संवैधानिक वा सक्रिय राष्ट्रपति
राष्ट्रपतिलाई नेपालको संविधानले राष्ट्रप्रमुख मानेको छ । प्रायः देशका संविधानमा राष्ट्रपतिको हैसियत यस्तै रहे पनि राजनीतिक प्रणाली र शक्ति विभाजनको सैद्धान्तिक एवं संरचनात्मक आधारमा सम्बन्धित देशको आवश्यकताअनुसार भूमिका तय गरिन्छ ।
राष्ट्रप्रमुखका, संविधानमा उल्लेख गरिएबाहेक पनि, केही अन्तर्निहित अलिखित अधिकार तथा कर्तव्य हुन्छन् । यी सबै कुरा संविधानमा लेखेर साध्य हुँदैन । कैयौं विषय परम्परा र व्यवहारका रूपमा विकसित हुँदै जान्छन् । अन्य मुलुकमा राष्ट्रप्रमुखबारे न्यायिक व्याख्याबाट संवैधानिक मान्यताको विकास भएका उदाहरण प्रशस्त छन् । संयुक्त अधिराज्य, अमेरिका र भारत मात्रै होइन, हाम्रै देशमा यसको कमी छैन । नेपालका राष्ट्रपतिलाई संविधान, कानुन तथा प्रणालीगत आधारमा अहिलेसम्म विश्लेषण गरिएको छैन । यसको तुलनात्मक अध्ययन एवं विवेचना गर्ने हो भने नौलो विशेषता पाइन्छ । अन्य देशसँग नमिल्ने केही मान्यता र शैलीमा राष्ट्रपतिको पद अडेको देखिन्छ । संघीय संरचना र दलीय नेतृत्वको चरित्र हेर्दा, संवैधानिक प्रावधानहरू बीचका खाडल र भौगोलिक एवं राष्ट्रिय एकताको आडमा, राष्ट्रपतिले भविष्यमा कसैले नसोचेको भूमिका खेल्न सक्छन् ।
संवैधानिक स्थिति
राष्ट्रपतिको व्यवस्था संविधानको भाग ६ मा गरिएको छ । मूल रूपमा धारा ६१ र ६६ ले ‘राष्ट्रपतिलाई नेपालको राष्ट्राध्यक्ष हुने र संविधान र संघीय कानुनबमोजिम आफ्नो कार्य सम्पादन गर्ने’ जिम्मेवारी सुम्पिएका छन् । साथै, संविधानले प्रदान गरेको अधिकार प्रयोग र कर्तव्यको पालन गर्ने विधि एवं सीमासमेत किटान गरिएको छ । संविधान र संघीय कानुनमा तोकिएको निकाय वा पदाधिकारीद्वारा प्राप्त हुने प्रत्यक्ष सिफारिस अधिकारको मूल स्रोत हो । यसबाहेक अन्य कार्य प्रधानमन्त्रीमार्फत प्राप्त मन्त्रिपरिषद्को सिफारिस र सम्मतिका आधारमा गरिन्छ । यो सीमा संविधानले नै निर्धारण गरेको छ ।
संविधान, संघीय कानुन र मन्त्रिपरिषद्द्वारा गरिएको सिफारिस एवं व्यवस्था राष्ट्रपतिको कार्य सम्पादनका लागि पूर्वसर्त हो । मन्त्रिपरिषद्को ‘सिफारिस र सम्मति’ अनिवार्य सर्त हो । तर यो सिफारिस र सम्मति प्रधानमन्त्रीमार्फत मात्र राष्ट्रपतिले प्राप्त गर्न सक्ने हुन्छ । मन्त्रिपरिषद्ले नगरेको वा सम्मति नदिएको सिफारिस प्रधानमन्त्रीबाट प्राप्त भएको कुनै सूत्रबाट थाहा हुन गयो भने त्यस्तो सिफारिस राष्ट्रपतिले इन्कार गर्न सक्ने कि नसक्ने, स्पष्ट छैन । यद्यपि प्रधानमन्त्रीको सिफारिसलाई मन्त्रिपरिषद्को सम्मति प्राप्त मान्ने चलन छ । तर संविधानप्रतिकूल मन्त्रिपरिषद्को सिफारिस बाध्यकारी हुँदैन भन्ने मान्यता छिमेकी भारतमै पनि नभएको होइन ।
राष्ट्र र राष्ट्रिय हितको संवैधानिक परिभाषा संविधानको धारा ३ र ५ ले गरेका छन् । यस्तो व्यवस्था अन्य देशका संविधानमा पाइँदैन । यो पछि गएर राष्ट्रपतिको बलियो हतियार हुन सक्छ । धारा ६१ ले राष्ट्रपति नै राष्ट्राध्यक्ष अर्थात् ‘राष्ट्रको अध्यक्ष’ भनी किटेको छ । राष्ट्रिय एकताको प्रवर्द्धन गर्ने जिम्मेवारी पनि राष्ट्राध्यक्षकै काँधमा राखेको छ । तर राष्ट्रिय एकता प्रवर्द्धन गर्ने माध्यम र कार्यविधि संविधानले किटेको छैन । धारा ५८ अन्तर्गत संघ (केन्द्रीय सरकार) को अवशिष्ट अधिकार (रेजिडुअरी पावर) भित्र राष्ट्रपतिको कार्यसम्बन्धी संघीय कानुन पर्छ भनी अनुमान गर्नुबाहेक अर्को विकल्प देखिँदैन । धारा ५६ र ५७ अन्तर्गत अनुसूची ५ भित्र यसलाई समावेश गरिएको छैन ।
संघको अधिकार क्षेत्रभित्र अनुसूची ५ मा अन्य निकाय जस्तै राष्ट्रपतिलाई विचार गरेरै नराखिएको हो । तसर्थ संविधानको ‘पालन र संरक्षण गर्नुपर्ने प्रमुख कर्तव्य भएका’ राष्ट्राध्यक्षको धारा ६१ र ६६ अन्तर्गतको जिम्मेवारीलाई दलीय अवधारणाबाट निर्देशित संसद् र मन्त्रिपरिषद्ले धेरै साँघुरो पारेका छन् । यसबाट राष्ट्रपतिलाई कसरी मुक्त पार्ने ? यो गम्भीर प्रश्नको उत्तर संविधानको विश्लेषण र न्यायिक व्याख्याबाट खोज्नुपर्ने हुन्छ । सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासमाथि संविधानको व्याख्या गर्ने ठूलो जिम्मेवारी भविष्यमा आइपर्ने निश्चित छ । सर्वोच्च अदालत र राष्ट्रपति कार्यालयबीच असहमतिको केन्द्र ‘राजनीतिक एवं संवैधानिक प्रश्न’ हुन सक्ने उत्तिकै सम्भावना भोलिका दिनमा देशले बेहोर्नुपर्ने देखिन्छ ।
शक्ति पृथकीकरणको चाप
नेपालको संघीय शासन पद्धति संविधानको धारा ७४ ले ‘बहुलवादमा आधारित बहुदलीय प्रतिस्पर्धात्मक संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक संसदीय शासन प्रणाली हुनेछ’ भनेको छ । राष्ट्रपतिलाई राष्ट्राध्यक्ष भनी धारा ६१ ले भने पनि नेपालको शासन प्रणाली राष्ट्रपतीय नभई संसदीय हो । अमेरिकामा झैं नेपालको संविधानले राष्ट्रपतिलाई राष्ट्राध्यक्ष एवं कार्यकारी प्रमुख स्थापित गरेको छैन । फ्रान्सको जस्तै अर्धराष्ट्रपतीय (अर्धसंसदीय) पद्धति पनि नेपालको होइन । त्यहाँ राष्ट्रपति चार्ल्स देगालले पाँचौं फ्रान्सेली गणतन्त्रात्मक संविधानको संवैधानिक व्यवस्था गरी शक्तिशाली राष्ट्रप्रमुखको स्थानमा आफूलाई स्थापित गरे जस्तै अर्धराष्ट्रपतीय पद्धतिमा हामी सामेल भएनौं ।
इङ्ल्यान्डको संसदीय प्रणालीमा आधारित भारत र आयरल्यान्डको जस्तो सम्मानित तर व्यवहारमा अधिकारविहीन कार्यकारी प्रमुखका रूपमा राष्ट्रपतिलाई स्वीकार गरी, राष्ट्रप्रमुखमा सम्पूर्ण कार्यकारी अधिकार निहित गरी त्यसको प्रयोगचाहिँ मन्त्रिपरिषद्को सल्लाह र सम्मतिमा गर्ने व्यवस्था पनि नेपालले गर्न चाहेन । नेपालले राष्ट्रपतिलाई कार्यकारी प्रमुखका रूपमा राखेन । किन हो, त्यसको आधार र व्याख्या कहीँ छैन ।
आयरल्यान्डमा त राष्ट्रपतिले ‘मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा मात्र’ आफ्नो अधिकारको प्रयोग गर्न सक्छन् । त्यो पनि यहाँ छैन, न भारतमै छ । भारत र सिंगापुरभन्दा पनि कमजोर राष्ट्रपतिको परिकल्पना आयरल्यान्डले गर्यो । फिनल्यान्डले चाहिँ भारतभन्दा अलि प्रभावशाली र दह्रो राष्ट्रपति बनाउन रुचायो । फिनल्यान्डमा प्रत्यक्ष निर्वाचन पद्धतिबाट सोझै चुनिने राष्ट्रपतिले नै रक्षा र परराष्ट्र विषयको मन्त्रिपरिषद् बैठकलाई अध्यक्षता गर्छन्, जुन राजनीतिक विवादकै विषय बनेको छ ।
नेपालमा राष्ट्रपतिलाई न कार्यपालिकाको अंगभित्र राखिएको छ, न भारत र अन्य मुलुकमा झैं विधायिकाकै अंगभित्र । भारत, आयरल्यान्ड र सिंगापुरमा पनि राष्ट्रपति विधायिकाकै अंग हुन्छन् । भारतमा राष्ट्रपतिलाई लोकसभा र राज्यसभा (विधायिका) को अभिन्न अंग मानिएको छ । नेपालमा त्यो अवस्था छैन । अर्थात्, कार्यपालिका र विधायिकाबाट अलग स्वतन्त्र अस्तित्व भएको राष्ट्रपतिलाई राष्ट्राध्यक्ष बनाउँदा यसको संवैधानिक तथा राजनीतिक अर्थ के हुन्छ ? अधिकार प्रयोग र कर्तव्य पालन एवं शक्ति पृथकीकरण र शक्ति सन्तुलनमा यसको प्रभाव के पर्न सक्छ ? सर्वोच्च अदालतले संवैधानिक व्याख्या गर्दा सैद्धान्तिक एवं परम्परागत मान्यताको तुलनात्मक विश्लेषण कसरी गर्नुपर्ला ? यी संवैधानिक प्रश्न अहिलेसम्म अनुत्तरित छन् ।
संवैधानिक शपथ
सामान्यतया संसदीय प्रणाली भएका देशका राष्ट्रप्रमुखमा हुने कार्यकारी, विधायिकी र न्यायिक अधिकारहरू नेपालका राष्ट्रपतिमा नभएका होइनन् । नेपालका राष्ट्रपति सेनाका परमाधिपति पनि हुन् । राष्ट्राध्यक्ष, सेनाको परमाधिपति र शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तभन्दा अलि फरक स्वतन्त्र अस्तित्व प्रदान गरिएको तथा संघीय संरचनाबाट पनि बाहिर राखिएका नेपालका राष्ट्रपति भिन्न स्वभावकै मान्नुपर्छ । अन्तरिम संविधानमा राष्ट्रपतिलाई संविधान र प्रचलित कानुन पालना गर्नु बाध्यता थियो, तर अहिलेको संविधानमा संघीय कानुनबाट मात्र बाँधिएको छ । भारत एवं अमेरिकामा संविधानमै शपथको व्यवस्था छ र राष्ट्रप्रमुखले ‘संविधान तथा कानुनको पालन, संरक्षण तथा रक्षा’ गर्छ । शपथ खाने व्यवस्था अहिलेको संविधानले नगरी संघीय कानुनसँग मात्र राष्ट्रपतिलाई जोडेको छ ।
विश्व प्रसिद्ध राजनीतिशास्त्री तथा संवैधानिक विज्ञ वाल्टर वेजहटद्वारा उल्लिखित सरकारका केही राष्ट्रप्रमुखप्रतिको जिम्मेवारीलाई संविधानको धारा ८१ ले प्रस्ट्याएको छ । प्रधानमन्त्रीले चार विषयमा अनिवार्य रूपमा राष्ट्रपतिलाई जानकारी गराउनुपर्ने बाध्यता छ । मन्त्रिपरिषद्को निर्णय, संघीय संसदमा पेस गरिने विधेयक (उपर्युक्त विषयमा राष्ट्रपतिले मागेका अन्य आवश्यक विवरण), नेपालको समसामयिक परिस्थिति र वैदेशिक सम्बन्ध राष्ट्रपतिले राष्ट्राध्यक्षका हैसियतले थाहा पाउनुपर्ने विषय हुन् । यदि प्रधानमन्त्रीले यी विषयमा राष्ट्रपतिले मागेको जानकारी नदिए राष्ट्राध्यक्षका हैसियतले के गर्नुपर्छ वा गर्न सक्छन् ? संविधानमा उल्लेख छैन । प्रधानमन्त्रीलाई पदमुक्त गर्ने अधिकार वा प्रतिनिधिसभा नै विघटन गर्ने अधिकार राष्ट्रपतिलाई छैन ।
प्रधानमन्त्रीप्रतिको असन्तुष्टि संसद्मा सम्बोधन गरी अभिव्यक्त गरेमा वा राजीनामा दिनुस् भनी मनसाय व्यक्त गरेमा के हुन्छ ? संसद्मा राष्ट्रपतिविरुद्ध संविधानको घारा १०१ बमोजिम ‘संविधान र कानुनको गम्भीर उल्लंघन गरेको’ भनी प्रधानमन्त्रीले महाभियोग लगाउन संसद्लाई नै परिचालन गर्न सक्छन् त ? दलीय व्यवस्थाको दुरुपयोग गर्ने ठाउँ राजनीतिमा हुन्छ तर व्यवहारमा उतार्न सकिँदैन । राष्ट्रपतिले संविधानप्रति गरेको शपथको शक्ति संविधानमा उल्लेख गरिएका जिम्मेवारीभन्दा बलियो हुन्छ । यसको प्रयोग अपवादका रूपमा मात्र हुन्छ ।
सम्मानित राष्ट्रपति भएको जर्मनीमा पनि प्राध्यापक जेएच क्राउसले ‘द क्राइसिस अफ जर्मन डेमोक्रेसी’ (१९३२) किताबमा पाँच थरीका राष्ट्रप्रमुखको परिकल्पना गरेका थिए— प्रतिनिधिमूलक राष्ट्रप्रमुख, राज्य प्रशासनको प्रमुख, संविधानका अभिभावक, राज्य संयन्त्रको सर्वोच्च सन्तुलनकारी तत्त्व र जनताका नेता । भारतीय संविधानविद् डा. सुभाष कश्यप तथा डा. केएन मुन्सीका विचारमा यी ‘पाँचै तत्त्व भारतीय संविधानमा मिश्रित छन । र, भारतका राष्ट्रपति यी सबै तत्त्व मिसिएको एकताका प्रतीक हुन् ।’ भारतीय संविधानका भित्री मस्यौदाकार डा. बीएन राउ भन्छन्, ‘संविधानविपरीत सल्लाह दिने मन्त्रिपरिषद्को सल्लाह पनि अस्वीकार गर्ने हक राष्ट्रपतिलाई हुन्छ ।’ किनकि उनले संविधानलाई संरक्षण, पालन र रक्षा गर्ने शपथ लिएका हुन्छन् । शपथभन्दा बढी प्रभावकारी रूपमा यस्तै प्रावधान नेपालका राष्ट्रपतिको हकमा राखिएको छ ।
निष्कर्ष
नेपालको संविधानका प्रावधानहरू गहिरिएर विश्लेषण गर्ने हो भने, सामान्य अवस्था बिथोलिन थाल्यो र संविधान तथा राजनीतिमा विचलनका कारण राष्ट्रपतिलाई राष्ट्राध्यक्षका हैसियतले राष्ट्र र राष्ट्रिय हितमा, संविधानको संरक्षण र सही उपयोगका निम्ति, सक्रिय भूमिका खेल्ने प्रशस्त ठाउँ दिइएको छ । तर, राष्ट्रपतिले आफूलाई दलीय गन्धबाट अलग र माथि राख्नुपर्ने हुन्छ ।
राष्ट्रिय दलहरू, प्रतिपक्ष, संसदीय विज्ञ तथा दलका नेताहरूसँग परामर्श लिन केहीले पनि राष्ट्रपतिलाई बाटो छेक्दैन । भूतपूर्व प्रधान न्यायाधीश तथा सर्वोच्चका पूर्वन्यायाधीशहरूसँग पनि अनौपचारिक परामर्श लिन सकिन्छ । तर यसको जानकारी प्रधानमन्त्रीलाई दिनु आवश्यक हुन सक्छ । विवादित संवैधानिक नियुक्तिको प्रश्न एवं भ्रष्टाचारदेखि लिएर कोरोना भाइरसको सम्भावित संकटसम्म राष्ट्रपतिले सरकारबाट जानकारी लिनुपर्छ, र लिएको हुनुपर्छ । आलोचनाको त्रासले जिम्मेवारीबाट पन्छिन मिल्दैन ।
संविधान र कानुन मिच्नु मात्र संविधानको गम्भीर उल्लंघन हुँदैन, संरक्षण गर्न नखोज्नु र पन्छिनु पनि उत्तिकै गम्भीर उल्लंघन हुन्छ । राष्ट्रपतिको सुषुप्त, सक्रिय र सन्तुलित भूमिका संविधान र देशका लागि आवश्यक हुन्छ । उत्ताउलो भूमिकावाला र भूमिकाविहीन राष्ट्राध्यक्ष देशको आवश्यकता होइन । संविधानवादले राष्ट्रपतिको उपयुक्त भूमिकाबाट राज्यशक्ति दुरुपयोग रोक्ने अपेक्षा गरेको हुन्छ । संघीयताका सन्दर्भमा यो बढी आवश्यक हुने देखिन्छ । न्यायपालिकालाई स्रोत सम्पन्न एवं प्रभावकारी बनाउन पनि राष्ट्रपतिको सहयोगात्मक भूमिका हुन सक्छ ।
ढुंगेल वरिष्ठ अधिवक्ता हुन् ।
