कानुनमार्फत संविधान बदल्ने प्रयत्न

संसदमा हालै पेस भएको ‘अन्तर–सरकारी वित्त व्यवस्थापन सम्बन्धमा व्यवस्था गर्न बनेको विधेयक २०७४’ र ‘राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत र वित्त आयोग सम्बन्धमा व्यवस्था गर्न बनेको विधेयक २०७४’ त्यसका ज्वलन्त उदाहरण हुन् ।

नेपालको संघीय ढाँचा सहकारी चरित्रको हो । यस्तो संघीय ढाँचामा राजस्व बाँडफाँड गरिँदा समन्यायिक सिद्धान्त अपनाउँदै सम्पन्न र बलियो प्रदेश/स्थानीय तहसित बढी लिने तथा विपन्न र कमजोर प्रदेश/स्थानीय तहलाई ज्यादा दिने नीति अवलम्बन गरिन्छ । नेपालको संविधान अनुसार आयकर, भन्सार महसुल, मूल्य अभिवृद्धि कर र अन्तशुल्क जस्ता कुल राजस्वको ८० प्रतिशतभन्दा ज्यादा राजस्वको स्रोत लगायत सूचीमा तोकिएको अन्य राजस्व सर्वप्रथम संघीय सञ्चित कोषमा जम्मा हुने संवैधानिक व्यवस्था छ । कोषमा जम्मा भएको राजस्व न्यायोचित तरिकाले बाँडफाँड गर्न संविधानको धारा २५१ ले ‘राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्तीय आयोग’ गठन गर्ने व्यवस्था गरेको छ । संविधानको त्यही धाराको उपधारा १ ले संघीय सञ्चित कोषबाट संघ, प्रदेश, स्थानीय सरकारबीच राजस्व बाँडफाँड गर्ने विस्तृत आधार र ढाँचा निर्धारण गर्ने अधिकार आयोगलाई दिएको छ, जुन आयोगलाई दिइएको आधारभूत महत्त्वको अधिकार हो ।

तीनै तहका सरकारलाई संघीय सञ्चित कोषबाट के कति राजस्वको हिस्सा बाँडफाँड गर्ने ? बाँडफाँडको विस्तृत आधार र स्पष्ट ढाँचा के हुने ? यो निर्धारण गर्ने अख्तियार आयोगले मात्र पाएको छ । यस मामिलामा आयोगले गरेको आधार र ढाँचाको निर्धारण संविधानत: तीनै तहका सरकारको लागि बाध्यकारी हुने व्यवस्था संविधानमा छ । राजस्व बाँडफाँडको विद्यमान व्यवस्था ठिक भयो–भएन, पुनरावलोकन गर्दै परिमार्जनका लागि सिफारिस गर्ने हक पनि आयोगले मात्र पाएको छ ।

साथसाथै आयोगले तोकेको आधार र ढाँचा अनुसार कुन–कुन प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई संघीय सञ्चित कोषको राजस्वको भण्डारबाट के–कति वित्तीय समानीकरण अनुदान दिने हो, त्यसको सिफारिस गर्ने हक पनि संविधानको धारा २५१ (१) ले आयोगलाई नै प्रदान गरेको छ । यही सिफारिस अनुसार सरकारले प्रत्येक प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई राजस्व बाँडफाँड गर्नुपर्ने संवैधानिक व्यवस्था छ । साथै प्रदेश सञ्चित कोषबाट प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई बाँडफाँड गर्ने राजस्वको आधार र ढाँचा निर्धारण गर्ने हक पनि संविधानले आयोगलाई नै सुम्पेको छ । प्रदेश सरकारले आयोगको सिफारिस मुताबिक नै स्थानीय सरकारहरूबीच समानीकरण अनुदान बाँडफाँड गर्नेछ ।

संघीय सञ्चित कोषबाट प्रदेश र स्थानीय तहलाई दिने ससर्त अनुदान, समपुरक अनुदान र विशेष अनुदानचाहिँ नेपाल सरकारले कानुन बनाएर तोक्ने संवैधानिक व्यवस्था छ । तर प्रदेश र स्थानीय तहले प्राप्त गर्ने कुनै पनि खालको वित्तीय हस्तान्तरणको परिमाणबारे सिफारिस गर्ने हक भने संविधानको धारा ६० (३) अनुसार आयोगलाई मात्र छ । संविधानको धारा २५१ (१) ले प्राकृतिक स्रोत परिचालन गर्ने हक पनि आयोगलाई नै दिएको छ । प्राकृतिक स्रोत परिचालन गर्दा संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारको लगानी तथा प्रतिफलको हिस्सा निर्धारण तय गर्ने र यस बारेमा सरकारलाई सिफारिस गर्ने अधिकार पनि आयोगलाई नै दिइएको छ ।

परन्तु संसदमा हालै पेस भएको ‘अन्तर–सरकारी वित्त व्यवस्थापन सम्बन्धमा व्यवस्था गर्न बनेको विधेयक २०७४’ र ‘राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत र वित्त आयोग सम्बन्धमा व्यवस्था गर्न बनेको विधेयक २०७४’ ले आयोगले तोक्नुपर्ने राजस्व बाँडफाँडको आधार तथा राजस्व वितरणको ढाँचा पनि आफै निर्धारण गरेको छ । संघीय सञ्चित कोषबाट कुन तहलाई कति समानीकरण अनुदान दिने भन्ने ढाँचा पनि आफैले टुंग्याएको छ । यसरी आयोग बनेपछि उसैले निर्धारण गर्नुपर्ने ढाँचा अहिले यो विधेयकमार्फत सरकारले निर्धारण गर्ने हो भने आयोगको आवश्यकता र औचित्य के ? यो त सरासर संविधान अनुसार बनेको आयोगको अधिकार कानुनले खोस्ने कार्य भयो ।

प्रस्तावित विधेयक अनुसार आयकर र भन्सार महसुल पूर्णतया संघीय सरकारको एकलौटी हुनेछ । बाँडिने राजस्व भनेको मूल्य अभिवृद्धि कर र अन्त:शुल्क मात्र हुनेछ, जुन पहिले एउटा कोषमा जम्मा गरेर पछि तीनै तहका सरकारबीच बाँडफाँड गर्न ‘संघीय विभाज्य कोष’ बनाइनेछ । त्यो यस ढाँचामा बाँडिनेछ :
-७८ प्रतिशत नेपाल सरकारलाई
-७ प्रतिशत प्रदेश सरकारलाई
-१५ प्रतिशत स्थानीय सरकारलाई

राजस्व बाँडफाँडको यो ढाँचा अत्यन्त केन्द्रीयतामुखी देखिन्छ । संघीय राज्यको राजस्व बाँडफाँडको ढाँचा यस्तो अति केन्द्रीकृत हुनै सक्दैन । यो खालको राजस्व बाँडफाँडबाट कुनै पनि प्रदेश वा स्थानीय तह स्वायत्त ढंगले चल्न सम्भव पनि हँुदैन । यसले संघीयतालाई विफल तुल्याउँछ ।

प्राकृतिक स्रोतको रोयल्टीको बाँडफाँड सम्बन्धमा पनि यो विधेयकले केही त्यस्ता प्रस्तावहरू अघि सारेको छ, जस अनुसार प्राकृतिक स्रोतको अधिकांश हिस्सा पनि केन्द्रकै हातमा हुनेछ । विधेयकले पर्वतारोहण, विद्युत, वन, खानी तथा खनिजको रोयल्टीमध्ये संघमा ८५ प्रतिशत, प्रदेशलाई १० प्रतिशत र स्थानीय सरकारलाई ५ प्रतिशतका दरले बाँडफाँड हुने प्रस्ताव गरेको छ ।

राजस्व र प्राकृतिक स्रोत बाँडफाँडको यो ढाँचा असंवैधानिक छ । संविधानको धारा २५१ अनुसार राजस्व बाँडफाँडको ढाँचा निर्धारण गर्ने र प्राकृतिक स्रोत सम्बन्धमा परिचालन र सिफारिस गर्ने अधिकार राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्तीय आयोगलाई मात्र छ । आयोग नबन्दै विधेयकमार्फत राजस्व बाँडफाँडको ढाँचा निर्धारण गर्ने हक संविधानले सरकारलाई दिएको छैन । यो विधेयकमार्फत सरकारले संवैधानिक हैसियत बोकेको आयोगको आधारभूत संवैधानिक अधिकार नै खोस्न खोजेको छ । घुमाउरो रूपबाट संविधानसमेत संशोधन गर्न खोजेको छ । यसरी कानुनमार्फत संविधान बदल्ने हो भने त्यो संविधान विपरीत हुनेछ नै, घुमाउरो ढंगले संघीयतालाई उल्ट्याउने प्रयाससमेत हुनेछ । देश संघीयतामा गएको सन्दर्भमै प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई राजस्व तथा प्राकृतिक स्रोत र साधन अकेन्द्रित र न्यायोचित ढंगले वितरण गर्न यो आयोगको परिकल्पना संविधानमा गरिएको हो ।

संघीय सरकारले राजस्व र प्राकृतिक स्रोतको सम्पूर्णजसो हिस्सा आफूसित राखेर नाम मात्रको हिस्सा प्रदेश र स्थानीय तहलाई जसरी बाँड्न खोजेको छ, त्यसबाट हरेक प्रदेश र स्थानीय सरकार सञ्चालन गर्न स्रोत–साधनको हाहाकार हुने स्थिति खडा हुनेछ । परिणामत: उनीहरूले स्रोत–साधनका लागि फेरि पनि पहिलेजस्तै केन्द्रकै मुख ताक्नुपर्ने अवस्था तयार हुनेछ । अहिलेका प्रदेश र स्थानीय तहहरू आर्थिक हिसाबले पहिलेको जिल्ला र गाविसभन्दा कमजोर हुनेछन् ।

स्मरणीय छ, देशमा संघीयता नहुँदा पनि स्थानीय स्वायत्त शासन ऐन २०५५ अनुसार योभन्दा निकै ज्यादा प्राकृतिक स्रोतको रोयल्टीको हिस्सा जिल्ला विकास समितिलाई दिइएको थियो । त्यस ऐन अनुसार बनेको नियमावली मुताबिक जलविद्युत उत्पादन र बिक्रीबाट आउने रोयल्टीमध्ये ५० प्रतिशतमात्र केन्द्रले राख्थ्यो भने ३८ प्रतिशत विद्युत उत्पादन हुने जिविसलाई र १२ प्रतिशत विद्युत गृह सञ्चालन गर्ने जिविसलाई दिइन्थ्यो । राष्ट्रिय निकुञ्ज, पर्वतारोहण र पर्यटनबाट आउने रोयल्टीमध्ये हरेकको ३० प्रतिशत हिस्सा जिविसको भाग लाग्थ्यो । खानी र खनिज पदार्थबाट आउने रोयल्टीमध्ये ५० प्रतिशत जिविसलाई दिइन्थ्यो । वन क्षेत्रबाट आउने रोयल्टी १० प्रतिशत जिविसको भाग लाग्थ्यो ।

संविधान अन्तर्गत जिल्लाको सारा अधिकार र कैयन् क्षेत्रमा त्योभन्दा पनि ज्यादा अधिकार स्थानीय तहलाई आएको छ । त्यस परिप्रेक्ष्यमा तुलनात्मक तवरले हेर्दा संघीयताको अवधारणा अन्तर्गत आएको नयाँ विधेयकले स्थानीय तहलाई छुट्याउन खोजेको प्राकृतिक स्रोतबाट आउने रोयल्टीको हिस्साभन्दा विकेन्द्रीकरणका अवधारणा अन्तर्गत स्थानीय स्वायत्त शासन नियमावली २०५६ ले जिविसलाई छुट्याएको वनको रोयल्टीको हिस्सा दोब्बर बढी देखिन्छ, पर्वतारोहणको रोयल्टीको हिस्सा ६ गुणा बढी देखिन्छ, विद्युतको रोयल्टीको हिस्सा र खानी तथा खनिज पदार्थको रोयल्टीको हिस्सात अझ दस गुणा बढी देखिन्छ ।

यस कोणबाट हेर्दा संघीयताको सिद्धान्तमा आधारित प्रस्तावित प्राकृतिक स्रोतको रोयल्टीको हिस्सा विकेन्द्रीकरणको सिद्धान्तमा आधारित स्थानीय स्वायत्त शासन नियमावली २०५६ ले गरेको बाँडफाँडको व्यवस्थाभन्दा धेरै प्रतिगामी देखिन्छ । यसरी संविधानले प्रदेश र स्थानीय तहलाई निकै शक्तिशाली बनाए पनि पछिल्लो विधेयकले प्रदेश र स्थानीय तहलाई आर्थिक रूपले ज्यादै निर्बल बनाएर संघीयतालाई अर्थहीन र विफल पार्न खोजेको छर्लंगै देखिन्छ ।

अन्तर्राष्ट्रिय अनुभव हेर्दा संघीयतामा सालाखाला राजस्वको हिस्सा क्रमश: संघ, प्रदेश र स्थानीय तहलाई ४०:३०:३० को अनुपातमा बाँड्नु उपयुक्त हुने हो । प्राकृतिक स्रोतको हिस्साचाहिँ स्थानीय तहलाई सबैभन्दा बढी हुनुपर्छ । किनकि प्राकृतिक स्रोतको संरक्षणमा सबैभन्दा बढी परिश्रम र योगदान स्थानीय समुदायले नै गरेको हुन्छ । यस हिसाबले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहलाई ३०:३०:४० को अनुपातमा प्राकृतिक स्रोतको बाँडफाँड हुनु उचित हुने हो । तर यो बाँडफाँडको ढाँचा अरू कसैले भन्दा राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्तीय आयोगले निर्धारण गर्नु उचित हुन्छ । किनकि यस सम्बन्धी विज्ञ र आधिकारिक मानिस त्यही आयोगमा हुन्छन् ।

यी विधेयकमा अरू पनि ठूलठूला दोष देखिन्छन्, जसमध्ये केही मुख्यको मात्र यहाँ चर्चा हुनेछ ।

वास्तवमा अन्तर–सरकारी वित्त व्यवस्थापन सम्बन्धमा बनेको विधेयक र राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग सम्बन्धी विधेयकजस्ता दुइटा विधेयक आवश्यक नै देखिँदैनन् । राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग सम्बन्धी एउटै विधेयक सर्वाङगीण र एकीकृत रूपमा आए पर्याप्त हुने देखिन्छ । परन्तु अन्तर–सरकारी वित्त व्यवस्थापन सम्बन्धमा बनेको विधेयक ल्याएर राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग सम्बन्धी विधेयकलाई प्रयोजनहीन बनाउने काम गरिएको छ ।

कानुन त संविधानलाई अझ बढी प्रस्टसँग र विस्तृतमा व्याख्या गरेर त्यसलाई व्यवहारमा लागू गर्न र सर्वसाधारणलाई समेत बुझ्न सजिलो बनाउन आउनुपर्ने हो । तर यी विधेयकहरू भने संविधानलाई संशोधन गर्न वा अपव्याख्या गर्न तथा अझ सर्वसाधारणले बुझ्नै कठिन बनाउन आएझैं देखिन्छन् । जस्तो कि, संविधानमा दिइएको राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको काम, कर्तव्य र अधिकारभन्दा कानुनमा दिइएको त्यही आयोगको अधिकार बुझ्नका लागि कठिन, अस्पष्ट र कमजोर देखिन्छ । संविधानमा यो आयोगको काम, कर्तव्य र अधिकार आफै प्रस्ट रूपमा दिइएको स्थितिमा त्यो कानुनमा जस्ताको तस्तै सारे पुग्नेमा कानुन पल्टाएपछि पनि फेरि आयोगको मुख्य–मुख्य अधिकार जान्न संविधान पल्टाउनैपर्ने बाध्यता सिर्जना गरिएको छ । ‘संविधान तथा यस ऐनमा अन्यत्र उल्लिखित काम, कर्तव्य र अधिकारका अतिरिक्त’ भन्ने शब्द कानुनमा प्रयोग गरेर आयोगका सबै आधारभूत महत्त्वका अधिकारहरू कानुनबाट पूरापूर गायब पारिएको छ । यो एक किसिमको जालसाजी हो ।

अर्को, संविधानको धारा ६० (३) ले प्रदेश र स्थानीय तहले नेपाल सरकारबाट प्राप्त गर्ने सबै खालको वित्तीय हस्तान्तरणको परिमाण यही आयोगको सिफारिसमा हुने भनेर किटान गरेको छ । तर यो विधेयकको दफा ३ को उपदफा १ (घ) ले भने नेपाल सरकारले प्रदेश र स्थानीय तहलाई दिने अनुदान सम्बन्धमा नेपाल सरकारलाई सुझावमात्र दिनसक्ने भनेर आयोगको अधिकारको घटुवा गरेको छ । यी विधेयकलाई नियालेर हेर्ने हो भने विधेयकको मस्यौदा गर्ने नेपालको कर्मचारीतन्त्र संघीयता उल्टाउने खेलमा लागेको छ भन्दा अत्युक्ति हुँदैन । परन्तु दोष कर्मतन्त्र मात्रैलाई दिने स्थिति पनि छैन । किनभने यो विधेयक अर्थमन्त्री कृष्णबहादुर महराका नामबाट जारी भएको छ र माओवादी नेतृत्वको क्याबिनेटबाट बकाइदा पास भएर आएको छ ।

प्रदेश गठन नभइसके पनि स्थानीय तहहरू धेरैजसो स्थानमा अस्तित्वमा आइसकेका छन् । स्थानीय तहहरू एकताबद्ध भएर बेलैमा सशक्त आवाज नउठाए यिनै अतिकेन्द्रीयतामुखी विधेयक ज्युँकात्युँ पारित हुन बेर छैन । त्यसो भयो भने प्रदेश र स्थानीय तहहरू अधिकार धेरै भएका तर ती अधिकार अभ्यास गर्न स्रोतसाधन भने केही नभएका पंगु संस्था हुन जानेछन् । आर्थिक स्रोतसाधन बिनाको राजनीतिक स्वायत्तता पानी बिनाको सुन्दर धाराजस्तो मात्र हुनेछ । अत: ती विधेयकको पूरापूर पुनर्लेखन आवश्यक छ ।