाम्खा गाउँपालिकाको क्षेत्रफल २,४२० वर्गकिमि छ । यो काठमाडौं उपत्यकाका तीन जिल्लाको कुल क्षेत्रफलभन्दा करिब तीन गुणाले ठूलो हो । नाम्खाको जनसंख्या भने ३,९०० छ । चालु आव २०७७/७८ मा यस पालिकाले वित्तीय समानीकरण अनुदान ६ करोड ७२ लाख पाएको छ । डोल्पाको जगदुल्ला पालिकाको क्षेत्रफल ८३ वर्गकिमि र जनसंख्या २,१०० छ । यस पालिकाले पनि वित्तीय समानीकरण अनुदान ६ करोड ७२ लाख नै पाएको छ । नाम्खाको क्षेत्रफल र जनसंख्या जगदुल्लाको भन्दा धेरै छ । तर अनुदान बराबरी छ । यसै गरी मनाङको चामे पालिकाको जनसंख्या १,१२९ र क्षेत्रफल ७९ वर्गकिमि छ । यसको अनुदान ६ करोड ७१ लाख छ । गोरखा जिल्लाको चुमनुब्री पालिकाको क्षेत्रफल १,६४९ वर्गकिमि र जनसंख्या करिब ७ हजार छ । यस पालिकाले जम्मा ६ करोड ८७ लाख समानीकरण अनुदान पाएको छ । यहाँ उल्लेख गरिएका पालिकाहरूकै बीचमा तुलना गरौं, अनुदान वितरण कत्तिको न्यायोचित छ, पाठकहरूले आफैं अनुमान गर्न सक्नुहुन्छ ।

अब अर्को पाटोबाट हेरौं । मानौं, क्षेत्रफलमा ठूला यी पालिकाहरूको कुल भूभागमध्ये ९५ प्रतिशतमा हिमाल/पहाड, निकुञ्ज/जंगल, नदी/खोला आदि छन् । वास्तविक बसोबास गरिएको र बसोबासयोग्य भूगोल जम्मा ५ प्रतिशत मात्रै छ । अब अन्य विषय थाती राखी नेपालका सबै ७५३ पालिकाको समानीकरण अनुदान बाँडफाँट गर्दा जनसंख्यालाई ९५ प्रतिशत र भूगोललाई ५ प्रतिशत गरेर चालु आर्थिक वर्षको ९० अर्बलाई बाँडफाँट गरौं । यसरी बाँडफाँट गर्दा नाम्खाले ९ करोड २३ लाख र चुमनुब्रीले ७ करोड ६८ लाख पाउँछन् । यो अनुदान उनीहरूले हाल पाएभन्दा धेरै हो । पालिकाहरूका लागि गरिएको समानीकरण अनुदान बाँडफाँटको यो सामान्य विश्लेषण हो ।

स्थानीय तहको पुनःसंरचनापश्चात् पहिलो बाँडफाँट योजना आयोगले गरेको थियो, जसमा समस्या रहेको भनेर मैले यसै पत्रिका (२०७४ कात्तिक ८) मा लेखेको थिएँ । त्यसपछिको बाँडफाँट वित्तीय आयोगको सचिवालय (कर्मचारी) ले गर्‍यो तर खासै सुधार नगरी, योजना आयोगकै जगमा रहेर । आयोग गठन भएपछिको पहिलो सिफारिस चालु आर्थिक वर्षको हो । तर आयोगको पहिलो सिफारिस नै लागू गरिएन/भएन भनेपछि गल्ती आयोग वा अर्थ मन्त्रालय कसबाट भएको हो, कुनै पनि निकायबाट आधिकारिक जानकारी आएको छैन ।

गरिबी र अनुदान

प्रदेशको पनि चर्चा गरौं । २०६८ सालको जनगणना अनुसार, नेपालको कुल जनसंख्या करिब २ करोड ६५ लाखमध्ये सबभन्दा धेरै वाग्मती प्रदेशमा ५५ लाख र प्रदेश २ मा ५४ लाख बस्छन् । सबभन्दा कम कर्णाली प्रदेशमा बस्छन्, १५ लाख ७० हजार । पन्ध्रौं आवधिक योजनाअनुसार सबभन्दा धेरै बहुआयामिक गरिबी कर्णाली प्रदेशमा ५१.२ प्रतिशत छ । यसपछि प्रदेश २ मा ४७.९ प्रतिशत छ । यस आधारमा कर्णाली प्रदेशमा ८ लाख मानिस गरिब छन् भने प्रदेश २ मा करिब २६ लाख । कर्णाली प्रदेशपछि सबभन्दा धेरै गरिब मानिस लुम्बिनी प्रदेशमा छन्, १३.५ लाख ।

गरिबीसहित सामाजिक, मानवीय लगायतका समग्र पक्षको आकलन गर्दा सातै प्रदेशमा सबभन्दा अविकसित कर्णाली हो । यसपछि प्रदेश २ र सुदूरपश्चिम प्रदेश हुन् । यी प्रदेशहरूलाई विकासको मूल प्रवाहमा ल्याउने लगायतका नीतिहरू पन्ध्रौं आवधिक योजनामा समेत छन् । निश्चय पनि यी प्रदेशको प्रतिव्यक्ति अनुदान अन्य प्रदेशको तुलनामा धेरै हुनु जरुरी छ ।

आर्थिक वर्ष २०७७/७८ मा सबभन्दा धेरै वित्तीय समानीकरण अनुदान कर्णाली प्रदेशले ९ अर्ब ३० करोड र सबभन्दा कम प्रदेश २ ले ७ अर्ब २ करोड पाएका छन् । आव २०७६/७७ मा पनि सबभन्दा धेरै कर्णाली प्रदेशले ९ अर्ब ८५ करोड र सबभन्दा कम प्रदेश २ ले ७ अर्ब ९ करोड पाएका थिए । आव २०७७/७८ को अनुदानमा सबभन्दा धेरै प्रतिव्यक्ति अनुदान कर्णाली प्रदेशको ६,१३२ रुपैयाँ र सबभन्दा कम प्रदेश २ को १,२९९ रुपैयाँ छ । सुदूरपश्चिम प्रदेशको ३,१६२ रुपैयाँ छ भने गण्डकी प्रदेशको करिब ३ हजार रुपैयाँ छ । प्रदेश २ पछि सबभन्दा कम प्रतिव्यक्ति अनुदान हुनेमा वाग्मती प्रदेश करिब १,४०० रुपैयाँ, लुम्बिनी प्रदेश करिब १,७०० रुपैयाँ र प्रदेश १ को १,७६४ रुपैयाँ छ । अन्य कुरालाई थाती राखी गरिबीको संख्या मात्र हेर्ने हो भने अनुदान वितरण न्यायोचित छैन । सबभन्दा धेरै गरिब बस्ने प्रदेश २ ले सबभन्दा कम अनुदान (प्रतिव्यक्तिसमेत) पाएको छ । गरिबी र प्रतिव्यक्ति अनुदानको वितरण लुम्बिनी प्रदेश र प्रदेश १ का लागि पनि त्यति न्यायोचित देखिँदैन ।

माथि पालिकालाई ९५ प्रतिशत जनसंख्या र ५ प्रतिशत भूगोललाई भार दिएर सामान्य विश्लेषण गरेजस्तै प्रदेशको पनि गरौं । प्रदेशका लागि अन्य विषयहरू थाती राखी जनसंख्या र भूगोललाई बराबरी भार (५०/५० प्रतिशत) दिऔं । यसरी बाँडफाँट गर्दा प्रदेश २ ले ७ अर्ब ४४ करोड पाउँछ जुन हाल पाएको भन्दा ४२ करोड बढी हो । यो पाटो मात्र हैन, गरिबी, सामाजिक, मानवीय विकास लगायतका आधारमा पनि विश्लेषण गर्ने हो भने समानीकरण अनुदानमा प्रदेश २ ले कम पाएको छ ।

जनसंख्या र भूगोलको बराबरी विश्लेषणमा प्रदेश १, वाग्मती प्रदेश र लुम्बिनी प्रदेशको समानीकरण अनुदान पनि साबिकभन्दा बढ्छ । तर यहाँ अलि जोड प्रदेश २ लाई दिइएको त्यहाँको गरिबी, सामाजिक, मानवीय पूर्वाधार विकासको न्यून स्तर लगायतका कारणले पनि हो । यस प्रदेशको अनुदान लगायतका विषयमा संघीय संसद्मा केही सांसदहरूले चर्चासमेत गरेका थिए । सार्वभौम संसद्मा सांसदले उठाएको विषयलाई ध्यान दिनु पनि त्यत्तिकै जरुरी छ । आयोगको धारणा पालिकाजस्तै प्रदेशका लागि पहिलोपटक गरिएको सिफारिस (बाँडफाँट र सूत्र दुवै) पनि लागू गरिएन भन्ने र राजस्वमा चाप परेकाले अनुदानमा सामान्य कमी गरी जस्ताको तस्तै सिफारिस कार्यान्वयन गरिएको भन्ने मन्त्रालयको धारणा छ । वित्तीय आयोग र अर्थ मन्त्रालयले वित्तीय हस्तान्तरण लगायतका विषयमा समन्वय र सहकार्य गर्नुको विकल्प छैन । वित्तीय हस्तान्तरणको परिणाम आयोगले सिफारिस गरेअनुसार हुनेछ भन्ने व्यवस्था संविधानमा भएको हुँदा सबै किसिमका वित्तीय हस्तान्तरण ससर्त, विशेष र समपूरकसहितको बाँडफाँटलाई पनि आयोगको दायरामा ल्याउनुपर्छ । बाँडफाँट अरू निकायले गर्ने अनि दोषको भारी आयोगलाई देखाउने अवस्था आउनु हुँदैन ।

वित्तीय संघीयताको सबलीकरण

जहाँ धेरै मानिस बस्छन् वा धेरै गरिब छन्, त्यस्ता स्थानमा प्रतिव्यक्ति अनुदान बढी चाहिन्छ । ठूलो भूगोल भएको ठाउँमा प्रतिवर्गकिमि अनुदान धेरै आवश्यक पर्छ । सामाजिक–आर्थिक पूर्वाधार विकासको स्तर कम भएको ठाउँमा पनि बढी अनुदान चाहिन्छ । राजस्व स्रोत एकदमै न्यून भएको स्थानमा पनि धेरै अनुदान आवश्यक पर्छ । यसै गरी दुर्गमता/सुगमता, वित्तीय अनुशासन/सुशासन, सेवा प्रवाहको स्तर, वातावरणीय पक्ष लगायतका पाटाहरू पनि वित्तीय समानीकरण अनुदान बाँडफाँटमा हेर्ने चलन छ । हामीकहाँ भूगोलको कुरा गर्दा तराई–मधेसका पक्षधरहरू ठुस्कने र जनसंख्याको कुरा गर्दा पहाड–हिमालका पक्षधरहरू तर्सने जुन संस्कार छ, त्यसको मिलनविन्दुलाई पनि अनुदान वितरणमा ख्याल गर्न त्यत्तिकै जरुरी छ ।

अन्तमा, कुल अनुदान बढ्दा र अन्यथा केही नहुँदा पनि केही पालिकाहरूको अनुदान कम हुने, विकासको स्तरका आधारमा सुगमभन्दा दुर्गमका पालिकाहरूको प्रतिव्यक्ति अनुदान कम हुने, भौगोलिक रूपमा अति विकट र ठूलठूला भूगोल भएका पालिकाहरूले कम अनुदान पाउने, गरिबी, सामाजिक, मानवीय विकास लगायतमा कमजोर प्रदेश २ ले तुलनात्मक रूपले कम अनुदान पाउने जस्ता समस्याहरूको समाधानार्थ सम्बन्धित निकायको गम्भीरतापूर्वक ध्यान जान जरुरी छ । वित्तीय संघीयतामा वित्तीय समानीकरण अनुदानको महत्त्वपूर्ण भूमिका रहन्छ । वित्तीय संघीयताको सबलीकरणका लागि अनुदान बाँडफाँटलाई परिष्कृत गर्दै लग्नुपर्छ । वित्तीय हस्तान्तरणमा आयोगको भूमिका नै सर्वोपरि हुने हुँदा आयोगले स्वतन्त्र र सक्षमतापूर्वक काम गर्ने वातावरण बन्नु पनि जरुरी छ ।