संघीय यात्राका तीन चुनौती

स्वामित्वको संकट

संघीय नेपालको विचार राज्यपक्षबाट आएको होइन । यसको जननी मधेस विद्रोह र जनजाति आन्दोलन हो । राज्यसत्तामा खस–आर्यको एकल जातीय हालिमुहालीलाई क्रमभंग गरी मधेसी र जनजातिको पनि यथोचित राजनीतिक स्थान हुनेगरी राज्य पुन:संरचना गर्ने हतियारका रूपमा पहिचानजनित संघीय नेपालको अवधारणा आएको हो । तर प्रदेश–२ लाई केही हदसम्म अपवाद मान्ने हो भने संविधानले अङ्गिकार गरेको संघीय नेपालले पहिचान र यससँंग जोडिएका ‘मिसन’लाई अनादर गरियो ।

पाँच विकास क्षेत्रका ठाउँमा निर्वाचित प्रतिनिधित्वको विशेषता थपिएको ७ प्रदेशको प्रशासनिक प्रादेशिक भूगोल खस–आर्यको हालिमुहाली यथावत रहनेगरी रेखाङ्कन गरियो । प्रदेश–२ बाहेकको प्रादेशिक सभामा देशको कुल जनसंख्यामा ३१ प्रतिशतमात्र रहेका खस–आर्यको गणितीय उपस्थिति प्रदेश १ मा ३७, ३ मा ४८, गण्डकीमा ५२, ५ मा ४९, कर्णालीमा ७८ र ७ मा ७४ प्रतिशत हुनुले यसलाई पुष्टि गर्छ । प्रादेशिक सभामा खास जातिको प्रतिनिधित्व बहुसंख्यक वा बाहुल्य भएपछि प्रादेशिक कार्यपालिकामा त्यहीं समुदायको वर्चस्व हुने भयो । प्रादेशिक सरकारमा खस–आर्य पृष्ठभूमिका मन्त्रीको प्रतिनिधित्व प्रदेश–१ मा ४०, ३ मा ५७, गण्डकीमा ४३, ५ मा ५०, कर्णाली र ७ मा ८६ प्रतिशत छ ।

जुन उत्साह, उमङ्ग र उद्देश्यसाथ संघीय नेपालको अवधारणा र परिकल्पना विजारोपण भयो, त्यसको ठिक उल्टो बाटो नयाँ संविधानले अपनायो । जनजाति र मधेसीले खोजेको वा चाहेको जस्तो राज्य पुन:संरचना भएन । तसर्थ सामाजिक सम्झौताको मर्मलाई बोक्न नसक्दा करिब ९० प्रतिशत संविधानसभा सदस्यले हस्ताक्षर गरेर घोषणा गरेको संविधान र खास गरेर ७–प्रदेशीय संघीय संरचना विवादास्पद विषय रह्यो र पछि पनि रहिरहने देखिन्छ । विमति विभिन्न आधारमा देखापरे । मधेसीको ठूलो विमति केमा छ भने मधेसको स्थापित पहिचान तराईका २० जिल्ला हुन्, तर मध्यतराईको ८ जिल्लामा खुम्चाइयो । अधिकांश मधेसी जनता र मधेस केन्द्रित दलको बटम लाइन मधेस/तराईमा २ प्रदेश (पूर्वी तराईमा मधेसी बहुसंख्यक हुने मधेस प्रदेश र पश्चिम तराईमा थारु बाहुल्य थरुहट प्रदेश) थियो । जनजातिको असहमति २४ औं विश्व आदिवासी दिवसको उपलक्ष्यमा हालै प्रेषित काठमाडौं घोषणापत्रमा मुखरित भएको छ, ‘...खस–आर्य एकल जातीय वर्चस्व कायम गर्नेगरी निर्माण गरिएको ७ प्रदेशको प्रादेशिक संरचना आदिवासी जनजातिका लागि स्वीकारयोग्य छैन । ...उच्चस्तरी राज्य पुन:संरचना आयोगको सिफारिस अनुरूप आत्मनिर्णयको अधिकार सहितको १०+१ (११) प्रदेश नै आदिवासी जनजाति आन्दोलनको बटम लाइन हो ।’

संघीय नेपालको निरन्तरताको विषयमा अन्य कोणबाट पनि शङ्का हुने गरेको छ । संघीय नेपाल हाँक्ने ड्राइभर सिटमा रहेका समुदाय, दल र नेताका हिजोको छवि र पृष्ठभूमि संघीयता विरोधी हो । स्थिति यस्तो छ, कुनै बहानामा सात प्रदेशको संघीय संरचना अवशान हुने परिस्थिति पैदा भए त्यसको प्रतिकारमा कुनै समुदाय वा दल उभिन्छ कि भनी विश्वास गर्ने आधार छैन ।

कार्यान्वयनमा असंगति

भनिन्छ, कालो बादलमा पनि चाँदीको घेरा हुन्छ । संघीय नेपालका लागि नयाँ हिमायती (स्टेकहोल्डर) जन्मिएका छन् । ती हुन्, सातवटा प्रदेशमा निर्वाचित ३३० प्रादेशिक सभासद । विगतमा उनीहरूले व्यक्त गरेका विचार र खेलेको भूमिका संघीयताको पक्ष वा विपक्षमा हुनसक्छ । तर परिवर्तित परिस्थितिमा संघीय नेपालको निरन्तरताको प्रश्न उनीहरूको भाग्य र राजनीतिक महत्त्वाकांक्षासँंग जोडिन पुगेको छ । यी नयाँ स्टेकहोल्डरमा अधिकांशका लागि ७–प्रदेशको खाका ठिक कि बेठिक भन्ने गौण विषय हो । किनभने उनीहरू त्यसमा पनि खास गरेर प्रादेशिक मन्त्रीहरूको ध्यान कसरी प्रादेशिक सरकारलाई बलियो बनाउने भने कुरामा केन्द्रित छ ।

संघीय व्यवस्था मूलत: संघमा साझा सरकार र प्रदेशमा स्वायत्त सरकार हो । तर यो विषयले संविधान निर्माण गर्ने बेला त्यति ओजन पाएन । केन्द्र र प्रदेशको शक्ति विभाजनको विषयलाई अर्कै मुद्दाले ओझेलमा पार्‍यो । त्यो मुद्दा हो, बहुजातीय र बहुसांस्कृतिक चरित्रको नेपालका लागि पहिचानजनित संघीयता ठिक कि प्रशासनिक संघीयता । पहिचानजनित संघीयताका पक्षधरहरू त्यसमा पनि खास गरेर मधेस केन्द्रित दलहरू स्वायत्त, अधिकार सम्पन्न र शक्तिशाली प्रदेशको वकालत गर्थे । संघीय नेपालको बहस पनि बलियो प्रदेशको परिकल्पनासँगै प्रवेश गरेको थियो । त्यो बेला केन्द्रको अधिकार क्षेत्रभित्र रक्षा, परराष्ट्र, भन्सार र मुद्रामात्र पर्छ र बाँकी सबै प्रदेशको क्षेत्राधिकार भनेर बुझ्ने र बुझाइने गरिन्थ्यो ।

तर जित प्रशासनिक संघीयता पक्षधर अर्थात अनिच्छुक संघीयतावादीको भयो । परिणाम राज्यशक्ति केन्द्रमै थुप्रियो र तीन तहको संघीय नेपालको स्थानीय तह तुलनात्मक रूपमा अधिकार सम्पन्न बनाइए । प्रदेशको अधिकार क्षेत्रमा उल्लिखित २१ विषय–सूचीमा केन्द्र वा स्थानीय सरकारको अधिकार सूची वा साझा अधिकार सूचीमा सूचीकृत नभएको विषय विरलै छ । प्रदेश सरकारका मुख्यमन्त्री र मन्त्रीहरूले गर्ने गरेको सार्वजनिक गुनासोमा प्रतिध्वनित भएर आएको छ, प्रादेशिक सरकार शक्ति र स्रोतमा कमजोर छ ।

संविधानको अनुसूचीले त केन्द्र, प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकार क्षेत्रको खाका दिएको हो । विस्तृत ‘टीओआर’ त कर्मचारीतन्त्रले बनायो । कर्मचारीतन्त्र मूलत: श्रेणीगत (हाइराइकल) र माथिको आदेशीय ढाँचा (कमाण्ड स्ट्रक्चर) मा चल्ने यन्त्र हो । आमूल परिवर्तन र शक्ति निक्षेपीकरण कर्मचारीतन्त्रको रुचिको विषय हुनै सक्दैन । बरु सकेसम्म शक्ति केन्द्रीकृत गर्न र यथास्थिति बचाउनु आफ्नो धर्म र कर्म ठान्छ । यो राजनीतिक दल र सरकारका नेताहरूको चाहना र रुचिको पनि विषय हो, चाहे यो संघीयताको मर्म विपरीत किन नहोस् । नचाहँदा–नचाहँदै बेहोर्नुपरेको संघीयतामा ‘कौन पकाएगा खिचडी’ ।

प्रतिकूल शक्ति सन्तुलन

अहिलेको राजनीतिक शक्ति सन्तुलन संघीयता अनुकूल छैन । शक्ति छरिएको (प्रोलेफिक) अवस्थामा संघीयता फल्न–फुल्न सक्छ । अधिकांश स्थानीय सरकार, ७ मध्ये ६ प्रादेशिक सरकार र केन्द्रीय सरकार नेकपाकै छ अर्थात राज्यसत्ता र शक्ति एकीकृत छ । सन् १९६७ अघि भारतमा पनि भारतीय राष्ट्रिय कांग्रेसको सरकार केन्द्र, अधिकांश प्रान्त/राज्यमा थियो । बहुदलीय व्यवस्थामा केन्द्र र अधिकांश प्रान्तमा एउटै दलको सरकारको स्थितिलाई चित्रण गर्दै केशी ह्वेरले भारतको संघीयतालाई अर्ध–संघीयता भनेर उपमा दिएका थिए । अर्थात रूपमा (कानुनी/संवैधानिक) संघीयता तर सारमा एकात्मकता । नेपालमा कमसेकम कुनै एक प्रदेशमा प्रमुख प्रतिपक्षी दल नेपाली कांग्रेसको सरकार भएको भए प्रादेशिक सरकार बलियो र अधिकार सम्पन्न हुनुपर्छ भन्ने आवाजलाई बल पुग्छ होला । तर यथार्थ फरक छ ।

राज्यसत्ता र शक्ति नेकपामा एकीकृत बलजफ्ती भएको होइन, यो मतादेशको परिणाम हो । यसलाई कसरी बुझ्ने † के नेपाली मतदाता संघीयताका लागि तयार थिएन वा छैन कि संघीयता र शक्ति एकीकृतीकरण बेमेल कुरा हो भनेर उनीहरूले बुझेकै छैनन् ।

हो, प्रदेशहरू स्वायत्त हुनुपर्छ । आर्थिक रूपमा सबल हुनुपर्छ । राजनीतिक र प्रशासनिक रूपमा बलियो हुनुपर्छ । संविधान प्रदत अधिकार क्षेत्र खुम्चन दिन हुँदैन । तर यसका लागि केन्द्रीय सरकार सम्वेदनशील र सहयोगी छैन । यो विषय सबै प्रदेशका मुख्यमन्त्रीले सार्वजनिक रूपमा अभिव्यक्त गरेका छन् । तर यो फगत गुनासो हो, प्रतिक्रिया मात्र हो । किनभने यसका लागि केन्द्र सरकारसँग टक्कर लिने हैसियत र क्षमता उनीहरूसँग छैन । स्वायत्त प्रदेश केन्द्रको कृपाबाट आउने होइन, केन्द्रसँग टक्कर (कन्फ्रन्टेसन) लिएर आर्जन गर्ने विषय हो । तर सबै मुख्यमन्त्रीको आफ्नै सीमा छ । नेकपा (साथै संघीय समाजवादी फोरम लगायत अधिकांश अन्य दल पनि) नेतामुखी र केन्द्रीकृत पार्टी हो । अर्कोतर्फ यस दलका मुख्यमन्त्रीहरू दलको आन्तरिक जीवनका लागि अपनाइएको जनवादी केन्द्रीयताबाट बाँधिएका छन् । प्रादेशिक स्वायत्तता र जनवादी–केन्द्रीयता एकदोस्रोसँग मेल नखाने सिद्धान्त हुन् ।

चुनौती धेरै छन् । तर निराकरणका बाटा पनि छन् । ७–प्रदेशीय संघीय संरचनामा रहेको स्वामित्वको संकटमोचनको पहिलो कदमबारे संविधानको धारा २९५ (१) बोल्छ, ‘प्रदेशको सीमांकन सम्बन्धी विषयमा सुझाव दिन नेपाल सरकारले एक संघीय आयोग गठन गर्न सक्नेछ ।’ अन्य विवादास्पद विषयमा पनि संविधान संशोधनका लागि ३ वर्षयता धेरै लिखित राजनीतिक सहमति भएका छन् । हेक्का राख्नुपर्ने विषय छ, संविधानको धारा २७४ ले सीमांकनको सवालमा संविधान संशोधन लगभग असम्भवजस्तै बनाएको छ । एक दोस्रोसँग यसरी बाझिएको प्रावधानको समाधान खोज्न आवश्यक छ । अन्य समस्याको निराकरण डि–ब्युरोक्राटाइजसन र दलको आन्तरिक जीवनमा लोकतन्त्रीकरणसँंग जोडिएका छन् । तर नियत, नियति र परिस्थिति आसलाग्दो र उत्साहजनक छैन ।