संघीयता, विकास र स्थानीयता

संघीयताको द्विविधा र विभ्रम

नेपालका सन्दर्भमा संघीयता विकासको लक्ष्य प्राप्तिको उद्देश्यले परिकल्पना गरिएको प्रणाली थिएन । विभिन्न जाति, क्षेत्र र वर्गका अपेक्षा राज्य संरचनामा प्रतिविम्बित हुन सकून् भन्ने अभिप्रायले राजनीतिक दलहरूले द्वन्द्व रूपान्तरण र पुन:संरचनाको आधारका रूपमा संघीय ‘उपाय’ अपनाएका हुन् । तसर्थ, संघीयतालाई नेपालका सन्दर्भमा विकासको माध्यमभन्दा पनि विभिन्न राजनीतिक शक्तिहरूबीच सम्झौताको आधारका रूपमा बुझ्न व्यावहारिक हुन्छ ।

राजनीतिक शक्तिहरूबीचको सम्झौताको आधार भनिए पनि संघीय प्रणाली नेपालका लागि सहज, सुपाच्य थिएन र धेरैका लागि अहिले पनि छैन । ‘नेपाल जस्तो सानो मुलुकमा संघीयता आवश्यक थिएन । यसमा प्रशासनिक खर्च बढी हुन्छ । यसले द्वन्द्व निम्त्याउँछ’ जस्ता तर्कहरूले संघीयताप्रति सर्वसाधारणमा द्विविधा फैलाएका छन् । सर्वसाधारण मात्र होइन राजनीतिक नेतृत्व र कर्मचारीतन्त्रसमेत संघीयताप्रति विश्वस्त र सकारात्मक भइसकेको छैन । त्यसैले विभिन्न सन्दर्भ र मौकामा अनेक कोणबाट संघीयताको आलोचना भइरहेको हुन्छ । मानौं ‘विगतको केन्द्रीकृत एकात्मक व्यवस्था नै राम्रो’ थियो ।

संघीयता नेपालका लागि आवश्यक वा जायज थियो, थिएन भन्ने प्रश्नमा बहस गर्न नसकिने होइन । तर, यथार्थ के हो भने यो बहस अब असान्दर्भिक भइसकेको छ । त्यस्तो बहस अब विलासिताको विषय मात्र हुन सक्छ । संघीयता अबको यथार्थ हो जसमा एकात्मक व्यवस्थाका संरचना र विधिहरू रूपान्तरित हुनुको विकल्प छैन । संघीय प्रणालीको विकल्प खोज्नु भनेको अहिलेको अवस्थाबाट पछाडि फर्कनु मात्र होइन संविधानको पनि विकल्प खोज्नु हो र फेरि अर्को द्वन्द्वको तयारी गर्नु हो । यद्यपि, संविधानमा आवश्यकताअनुसार निरन्तर सुधार आवश्यक हुन्छ वा गर्नुपर्छ ।

त्यसैगरी संघीयतालाई बाध्यताको उपजका रूपमा चित्रण गर्ने प्रवृत्ति पनि सही होइन । विकास र संघीयताको प्रत्यक्ष साइनो नहोला तर नेपालको सन्दर्भमा संघीयतालाई सही उपयोग गर्न सके यसले विकासको प्रयासलाई निश्चय नै बल पुर्‍याउनेछ । विकास एक राजनीतिक प्रक्रिया हो र अधिकारलाई विकासको आधार मान्ने हो भने संघीयता विकासका लागि बलियो आधार बन्न सक्नेछ, बनाउनुपर्नेछ ।

यस सन्दर्भमा संघीयतामा द्विविधा राख्नेहरूले उठाउने गरेको एउटा तर्कलाई उदाहरणका रूपमा हेरौं । उक्त तर्क गर्नेहरूको राय छ (संघीय प्रणालीमा प्रशासनिक खर्च बढी हुन्छ र नेपालजस्तो मुलुकले यस्तो खर्च धान्नै सक्दैन । यो तर्क आधारभूत रूपमा गलत छ । पहिलो, यसले एकात्मक व्यवस्था र केन्द्रीकृत प्रणालीअन्तर्गत हुने खर्चलाई ध्यान दिँदैन । प्रमाणित कुरो त के हो भने एकात्मक व्यवस्था सेवाग्राही आम जनताका लागि मात्र नभएर सरकार चलाउनेहरूका लागि पनि बोझिलो र खर्चिलो थियो, हालसम्म छँदैछ । यस अतिरिक्त सरकारबाट सहज र सुलभ रूपमा प्राप्त हुनुपर्ने सेवाका लागि नागरिकले गरिरहेको आर्थिक स्रोत र समय पनि प्रशासिनक खर्च हो जसको लेखाजोखा अहिलेसम्म भएको छैन ।

दोस्रो, विभिन्न तहबीच हुने कार्यविभाजनले सरकारको कामलाई कम खर्चिलो र प्रभावकारी बनाउने अवसर संघीयताले दिनेछ— विशेषगरी सरकार विकास–निर्माणका काममा अप्रभावकारी रहेको सन्दर्भमा । उदाहरका लागि विगत केही वर्षदेखि विकास बजेट आधा पनि खर्च हुन नसकेको यथार्थ हो । यो समस्यालाई संघीय प्रणालीले समाधान दिन सक्छ । तेस्रो, सरकारको संरचनालाई संघीय स्वरूपमा बदल्ने क्रममा अहिलेका अनुपयोगी र अप्रभावकारी निकाय र प्रणालीलाई अन्त्य गर्दै सरकारी संरचना छरितो र प्रभावकारी बनाउने अवसर संघीयताले दिएको छ । यसरी हेर्दा संघीय प्रणालीले खर्च बढाउने होइन, बरु सरकारको संरचनालाई थप प्रभावकारी बनाउन सहायक हुने अपेक्षा गर्न सकिन्छ ।

संघीयता र प्रशासनिक खर्चको सन्दर्भमा फेरि पनि एउटा प्रसंग जोड्नैपर्ने हुन्छ— प्रदेश तहको सरकार नेपालका राजनीतिक शक्तिहरूबीचको सम्झौताबाट स्थापित नागरिक अधिकार हो । त्यसैले पनि अधिकारको विश्लेषण खर्चका आधारमा गर्नु उपयुक्त हुँदैन । आवधिक निर्वाचन, शान्तिसुरक्षा, मानवअधिकारको संरक्षण, सकारात्मक विभेद, सामाजिक सुरक्षा आदिमा पनि सरकारी खर्च हुन्छ, तर तिनलाई अनावश्यक भन्न मिल्दैन । सुरुआती खर्चलाई आधार बनाएर संघीयताको विरोध गर्नु कि त राजनीतिक पूर्वाग्रह हो कि दृष्टिदोष मात्र हो ।

विकासको स्थानीयकरण

संविधानले ७५३ स्थानीय सरकार, ७ प्रदेश र १ संघीय सरकारको राज्यसंरचना स्थापित गरेको छ । यसअन्तर्गत, प्रदेश र संघीय संसद्को निर्वाचन सम्पन्न भइसकेको छ । संविधानले तोकेको अधिकार र जिम्मेवारी बाँडफाँडका सीमाभित्र रहेर विभिन्न तहका सरकारले आफ्नो जिम्मेवारी पूरा गर्नेछ । संविधानका प्रावधानलाई हेर्दा संघको जिम्मेवारीमा रहने विशेष क्षेत्रबाहेक अन्यको सन्दर्भमा संघले नीति तथा मापदण्ड बनाउनेछ । प्रदेश र स्थानीय सरकारले सम्बन्धित क्षेत्रका लागि नीति तथा कार्यक्रम बनाउने र एकआपसको सहकार्य र समन्वयमा तिनको कार्यान्वयन गर्नेछन् । तसर्थ, विकासको बृहत् परिभाषामा समेटिने गुणस्तरीय सेवाप्रवाह, सामाजिक सुरक्षा, शैक्षिकलगायत भौतिक पूर्वाधार, भूउपयोग योजना आदिसँग सम्बन्धित नीति बनाउने र तिनको कार्यान्वयन गर्ने जिम्मेवारी भविष्यमा केन्द्रबाट सरेर उपराष्ट्रिय (सब–नेसनल) सरकारमा आएको छ ।

संघीय प्रणालीको स्थापनासँगसँगै शासकीय सुधारका क्षेत्रमा अत्यन्त महत्त्वाकांक्षी र दूरगामी महत्त्वको प्रक्रिया सम्पन्न भएको छ त्यो हो स्थानीय तहको पुन:सरचना । नयाँ संविधानमा उल्लिखित स्रोत बाँडफाँडको प्रावधानअनुरूप यस आर्थिक वर्षको बजेटमा प्रदेश तथा स्थानीय तहले प्राप्त गर्ने विभिन्न ४ प्रकारका स्रोतमध्ये पहिलो पटक समानीकारण र ससर्त अनुदानका शीर्षकमा स्थानीय सरकारलाई बजेट हस्तान्तरण भएको छ ।

अबका स्थानीय सरकार विगतका स्थानीय निकायजस्तो तथ्यांक राख्ने, प्रमाणपत्र वितरण गर्ने, मालपोत उठाउने, सरसफाइ गर्ने र सानातिना भौतिक पूर्वाधार बनाउने अड्डाका रूपमा सीमित छैनन् । स्थानीय सरकारसँग आमजनताका लागि अत्यावश्यक आधारभूत सेवा प्रवाह गर्ने, तिनका लागि आवश्यक नीतिसमेत बनाउने र स्थानीय तहमा विकास–निर्माणको नेतृत्व गर्ने जिम्मेवारी छ । स्थानीय सरकारले आधारभूत तथा अनौपचारिक शिक्षा, आधारभूत स्वास्थ्य तथा सरसफाइ, कृषि विकास, साना तथा घरेलु उद्योग, भूमि–व्यवस्थापन, सामाजिक सुरक्षा आदि क्षेत्रमा कानुन बनाउन र तिनलाई कार्यान्वयन गर्न सक्छन् । स्थानीय सरकारले संघको कोषबाट निश्चित आधारमा समानीकरण, ससर्त तथा विशेष अनुदान पाउनेछन् भने आन्तरिक राजस्वको दर तोक्ने, संकलन गर्ने र त्यसको केही भाग आफ्नो हितमा खर्च गर्न पाउनेछन् । शासकीय सुधार एक लामो प्रक्रिया हो । नेपाल यसबेला यसको प्रारम्भिक चरणमा छ । प्रदेश तहको सरकारले काम थालिसकेको छैन । यद्यपि, संविधानका प्रावधान र अहिलेसम्म बनिसकेका ऐन–नियमलाई हेर्ने हो भने केन्द्र सरकारले गरिरहेका विकास निर्माणका अधिकांश काम भविष्यमा स्थानीय सरकार र प्रदेश सरकारले आपसी सहकार्य र समन्वयका आधारमा गर्न सक्नेछन् ।

सामाजिक पुँजी, स्थानीयता र विकास

केन्द्रमा भएको शासकीय अधिकार प्रदेशमा वा स्थानीय तहसम्म पुग्नु सार्थक र दिगो विकासका लागि आवश्यक अवस्था त हो तर आफैंमा पर्याप्त भने होइन । शासन सञ्चालनका अवधारणा र विधि पनि त्यसैअनुरूप परिवर्तन हुनु आवश्यक हुन्छ । माथि भनियो कि स्थानीय समुदायको अर्थपूर्ण सहभागिता विकासका लागि अनिवार्य सर्त हो ।

नागरिक जब सार्वजनिक स्थलमा, सामूहिक हितका लागि भेला हुन्छन्, यस क्रममा आआफ्ना विचार, धारणाहरू प्रस्तुत गर्न र सार्वजनिक नीतिलाई प्रभावित पार्ने कार्यका लागि अन्तरक्रियामा सलंग्न हुन्छन् । त्यसबाट सार्वजनिक वृत्तको निर्माण हुन्छ । यस्तो सार्वजनिक वृत्त सफल र कार्यशील लोकतन्त्रको आधार हो ।

तथ्याकंहरूले भन्छन्— नेपालमा १ लाखभन्दा बढी त्यस्ता नागरिक समूह, समितिहरू छन् जहाँ आम मानिस सानो वा ठूलो संख्यामा भेला हुन्छन्, विचार आदानप्रदान गर्छन् । राजनितिक, आर्थिक–सामाजिक–सांस्कृतिक विषयमा अवधारणा निर्माण गर्छन्, सामूहिक हित र सामूहिकतालाई पुनरोत्पादन गर्छन् ।

यसबाहेक विभिन्न समुदायमा प्रथाजनित संस्थाहरू, सरसहयोग आदनप्रदान र सघाउ–पघाउ गर्ने परम्परागत अभ्यास पनि अझै जीवित छ । यस्तो अभ्यासले एकातिर आममानिसलाई सामाजिक सुरक्षा प्रदान गरेको छ भने अर्कोतिर नागरिकबीच एकआपसका सम्बन्ध, चिनजान, सामाजिक सञ्जाल र आपसी विश्वास बढाउन मद्दत गरिरहेको हुन्छ । यो सामाजिक पुँजी विकास र सुशासनका लागि बलियो आधार बन्न सक्छ ।

जुन समुदायमा यस्तो सामाजिक पुँजीको प्रचुरता हुन्छ त्यस्तो समुदायमा सुशासन, विकास र लोकतन्त्र राम्ररी फस्टाउन सक्छ भन्ने अनेक उदाहरण अध्ययनहरूले प्रस्तुत गरेका छन् । विकास कार्यमा समुदायको संलग्नता, निर्णय प्रक्रियामा सहभागिताले सामाजिक–आर्थिक रूपान्तरणलाई सफल र फलदायी मात्र बनाउँदैन त्यसमा स्थानीयता, स्थानीयको सामूहिक हित पनि सम्भव गराउँछ । त्यस्तो विकासमा स्थानीय स्वामित्व रहन्छ । महत्त्वपूर्ण पक्ष त के भने सामाजिक पुँजीले लोकतान्त्रिक पद्धतिलाई समृद्ध बनाउन र स्थायित्व दिनसमेत सहयोग गर्छ ।

विकासका आयाम र चरण पृथक् हुन सक्छन् तर जुनसुकै अवस्थामा पनि अर्थपूर्ण जनसहभागिता, सामुदायिक सहभागिता परिवर्तनका अनिवार्य सर्त बन्नुपर्छ, बन्न सक्छ । यस्तो प्रक्रियाले नै सरकारलाई आफ्ना कार्यकर्ता मात्र होइन आम मानिससँग नजिक बनाउँछ । आम मानिसले आफ्ना चाहना र आकांक्षालाई विकास कार्यमार्फत अनुभूत सक्छन् । संघीय शासन प्रणालीबाट गरिने अपेक्षा पनि यही हो ।

शासकीय सुधारका अवरोध

यसबेलाको नेपालको दु:खदायी याथार्थ के हो भने अग्रगामी परिवर्तनका लागि भनी अपनाइएका गणतन्त्र, संघीय प्रणाली, राज्यपुन:संरचना आदिको कार्यान्वयनमा राजनीतिक नेतृत्वको प्रभावकारी भूमिका स्थापित हुन सकेन । संघीय प्रणालीका लागि आवश्यक सरकारको संरचना तयार पार्ने, तिनका लागि आवश्यक ऐन, नियम तर्जुमा गर्ने र एकात्मक संरचनालाई संघीय स्वरूपमा पुन:संरचना गर्ने काम हालसम्म पनि राजनीतिक दलहरूको प्राथमिकतामा पर्न सकेको छैन । यसको जिम्मेवारी विज्ञ र उच्च तहका सरकारी कर्मचारीले पाएका छन् । यसले गर्दा शासकीय सुधारको प्रक्रिया भनेजति छिटो र प्रभावकारी हुन सकेको छैन । परिणमस्वरूप, राज्यका विभिन्न निकाय र अंगको संरचना अझै पनि आधा एकात्मक र आधा संघीय प्रकृतिको देखिन्छ ।

शासकीय सुधारको प्रक्रिया प्रभावकारी हुन नसक्दा यसको प्रत्यक्ष प्रभाव भर्खरै स्थापना भएका स्थानीय सरकारलाई परेको छ । स्थानीय सरकार सञ्चालनका लागि आवश्यक विभिन्न नियम–कानुन हालसम्म बनिनसकेको अवस्थामा नगरपालिका तथा गाउँपालिका नीतिगत अस्पष्टता र अन्योलबीच काम गरिरहेका छन् । उदाहरणका लागि उपमेयर वा उपप्रमुखको नेतृत्वमा हुने न्यायिक समिति तथा अन्य विषयगत समितिका कार्यसञ्चालनका कार्यविधि बन्न सकेका छैनन् । आन्तरिक आयस्रोत स्पष्ट हुन नसकेकाले र संघबाट पुनर्वितरण हुने रकमको निक्र्योल नभएकाले आगामी वर्षका लागि योजना तर्जुमा गर्न स्थानीय सरकारलाई अप्ठेरो परेको बुझ्न कठिन छैन ।

स्थानीय सरकारले हाल भोगिरहेको प्रमुख समस्या कर्मचारी अभावको हो । कर्मचारी अभावका कारण स्थानीय सरकारले नयाँ संविधानको प्रावधानेबमोजिम काम गर्न त परै जाओस् आधारभूत सेवा प्रवाह गर्नसमेत संघर्ष गर्नुपरिरहेको छ । कर्मचारी व्यवस्थापनको प्रक्रिया हालसम्म कर्मचारी समायोजन ऐन बन्ने तहमा सीमित छ । कमजोर प्रशासनिक संरचनाका कारण स्थानीय सरकारका निर्वाचित प्रतिनिधि लगभग निरीह बनेका छन् ।

शासकीय सुधारको प्रक्रियाको अर्को प्रमुख अवरोध स्थानीय तहमा सरकारको सेवाप्रवाह संरचनाको रूपातन्तरणमा रहेको जटिलता पनि हो । संविधान र स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐनले निर्दिष्ट गरेबमोजिम हाल स्थानीय तहमा विषयगत सेवा प्रवाह गर्ने सबै सरकारी संरचना (जस्तै : जिल्ला शिक्षा कार्यालय, जनस्वास्थ्य कार्यालय, कृषि कार्यालय आदि) स्थानीय सरकारको संरचनाअन्तर्गत आउनुपर्ने हुन्छ । सरकारको स्पष्ट नीति, कार्ययोजना र त्यहीअनुसारको मार्गनिर्देशनको अभावमा स्थानीय तहका विषयगत सेवाहरू हालसम्म सम्बन्धित स्थानीय सरकारको कार्यक्षेत्रमा समाहित हुन सकेका छैनन् । जिल्लास्थित विषयगत कार्यालयसँग आफ्नो संरचना र भूमिकामा हुन गइरहेको परिवर्तनबारे स्पष्ट योजना छैन ।

शासकीय सुधार प्रक्रियाको सहायक अवरोध दलगत राजनीतिबाट ग्रसित कर्मचारीतन्त्र पनि हो । जुन दलगत स्वार्थबाट प्रभावित भएको छ । विगतका दशकमा भएको कर्मचारीतन्त्रको दलीयकरणले सरकारी संरचनालाई व्यावसायिक उत्कृष्टताको सम्भावनाबाट वञ्चित गरेको छ । सेवा प्रवाह र जनहितका लागि भन्दा आफ्ना समूहगत स्वार्थमा केन्द्रित हुने रोगबाट ग्रसित कर्मचारीतन्त्रका कारण शासकीय पुन:संरचना र सुधारका प्रयत्न थप जटिल बन्न सक्छन् ।

राज्य पुन:संरचना, अवसर र समाधान

राज्यपुन:संरचनाको मार्गमा नेपालले छोटो समयमा उल्लेख्य उपलब्धि हासिल गरेको छ जुन विश्वका अन्य मुलुकका लागि पनि उदाहरण बन्न सक्छ । दशकको अवधिमा नयाँ संविधान निर्माण हुनु, संघीय तथा स्थानीय तहको संरचना बन्नु र त्यसका आधारमा शान्तिपूर्ण निर्वाचन सम्पन्न हुनु गणना गर्न लायक उपलब्धि हुन् । राज्यपुन:संरचनाको उपलब्धि कुनै अमूक राजनीतिक दलले उठाएका अजेन्डाको सफलता वा अर्काे दलको असफलताका आधारमा मूल्यांकन गर्नु अराजनीतिक सोचाइ हो । राज्यपुन:संरचनाले शासकीय सुधारका लागि नेपाललाई प्राप्त अवसर सही ढंगले उपयोग गर्न सके सकारात्मक परिवर्तन हासिल गर्न सम्भव छ । यसले आर्थिक विकासको चाहनालाई यथार्थमा परिणत गर्ने मात्र होइन, परिवर्तनलाई दिगो बनाउन पनि महत्त्वपूर्ण भूमिका खेल्नेछ ।

धेरैले आशंका र असहजतासाथ बुझ्ने गरेको संघीयता र राज्य पुन:संरचना नेपालका लागि समस्या होइन, बरु अपूर्व अवसर र समाधान हो । अहिले नेपाललाई उपलब्ध अवसरको सही उपयोग हुन सकेन भने राज्यपुन:संरचना र लोकतन्त्रीकरणमा नेपालको यात्रा अवरुद्ध बन्न सक्छ । हालका लागि नेतृत्वले सोच्नुपर्ने महत्त्वपूर्ण प्रश्न यही हो । भनिन्छ अवसर आउँछ र पर्खंदैन र यस्तो अवसरले दोहोर्‍याएर ढोका ढकढक्याउन पनि आउँदैन । त्यसैले एक पटक गुमाइएको अवसरले पुराएको क्षति दोहोर्‍याएर पूरा गर्न सकिन्न । हामीले यसअघिको आलेखमा भनेका थियौँ विकास एक राजनीतिक प्रश्न हो र यसलाई अधिकारको प्रश्नबाट अलग राखेर हेर्न मिल्दैन । विकास कुनै एउटा समूह वा क्षेत्रले अरूका लागि गरिदिने काम होइन । आम मानिसको सकारात्मक परिवर्तनको चाहना, आवश्यकताको प्राथमिकीकरण र यसको कार्यान्वयनमा उनीहरू नै नेतृत्वमा हुने प्रक्रिया नै वास्तविक विकास हो । राजनीतिक दलहरूले सोच्नुपर्ने कुरा के हो भने आम मानिसको सहभागितामा स्थानीय सरकारको सफलता राजनीतिक दलहरूको पनि सफलता हो ।

अन्त्यमा, संविधान बनेको छ र केही कानुन बनेका छन् तथा बन्ने क्रममा छन्, आवश्यक संस्थागत संरचना तयार हुँदै छन् । अब आवश्यकता छ तिनको सही अभ्यासको जसले हामीलाई हाम्रो काल्पनिकीमा सीमित समृद्धि र विकाससहितको नयाँ नेपाललाई सार्थकतातिरको बाटोमा डोर्‍याउन सक्छ, त्यसतर्फको बाटो प्रशस्त गर्न सक्छ । राजनीतिक नेतृत्वको सफलता पनि अब यही कसीमा नापिनेछ ।

@sanpokh, @suracedhakal